對責令交地案件中農村集體土地上房屋安置補償的探討

□平湖市國土資源局 張 潔

對責令交地案件中農村集體土地上房屋安置補償的探討

□平湖市國土資源局 張 潔

為推進征遷，依據《土地管理法實施條例》第四十五條規定的“責令交出土地”決定，是當前征地拆遷中政府采取的最常用的行政手段。近兩年來，被征地農戶不服責令交地決定而提起的復議、訴訟案件，呈不斷增多的趨勢，其中爭議焦點就是對農村集體土地上房屋的安置補償。結合平湖市的實際案例，本文針對責令交地案件中農村集體土地上房屋安置補償在實踐中的疑難困惑進行分析和探討。

一、相關法律法規

《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》（以下簡稱《若干規定》）第十四條第一款規定，“縣級以上人民政府土地管理部門根據土地管理法實施條例第四十五條的規定，申請人民法院執行其作出的責令交出土地決定的，應當符合下列條件：（一）征收土地方案已經有權機關依法批準；（二）市、縣人民政府和土地管理部門已經依照土地管理法和土地管理法實施條例規定的程序實施征地行為；（三）被征收土地所有權人、使用人已經依法得到安置補償或者無正當理由拒絕接受安置補償，且拒不交出土地，已經影響到征收工作的正常進行；（四）符合《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第八十六條規定的條件。”對于責令交出土地的規定細則，最高院強調的是純土地執行問題，并沒有列明對地上附著物（房屋）補償的具體操作要求。

為推進非訴行政案件執行，2013年出臺的《省行政復議與行政審判聯席會議第八次會議紀要》規定，國土資源部門申請人民法院執行責令交地的決定應當符合下列條件：“……（三）權利人就房屋等地上附著物與征收人達成安置補償協議，并已依法得到安置補償，或者國土資源部門已對未達成安置補償協議的權利人作出安置補償決定，且決定確定的安置補償內容已履行或提存。”

二、實際執行情況

事實上，國土資源部門對未達成安置補償協議的權利人作出安置補償決定在現有法規政策中并無依據。且在當前，政府深入推進依法行政，百姓維權意識高漲，若在“法無授權不可為”這根紅線下，國土資源部門作出沒有明確法律法規依據的行政決定文書，易引發相關行政復議和訴訟案件。

同時，因在《土地管理法》第四十七條中把房屋作為被征用土地上的附著物給予補償，故地方法院在實際操作中，要求參照《國有土地上房屋征收與補償條例》來擬制《集體土地征用安置補償決定》。但從實際操作來看，兩者雖同為征收行為，但卻具有顯著區別，參照擬制的安置補償決定適用存在諸多問題。

三、相關問題剖析

集體土地征收是針對土地所有權的征收，是將土地由集體性質轉化為國有過程中產生的拆遷，而城市房屋拆遷是針對土地使用權和房屋所有權征用的產生的拆遷，因此集體土地上房屋征收與國有土地上房屋征收有著本質上區別，對于參照國有土地征收來擬定相關規章制度適用于集體土地征收仍有待商榷。

1.集體土地房屋征收與國有土地房屋征收適用法律區別

集體土地征收的拆遷適用的是《中華人民共和國土地管理法》為綱的相配套的法律、法規和規章等，而城市房屋拆遷所依據的是《城市房屋拆遷管理條例》為綱的法規、地方性法規等。《國有土地上房屋征收與補償條例》明確規定，“為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應當對被征收房屋所有權人給予公平補償；……確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定；市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施本行政區域的房屋征收與補償工作。”因此，集體土地上的房屋征收不適用該條例的規定，且該條例也沒有賦予國土資源部門作出房屋征收補償決定的職能。

案例：因平湖市獨山港區中山路建設需要，經省人民政府批準，市人民政府發布《平湖市人民政府征用土地方案公告》，對獨山港區虎嘯橋等村的集體土地實施征用。當事人李某某戶房屋位于征遷范圍內，但該戶一直堅持過高征遷補償要求，不接受公正合理的安置補償方案，且拒不交出土地，嚴重影響了市政府征地方案的實施。經多次協商未果，平湖市國土資源局向該戶送達了《平湖市國土資源局集體土地征用安置補償決定》。李某某不服，先后向嘉興市國土資源局提起行政復議申請，向平湖市人民法院、嘉興市中級人民法院提起行政訴訟請求。當事人認為平湖國土資源局不具備作出補償決定的法定職權，且作出的行政決定沒有法律依據。兩級人民法院均認為，是否有權作出集體土地上的房屋征收與安置補償決定是爭議的焦點。

2.集體土地上房屋征收與國有土地上房屋征收程序區別

集體土地上房屋征收，按照批準征收、征地公告、征地補償安置方案公告、簽訂補償協議等主要程序，國有土地上房屋征收則按照征收補償方案征求意見、征收決定、評估、補償決定等主要程序。若集體土地上房屋征收完全參照《國有土地上房屋征收與補償條例》中的補償程序，一則介于兩者的土地性質不同參照沒有切實的法律依據，二則其中的執行程序會對集體土地征地方案的實施產生諸多不利影響。對漫天要價的“釘子戶”的征遷，從選擇評估機構進行房地產估價評估到作出《安置補償決定》，都需要一定的時間，同時在作出安置補償決定的過程中為求保障當事人的法律救濟途徑，期間都會為當事人預留提出異議的時間。根據新的《行政訴訟法》，起訴期限由原先的三個月延長到了六個月，如再作出責令交地決定，又要給予六個月的期限，這樣，累計需要一年多的時間。根據《行政強制法》第五十三條的規定，“當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，可以自期限屆滿之日起三個月內申請人民法院強制執行。” 如當事人期間申請行政復議、提起行政訴訟，一般法院要求待判決后再申請強制執行。這樣的話，實際期限又將推延許多，這對地方政府征地方案的實施及相對應的工程建設將造成時間上的嚴重滯后。另《房地產抵押估價指導意見》第二十六條規定：“估價報告應用有效期從估價報告出具之日起計，不得超過一年。”如正常走完上述程序到申請法院執行時間必定超過一年，屆時估價報告的有效性令人質疑。如再重新進行評估，那執行程序將又陷入反復。

案例：仍以李某某戶為例，該戶房屋所占的土地已于2012年1月經浙江省人民政府依法批準征為國有（浙土字A〔2011〕0519），平湖市人民政府于2012年2月對征地補償安置方案進行了公告（平政發〔2012〕13-9號），2012年3月批準建設用地征地補償安置方案（平政發〔2012〕31號）。李某某戶在規定的簽約期限內，拒絕簽訂安置補償協議，始終堅持遠高于征地補償安置方案中規定的統一補償標準的補償要求，并繼續占據已征為國有的原宅基地至今據不搬遷。經多次協商勸導未果，為依法維護土地征收制度的嚴肅性和國有土地權益，平湖市國土資源局啟動責令交出土地程序。同時，按照申請法院強制執行需提交的證據材料要求，參照《國有土地上房屋征收與補償條例》，對未達成安置補償協議的權利人作出安置補償決定，于2014年11月3日向李某某戶送達《關于選擇房屋評估機構的通知》，12月5日送達《房地產評估報告書》，2015年1月27日送達《平湖市國土資源局集體土地征用安置補償決定》（平土征補字〔2015〕1號）。李某某2015年3月25日向嘉興市國土資源局提起行政復議申請，2015年4月21日向平湖市人民法院提起行政訴訟，2015年10月14日不服一審判決，向嘉興市中級人民法院上訴。（行政復議和兩次訴訟均維持平湖市國土資源局作出的行政決定。）2015年9月15日，平湖市國土資源局向該戶送達《責令限期交出土地通知書》、9月22日送達《責令限期交出土地決定書》。李某某又于2015年 11 月 12 日向嘉興市國土資源局申請行政復議，2016年 1 月 20 日向嘉興市中級人民法院提起訴訟。雖二審維持原判，但當事人再次向省高院上訴。涉及征收的土地自2012年1月批準以來已過去了4年多，因當事人對征收安置補償的不滿、對國土資源部門是否有權作出《安置補償決定》等，不斷申請行政復議和提起行政訴訟，平湖市國土資源局無法及時申請法院強制執行責令交出土地的決定，致使相關工程建設遲遲未能竣工。

3.集體土地上房屋征收與國有土地上房屋征收補償區別

除了適用法律及程序等問題，歸根到底補償標準不同是征遷矛盾加劇、引發行政糾紛的主要因素。由于城市房屋拆遷多依據市場評估，而集體土地征遷則多適用成本計算，所以兩者補償金額存在很大的差異。因此，在征收合法且已是既定事實的前提下，補償問題在一定程度上是矛盾的根源。《國有土地上房屋征收與補償條例》的出臺有效地解決了城市房屋搬遷補償問題，但對于矛盾更加突出的集體土地征收實際上沒有規范和約束力。

四、解決爭議問題的建議

1.制定有關法律法規

政府應加快建立集體土地上的房屋征收與補償的制度，完善相關法律和地方性法規，來解決當前集體土地房屋征收的難點問題，保障集體土地上房屋征收補償依法、有序進行，用法治方法推進集體土地上的征遷工作。

2.改變法院審查側重

在相關法律制度未完備的情況下，人民法院對強制執行責令交出土地的申請不應一味要求參照并不適合的國有土地房屋征遷規定，而應秉持依法拆遷、公平補償、正當程序、高效便民的原則，將被補償人的合法權益是否得到尊重和落實，補償安置程序執行是否規范到位作為重點審查的內容，以此落實責令交地，推進集體土地上的征收工作開展。

3.構建多元調查方式

對于責令交地等行政復議案件多數案情復雜，專業性較強，也是申請人委托代理律師比例較高的復議案件類型，僅靠書面審查有時難以查清案情，作出準確、適當的裁決，可以借鑒法院的司法程序，舉行公開審理和聽證，通過雙方質辯的方式辦案，從“書面審查為主”中擺脫出來，突出復議審查的公開性和辯論性。不僅需要建立聽證的調查方式，并且應對聽證程序、聽證記錄等法律效力作出相應規定。