我國國防科技決策咨詢工作的發展與變革

■ 盧勝軍 齊卓礫 趙超陽 魏俊峰 劉登

中國國防科技信息中心 北京 100142

我國國防科技決策咨詢工作的發展與變革

■ 盧勝軍 齊卓礫 趙超陽 魏俊峰 劉登

中國國防科技信息中心 北京 100142

[目的/意義]國防科技決策咨詢工作是我國國防科技工作和國家決策咨詢工作的重要組成部分，具有厚重的歷史積淀和鮮明的中國特色，開展相關研究對我國決策咨詢事業發展具有啟示意義。[方法/過程]采用歷史研究等方法，分析我國國防科技決策咨詢工作起步創建、探索創新、穩定發展、深化改革4個時期的歷程及特點，探討我國國防科技決策咨詢工作的重大貢獻、主要特征與歷史經驗，并提出新形勢下我國國防科技決策咨詢工作變革創新的若干建議舉措。[結果/結論]我國國防科技決策咨詢工作為突破“兩彈一星”等國防尖端技術、設立國防科技機構、建立國防科技事業、制定國防科技戰略規劃做出了重大貢獻，具有與國防科研工程水乳交融、堅持軍地集中統一領導、貫徹“三項制度”、尊重科學家和技術專家等主要特征，積累了決策層重視、集中力量辦大事、體系化力量、科學管理等歷史經驗，新時期應著力加強政策法規先導化、決策機構扁平化、發展理念市場化、咨詢力量聯盟化、工具手段智能化、運營管理自主化、咨詢效益計量化。

科學決策 研究咨詢服務 國防體制 智庫 軍民融合

1 我國國防科技決策咨詢工作概況

國防科技決策咨詢工作主要指針對國防科技建設發展重大問題，為國防和軍隊科技決策部門提供研究咨詢服務的活動，是國防決策咨詢體系的核心組成部分，也是國防和軍隊建設發展的重要支撐力量[1]。作為一項高度綜合集成的復雜系統工程，國防科技決策咨詢工作不僅具有決策咨詢的綜合性、戰略性、全局性等普遍特點，更兼具對抗性、保密性、前瞻性等鮮明特征；不僅與國防科技建設發展密切相關，還涉及政治、軍事、外交、工業、經濟、文化等領域；不僅開展戰略、管理、技術、信息、工業等資政建言性工作，也從事政策法規研究解讀、發展戰略研究擬制、規劃計劃論證評估、技術預測與評估、工程項目指導把關等研究性、實踐性工作；不僅包括技術研發、國防科技管理、情報信息、系統論證、參謀輔助、教育培訓等機構，更覆蓋從事國防科技及相關領域研究咨詢的智庫、專家咨詢組織、專業學會協會、科研院所、高校等組織[1]。

20世紀50年代至今，我國國防科技決策咨詢工作已逐步建成了較為科學、合理、完備的機構與業務體系，為“兩彈一星”、銀河巨型計算機、“殺手锏”武器、載人航天工程等尖端技術研發和國防科技建設發展做出了重要貢獻，形成了區別于其他咨詢工作并極具中國特色與國防原創性的獨特風格，對國防科技事業和國家決策咨詢工作產生了深遠影響，具有重要研究價值。因歷史上保密安全的原因以及與軍事相關的特殊性質，我國國防科技決策咨詢工作尚未得到學界的普遍關注，也沒有系統深入的學術研究成果，是決策咨詢領域尚待挖掘的寶藏。

為理清我國國防科技決策咨詢工作的歷史特征和規律，服務支撐國防科技決策咨詢事業發展，本文在公開史料及前期研究的基礎上，從學術角度，嘗試運用歷史研究、實證研究等方法，梳理分析我國國防科技決策咨詢工作發展歷程及其特點，進而總結其重大貢獻、主要特征和歷史經驗，最后結合當前的新形勢，探討推進我國國防科技決策咨詢工作變革創新的思路與舉措。

2 我國國防科技決策咨詢工作發展歷程及其特點

沒有決策機構，就沒有決策需求；沒有決策需求，當然更沒有決策咨詢。我國國防科技決策咨詢工作是伴隨著國防科技建設及國防科技領導決策體制變化而發展壯大的，以歷史分期的方法分析，其發展歷程可分為起步創建、探索創新、穩定發展、深化改革4個時期。

2.1 起步創建時期（1951年-1956年）

建國之初，我國國防科技基礎薄弱，一窮二白，只有舊中國留下的兵工廠，還沒有現代意義上的國防科技。隨著國防科技和國防工業及領導決策機構逐步建立，我國國防科技決策咨詢工作應運而生。

2.1.1 國家級國防科技領導決策機構逐步建立 我國國防科技和國防工業發端于兵器工業。1951年1月4日，為加強對兵工生產和建設的領導，軍委成立了兵工委員會[2]。它是為適應保障抗美援朝戰爭軍工生產需要而設立的一個應急領導機構，是我國第一個中央層面的主管國防科技和科研生產的議事協調領導機構[2-3]。1951年4月17日，國家頒布《關于航空工業建設的決定》，決定成立航空工業管理委員會，加強對我軍航空工業以及航空武器裝備工作的統一領導[4]。1955年7月，為發展我國國防尖端工業，加強對原子彈事業的領導，中央成立由陳云、聶榮臻、薄一波組成的三人小組，負責核計劃的決策[2]。這些領導機構是國防科技決策咨詢工作建立的基礎和主要的服務對象。

2.1.2 蘇聯顧問和專家發揮了重要的指導和咨詢作用 當時，社會主義建設面臨的嚴重問題之一是缺乏科學技術人才。黨和國家領導人對此極為重視，多次敦促蘇聯派專業技術人才援華。據統計，1950年至1953年，先后援華的蘇聯專家1,100人次以上，截至1953年底回國741人，留在各廠礦企業的尚有342人，其中國防科技工業相關領域的專家200多人[5]。蘇聯顧問和專家，不僅參與國家規劃計劃制定工作，還參與尖端技術研發、工廠建設等工程項目，發揮了指導協調、咨詢建議、技術支持等作用，為建國之初國防尖端技術研發做出了重大貢獻，并促使我國打造自己的決策咨詢力量。

本時期是咨詢工作創建之初的準備醞釀階段，這些機構已逐漸開展零散業務。主要特點有：一批決策機構逐步建立，這是國防科技決策咨詢工作建立的基礎，但還沒有創建專門的咨詢機構和力量；技術研發和重大工程研制相關的決策需求不多，且比較散亂；蘇聯顧問和專家援華對決策咨詢工作的建立起到了示范引導作用，這是其建立初期的一個鮮明特色。薄弱的國防科技基礎，導致國防科技決策咨詢工作艱難起步，但正是國防尖端技術發展的強烈需求，預示著這項事業將迎來更大機遇。

2.2 探索創新時期（1956年-1982年）

1956年，在著名科學家錢學森的建議下，國防部成立了航空工業委員會和第五研究院，國防科技決策咨詢工作由此開啟在艱苦卓絕環境中不斷探索創新的新時期。

2.2.1 專家建議直接影響領導機構的成立和導彈工業的建立 抗美援朝后，中央決定大力發展原子彈、導彈等國防尖端技術，國防科技決策咨詢工作迎來了重大歷史機遇。1956年2月27日，錢學森向國務院呈報了《建立我國國防航空工業的意見》，引起中央和軍委對發展我國導彈事業的重視[6]。隨后，1956年3月14日，周恩來聽取了錢學森關于中國發展導彈技術的設想，決定成立導彈航空科學研究領導機構——國防部航空工業委員會（簡稱“航委”），由聶榮臻任主任[2]。1956年10月8日，我國第一個導彈研究機構國防部第五研究院（簡稱“五院”）成立，由錢學森任院長[2]。這是兩個標志性歷史事件：科學家建議直接成為設立國防科技領導機構和研究機構、建立國防科技工業的主要依據，這在新中國歷史上尚屬首次；航委和五院是科學家深度參與建設和領導的國防科技領導決策機構與管理研究機構，孕育了國防科技決策咨詢工作的諸多原始創新和機制雛形。

2.2.2 十二年科學規劃是決策咨詢工作首次集中練兵 1956年1月，為組織編制1956至1967年的科學技術遠景規劃，國務院成立科學規劃委員會，作為常設的科學技術高級協調機構，具體組織領導全國科技發展遠景規劃工作。1956年3月12日，聶榮臻簽發了《對十二年科學規劃中國防研究項目的意見》，這是我國第一個比較系統的武器裝備發展規劃，也是國防科技領域首次大規模有組織的系統性研究咨詢任務[2]。1956年4月，科學規劃委員會集中全國600多位優秀科技專家，著手制定新中國第一個科技發展規劃。其中，在軍工方面，由國防部航委、總參裝備計劃部、國防工業部有關人員，共同擬制了武器裝備發展規劃[2,7]。這是新中國第一次大規模運用專家力量研究制定科技發展規劃，各行業領域專家的研究咨詢作用得以充分發揮。1956年5月21日，為制定軍隊方面的科研工作規劃，張愛萍向軍委呈送了《關于軍隊內部建立科學研究工作的初步意見》，并于1956年6月獲得軍委批準[8]。此后，我軍科學研究工作逐漸開展起來，研究咨詢工作也開始步入正軌。1956年10月，《1956—1967年科學技術發展遠景規劃綱要》基本完成[2]，標志著我國國防科技專家集中深度參與的研究咨詢工作取得了階段性成果。

2.2.3 國防科技工作逐漸實現集中統一領導 1958年10月16日，中央批準了軍委《關于改組國防部航空工業委員會為國防部國防科學技術委員會的報告》，在航委的基礎上，成立了國防部國防科學技術委員會（簡稱“國防科委”），由聶榮臻任主任，它是黨中央、國務院、中央軍委統一組織進行國防科技和戰略武器研究的參謀部門[2]。1958年11月，由科學規劃委員會、國家技術委員會合并組成的國家科學技術委員會（簡稱“國家科委”）成立，國家科委主管全國科學技術方針政策，由聶榮臻兼主任[2]。1959年4月，國防部五院整體并入國防科委，新的國防科委全面領導國防科技工作。實踐證明，成立國防科委，有助于實現國防科技工作的統一領導，從而加速國防科技事業發展[2]。1960年1月5日，中央決定成立國防工業委員會，作為國務院、中央軍委統一組織協調國防工業生產建設的業務領導機關[2]。1977年11月14日，為解決機構重疊、職能交叉、多頭管理等問題，中央成立中央軍委軍事科學技術裝備委員會（簡稱“科裝委”），統一領導國防科學技術研究和國防工業生產工作[8]。這些機構不僅是國防科技的領導決策機關，也是黨中央、國務院和中央軍委的參謀機構，其成立逐漸實現了對國防科技的統一領導，促進了國防科技決策咨詢工作體系的建立健全。

2.2.4 創建科技委和專業組等新型咨詢組織形式1960年，在聶榮臻的支持下，國防部五院創建了以科技領域專家為主的專業組，以發揮專家群體的“智囊團”作用，專業組形式一直延續至今[9]。1961年7月12日，為進一步強化科技專家和技術領導作用，錢學森向聶榮臻建議，把由專家組成的國防部五院科學技術委員會（簡稱“科技委”），作為五院的技術“高參”，負責研究型號發展有關的技術問題，為黨委和行政領導提出建議和咨詢。這種新的技術咨詢型組織形式，得到了國防科委主任聶榮臻的充分肯定[9-10]。1962年2月2日，五院科技委正式成立，下設16個專業組，專業組根據型號任務的需要，制定本專業的科研規劃，安排預研項目[9-10]。科技委的建立，使黨政領導耳聰目明，科學民主決策有了有效途徑，特別是加強了預研，為進入型號工程研制提供了充分的技術儲備，后來這種機制在國防科技工業戰線和政府機構廣泛推廣[10]。

2.2.5 建立技術和行政兩條指揮線體系 國防部五院設立初期，各級領導對科學管理的重要性認識不夠，在我國近中程導彈首次發射失敗后，才對管理工作重視起來[10]。為了規范科研工作，五院于1962年11月8日頒布試行《國防部第五研究院暫行條例》，提出了建立健全在型號研制中行之有效的兩條指揮線制度：一是以總設計師為主的技術指揮線，主要是由總設計師、副總設計師、主任設計師和主管設計師四層組成的設計師系統，每個型號都設立相應的設計師系統，專注于型號和工程研制；另一個是以行政指揮為主的行政指揮線，由戰略決策層、決策管理層和組織實施層三層組成，負責若干型號的組織指揮調度工作[10]。技術線在技術問題上具有決策權，同時，要對行政指揮線提出咨詢建議方案，兩個系統組成一個既相互協調、相互支持，又分工明確、相互制約的工程組織管理體系。1977年，國防科委主任張愛萍進一步發展了兩條指揮線制度，建立了總設計師制度和總調度指揮制度：總設計師系統，由科學家組成，是一個跨編制、跨部門的技術指揮系統，負責研制技術，進行科研項目攻關；總調度指揮系統則負責計劃調度、組織指揮和財務物資保障工作，全力保障總設計師系統，而且絕不允許動搖、干涉總設計師系統的意志、計劃和行動[8]。兩條指揮線制度，是我國國防科技領域的一大創造，在世界科學界也是行之有效、系統完整科學管理制度，許多科學家至今對其還贊不絕口并深深懷念[8]。

本時期，國防科技決策咨詢工作開始探索創新，漸成體系，日趨成熟。主要特點有：國防科技決策機關和部門逐步穩定，逐漸實現集中統一領導，并與國家科技工作有機結合；決策咨詢工作開始由初期零散、無意識，向體系化、主動性的方向轉變；在國防科技系統內部，開始創新出科技委、專業組、技術行政兩條線等組織管理形式，這是國防科技決策咨詢工作的獨有創舉。

2.3 穩定發展時期（1982年-2016年）

1982年，國防科學技術工業委員會的成立，標志著我國國防科技決策體制走向成熟和穩定，昭示著我國國防科技決策咨詢工作步入正軌，形成了完整穩定的力量體系。

2.3.1 建立了穩定的國防科技領導決策體制 1982年5月10日，國務院、中央軍委批準了《關于調整國防科技、國防工業管理體制的請示》，由國防科委、國防工辦、軍委科裝委辦公室合并組成國防科學技術工業委員會（簡稱“國防科工委”），并于1982年7月29日正式成立，它是中央軍委主管武器裝備發展、研制、試驗、定型、生產的統帥部[8-9]。從此，我國尖端武器和常規武器研制生產有了統一領導、統一規劃、統一部署和協調的核心、統帥機構，對國防科技工業發展起到了積極作用。20世紀末，世界新軍事革命風起云涌，為加快武器裝備建設的步伐，1998年4月，軍委決定在國防科工委的基礎上組建總裝備部（簡稱“總裝”），負責全軍武器裝備建設的集中統一領導，促進國防和軍隊現代化建設[11]。同年，國務院另行設立國防科工委，它主要負責組織管理和監督國防工業計劃、政策、標準及法規的制定與執行情況，并于2008年3月改組為國家國防科工局[12]。從國防科工委到總裝、新國防科工委及國家國防科工局，體現了集中統管的國防科技領導決策體制逐步穩定，從而奠定了決策咨詢工作成熟發展的基礎。

2.3.2 形成了成熟的國防科技決策咨詢工作領導機制 1982年8月14日，國防科工委成立不久，經中共中央批準，中央軍委正式頒布命令，成立國防科工委科學技術委員會（簡稱“國防科工委科技委”）。國防科工委科技委是張愛萍在國防部五院科技委和華東軍區技術指導委員會等經驗做法的啟發下決定成立的，擁有科學技術研制方面的領導權力，與國防科工委領導享有同樣的領導權和指揮權，是從事科學技術領導工作的實體機構，下設19個專業組[8-9]。任務是負責研究科學技術的發展方向、方針、政策，提出發展規劃的意見，主持和組織型號的研制、戰術技術的論證等。成員是國防科委系統各行各業的專家、學者及主要負責干部，有兼職和專職，還可聘請非國防科技工業戰線的、在科技上有造詣的專家。科技委設秘書長和秘書，專理科技委工作，各級行政辦事機構也就是它的辦事機構。科工委下屬各工業部均照此設立本部的科技委，接受科工委科技委的領導[8-9]。1998年總裝成立時，不僅在原國防科工委科技委基礎上成立總裝科技委作為技術指揮領導機構，還增強了顧問、委員等咨詢力量，并在原有19個專業組的基礎上新建了20個專業組[9]。科技委、專業組等組織形式的建立、繼承和發展，是國防科技決策咨詢工作領導機制走向成熟的重要體現。

2.3.3 健全了軍民融合式的決策咨詢力量體系 20世紀80至90年代，“863”計劃的實施、中國工程院的成立等一系列重大事件，標志著國防科技決策咨詢工作取得顯著成就，逐漸健全了全方位、分層次、多形式的軍民融合式決策咨詢力量。1986年3月3日，王大珩等4位科學家聯名上書中央，提出關于跟蹤世界戰略性高技術發展的建議。鄧小平批示“此事宜作決斷，不可拖延。”1986年11月，國家正式啟動高技術發展計劃（即“863”計劃），并由國家科委和國防科工委負責計劃的制定[9]。“863”計劃第一次聯合辦公會議，明確了計劃部署落實必須充分發揮專家委員會的作用，對決策咨詢工作給予充分重視。此外，中國工程院的成立極大加強了國防科技決策咨詢力量。1992年4月，中國科學院學部委員張光斗等6人聯名上書中央，建議成立中國工程與技術科學院。1994年6月3日，中國工程院成立，它是我國以工程技術專家為主體的獨立的最高榮譽性、咨詢性的學術機構[9]。“863”計劃的設立和中國工程院的建立，既是國防科技決策咨詢工作直接推動的結果，也是突顯國防科技決策咨詢工作重要性的體現。至此，我國已經形成以軍隊國防科技主管機關領導下的科技委、顧問與專家組織、總體設計機構、技術研發機構、情報信息機構、系統論證機構以及以“863”計劃為代表的重大工程專項相關研究咨詢組織等為主干，以中國科學院、中國工程院、中國科協、國家部委下屬技術咨詢機構、軍工集團科研院所以及高校等為主體的軍民融合式國防科技決策咨詢工作力量體系。

本時期，國防科技決策咨詢工作經過30余年沉淀后趨于穩定和成熟，體現出強烈的國防科技創新特色，主要體現在：國防科技領導決策體制趨于穩定，為決策咨詢工作提供了良好的條件和環境；經過歷史實踐考驗和檢驗形成的科技委、專業組等制度，是國防科技決策咨詢工作成熟的領導機制和組織形式；國防科技決策咨詢力量呈現軍民融合式、層次化、跨領域、成體系的特征；國防科技決策咨詢工作已形成穩定領導決策體制、成熟咨詢工作領導機制和體系化咨詢力量的格局；決策咨詢工作在國家級重大工程項目和重要機構設置方面發揮著積極主動的作用。從1982年到2010年的30多年，是國防科技決策咨詢工作前30年積淀的升華、創新和延續，是國防科技決策咨詢工作發揮重大作用、做出重大貢獻的重要時期。

2.4 深化改革時期（2016年至今）

新時期，國防科技決策咨詢工作面臨著新的歷史發展機遇。2016年1月，中央軍委調整組建了科學技術委員會，標志著我國國防科技決策咨詢工作開啟了深化改革階段。

2.4.1 決策咨詢工作得到前所未有的重視 黨的十八大以來，黨和國家高度重視決策咨詢工作。十八大報告提出：“堅持科學決策、民主決策、依法決策，健全決策機制和程序，發揮思想庫作用”。習主席指出：“軍委自身的工作方式也有一個創新問題，要完善議事決策和工作機制，保證軍委工作反應靈敏、高效運轉。[13]”2015年1月，中辦、國辦印發了《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》[14]。2016年3月23日，習主席在視察國防大學時指出，要充分發揮高端智庫作用，圍繞黨中央和中央軍委決策需求，凝聚國家安全、國防和軍隊建設等重大問題，開展政策研究，提出對策建議[15]。2017年2月6日，中央深改組第32次會議審議通過了《國家科技決策咨詢制度建設方案》，對科技決策咨詢工作提出了更高要求[16]。2017年3月12日，習主席強調推動科技興軍，堅持向科技創新要戰斗力，指出要“發揮專家智庫體系作用，提高戰略籌劃水平”[17]。黨中央對決策咨詢工作和智庫建設的高度重視，預示著國防科技決策咨詢工作正迎來新的重大發展變革和機遇。

2.4.2 調整組建了獨立的國防科技主管機構 在決策咨詢工作備受關注的形勢下，隨著軍隊改革全面深入推進，國防領域特別是國防科技領域的決策咨詢工作正在開啟改革模式。2016年1月，中央軍委調整組建科學技術委員會（簡稱“軍委科技委”），主要目標是加強國防科技戰略管理，推動國防科技自主創新，協調推進科技領域軍民融合發展。作為軍委15個職能部門之一，軍委科技委既是黨中央、中央軍委的戰略參謀、科技參謀，又是國防科技建設發展的執行使者、發展助手[18-20]。國防部官網公開信息表明，軍委科技委不僅是國防科技建設發展的參與者、執行者、推動者和戰略管理者，同時也是國防科技決策咨詢工作的統籌協調主管機關，這在國防科技發展歷程上具有里程碑意義，國防科技決策咨詢工作由此進入深化改革時期。無獨有偶，2017年1月22日，黨中央決定成立中央軍民融合發展委員會，作為中央層面軍民融合發展重大問題的決策和議事機構，統一領導軍民融合發展[21]，這對決策咨詢工作是一個重大歷史機遇。

2.4.3 智庫成為決策咨詢工作的新生力量 自《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》印發以來，全國掀起了智庫熱潮，一批批新型智庫開始組建成立，許多傳統研究咨詢機構開始向新型智庫轉型升級，其中許多智庫已成為國防科技及相關領域智庫建設的先行者。2015年6月，國家國防科工局成立了國防科技工業發展戰略委員會，致力于為國防科技工業改革發展和科技創新提供政策建議和咨詢意見[22]。特別是在2016年，中科院科技戰略咨詢研究院、中國科協科技創新戰略研究院、中船工業綜合技術經濟院大柳樹防務智庫、中國航天12院錢學森智庫等為國防科技提供服務的新型智庫，迅速組建運行，已成為國防科技決策咨詢的重要力量。

新形勢下，國防科技決策咨詢工作開啟了深化改革模式，并且正在迅速推進中。主要特點有：決策咨詢工作特別是新型智庫建設受到中央高度重視，相關改革和建設工作開始從國家頂層向下逐步鋪開，其中，國防、軍事、科技等領域備受關注；國防科技決策咨詢相關建設與改革工作，上升到國家和軍委層面，并呈現涉及行業領域廣、改革舉措大、軍民融合性強等特征；新型智庫成為決策咨詢工作一種新的組織形式，國防科技領域開始形成一批新型智庫力量，且其視野更加廣闊，機制更加靈活，影響力今非昔比，將引發決策咨詢工作更深入的變革。上述特點只是近年來的若干征兆，隨著改革深入推進，國防科技決策咨詢工作將會以更新的面貌示人。

3 我國國防科技決策咨詢工作的貢獻、特征與經驗

歷史上，國防科技決策咨詢工作并不是一項具有獨立建制的事業，也并非是一門具有完備體系或整體形象的顯學，但卻為國防科技建設發展做出了巨大貢獻，極具中國特色和國防特質，可為決策咨詢事業發展提供經驗借鑒。

3.1 重大貢獻

3.1.1 促進了“兩彈一星”等國防尖端技術的突破國防科技決策咨詢工作的誕生，本源上是因為“兩彈一星”等重大工程研制和國防尖端技術研發的需要。“兩彈一星”等是綜合性很強的大科學工程，是大規模集體進行的科學研究方式，由科學家群、技術人員群在統一領導、組織和規劃下共同進行科學研究。正如聶榮臻講，“兩彈一星”的成功，直接原因是因為組織了一支了不起的科學家團隊，完成了科學技術的攻關[3]。因此，科學家、技術專家的研究咨詢對大科學工程而言極端重要。歷史證明，決策咨詢工作為我國國防尖端技術研發，提供了大量有價值的發展戰略、技術情報信息、關鍵解決方案和重大意見建議，特別是在“兩彈一星”、載人航天工程、“嫦娥工程”和銀河巨型機等重大工程決策中，在把握正確方向、突破關鍵技術、縮短研制周期方面發揮了顯著作用。

3.1.2 促進了國防科技決策領導機構和科研機構的設立 縱觀60多年來的發展，國防科技決策咨詢工作主動或被動、自覺或不自覺地、直接或間接地促進了國防科技相關決策領導機構和科研機構的成立。如在錢學森的建議下，中央于1956年成立了國防部航委和五院，從聽取意見到付諸決策只用了半個月的時間，此類案例不勝枚舉。從咨詢角度來看，對國防科技相關機構的設立具有重大影響的，主要是研究咨詢機構的論證方案和專家建議，尤其是科學家的直接建議。中央對科學家的建議尤其重視，而且歷來決策果斷迅速，這是國防科技決策咨詢工作的一個特色。

3.1.3 促進了國防科技相關工業、產業和事業的建立 中央于1956年成立國防部航委和五院，實際上是建立了導彈航空工業的領導機構和科研機構，并由此建立了我國的導彈航空工業，新中國的航空航天事業即以此為開端。同年，錢學森針對西方發達國家對我國實施的全面封鎖，提議加快建設具有中國特色的科技情報系統[23]。據此，周恩來指示把專門的科技情報工作列入十二年遠景規劃，作為其中的第57項重大任務，這直接推動了我國科技情報事業尤其是國防科技情報事業的建立[6]。60多年來，專家和研究咨詢機構的建議對我國國防科技工業許多行業領域、專業方向的建設發揮了直接作用，這是國防科技決策咨詢工作源于科學技術研發，又高于具體技術層面，并上升到工業、產業和事業發展高度的一個表現。

3.1.4 促進了國防科技發展戰略和規劃計劃的制定 歷史上，在制定國防科技發展戰略和規劃計劃時，研究咨詢工作往往發揮著關鍵作用。1956年，在編制十二年遠景規劃期間，國防科技領域第一次大規模組織科學家、專家學者、科研人員等，開展國防領域研究項目的計劃編制工作，并作為有效做法和優良傳統繼承下來。在20世紀80年代，國防科工委科技委主任朱光亞極力倡導國防科技工業發展戰略研究，并把它作為一項全局性、長遠性的戰略研究，開展了長達8個月的探討、交流和研究，形成了支撐國防戰略發展的一系列重大成果[9]。近年來，隨著科學技術的跳躍式、顛覆式發展，國防科技的科學性、綜合性、專業性更加明顯，特別是在頂層發展戰略和規劃計劃方面，科學的研究咨詢工作愈加重要。

3.2 主要特征

3.2.1 始終與國防科研工程水乳交融 國防科技決策咨詢工作是“兩彈一星”等重大工程研制和國防尖端技術研發的產物，決定了它與國防科研工程存在天然、長久而深刻的聯系。歷史表明，科學家、專家學者、技術人員以及研究咨詢機構，不僅是國防科研工程組織體系的核心組成部分，也是相關決策的重要咨詢力量，甚至本身就是國防科技決策鏈條中的重要環節。如戰略科學家錢學森是我國導彈航空事業的奠基人和國防科技事業的領導者，同時也是黨中央、中央軍委制定國防科技重大決策的高級智囊和戰略參謀。60多年來，它與國防科研工程、國防科技建設發展形成血肉聯系，相融相生。

3.2.2 始終堅持軍地集中統一領導 縱觀歷史，每當國防尖端技術取得重大突破，國防科技決策咨詢工作取得重大進步，往往是國防科技實現集中統一領導、軍地協調融合之時。1956年至1959年，航委、國防部五院、國防科委、國家科委相繼組建之時，正是其實現重大探索創新的時期。那時，聶榮臻身兼中央科學小組組長、國家科委主任、國防科委主任，實現了對全國科技事業的集中統一領導。1982年，國防科工委成立后，很快確立了科技委制度。1998年，總裝的成立，實現了對國防科技決策咨詢工作的繼承發展和創新。因此，我國國防科技決策咨詢工作的發展歷程，實質上是對國防科技集中統一領導體制的直接反映。

3.2.3 始終貫徹兩條指揮線、科技委及專業組專家組制度 科技委制度、專業組專家組制度、兩條指揮線制度以及基于這3項制度的工作體系，是我國國防科技決策咨詢工作主動適應國防科技實際的原始創新，銘刻著中國特色和國防科技事業的烙印，是對我國決策咨詢工作的原創性貢獻。3項制度都始于國防部五院時期，成熟于國防科工委時期，發揚于總裝時期，不僅貫穿我國國防科技決策咨詢工作的發展主線，更是其特征特色的重要體現。當前，這3項制度仍是我國國防領域重要的決策咨詢組織形式，而且在政治、經濟、教育等領域廣泛應用。

3.2.4 始終尊重科學家和技術專家的獨立自主性尊重科學家和技術專家及其在學術技術方面的獨立性、自主性，是國防科技事業的優良傳統。早在五院時期，聶榮臻對領導決策與技術咨詢的關系就有深刻認識：技術上的事，由技術委員會的專家研究討論后，再由黨委批準；黨委只管批準，專家討論少干預[2]。在國防科委時期，張愛萍曾指示：對科學家最好的服務就是為他們創造一個充分施展才華和智慧的環境，使他們無拘無束、無憂無慮而又不是無邊無沿地從事他們所愛好的工作，不是無邊無沿，就是始終有目標可奔、有章法可循、有集體可靠[8]。正因為此傳統，國防科技事業始終集聚著一流的科學家和技術專家，他們是這項事業賴以生存發展的根基。

3.3 歷史經驗

3.3.1 決策層重視是先決條件 歷史證明，沒有國防科技主管領導的重視，國防科技決策咨詢工作就難有今天的成就。聶榮臻積極支持五院在科技委、專業組、兩條指揮線等方面的創新，奠定了這項工作組織形式創新的基礎。張愛萍大力提倡并進一步健全了3種組織形式，并使之制度化、體系化、常態化。朱光亞強調“堅持健全完善……常任委員、顧問、兼職委員、專業組專家組等團隊建設制度，還積極搭建科技委年會等戰略研究平臺，為科技委充分發揮宏觀謀劃、科研指導、論證把關作用打下了堅實基礎，提供了有力支撐”[9]。當前，黨中央、國務院、中央軍委更為重視決策咨詢工作，為其發展創造了更加優越的條件和環境。

3.3.2 集中力量辦大事是核心優勢 國防科技決策咨詢工作從來都不是散兵游勇式的，或哪個人單獨完成的，而是需要集體的、體系的資源、智慧和力量。這不僅是由國防科技發展和國防科研工程建設需要決定的，也是集中統一的領導決策體制和咨詢工作領導機制，以及體系化決策咨詢力量等體制機制優勢的必然要求，更是社會主義集中力量辦大事的優勢和特色的集中體現。正如全國大協作促生了“兩彈一星”，積聚天下英才和資源為國防科技事業所用，促生了國防科技決策咨詢工作，并逐漸成為其重要優勢，這與尊重科學家和技術專家的優良傳統相互契合。

3.3.3 體系化力量是組織基礎 國防科技建設發展本身是體系化、連續性的復雜巨系統工程，決定了國防科技決策咨詢工作必須用系統工程的思維來建立工作組織體系。歷史上，兩條指揮線形成了行政指揮系統和技術指揮系統，而科技委及其領導下的專家組織，為前者提供咨詢意見，同時為后者提供指導支持，實質上形成了與兩者密切聯系但指揮力較弱的第三條線——咨詢指導線，即決策咨詢系統。領導決策機構、三條指揮線系統以及圍繞在兩者周圍的軍地各方研究咨詢機構，便構成了覆蓋軍地各主要行業領域和專業方向、各主要部門機構的國防科技決策咨詢力量體系，從而奠定了堅實的組織基礎。

3.3.4 科學管理是根本途徑 聶榮臻在總結我國國防科技事業取得成績的經驗時，講到：堅持尊重客觀規律，加強科學管理，是加速國防科技發展的重要條件[3]。國防科技決策咨詢工作正是遵循我國國防科技發展的特征規律，在黨中央、國務院、中央軍委集中統一領導的體制及大規模國防科研工作組織管理機制下，探索出了符合決策咨詢工作的科學管理模式：尊重、信任科學家和技術專家的寬松環境；科技委、專業組專家組等組織形式；與國防科研工作協同推進的工作方式；以三條指揮線為主構成的軍民融合式力量體系；以大成智慧、總體設計部等為代表的先進思想理念；服務國防、建言獻策、協作攻關的精神風貌等等。

4 新形勢下我國國防科技決策咨詢工作的變革創新

1966年10月，中央專委在討論導彈核武器試驗時，周恩來講了一句富含哲理的話：精神的原子彈轉化為物質的原子彈，物質的原子彈證明精神原子彈的威力[2]。物質原子彈是戰略震懾，而精神原子彈則是思想武器引領下的全方位戰略博弈，如美國在冷戰時期提出的“星球大戰計劃”、在2010年提出的“空海一體戰”以及在2014年提出的“第三次抵消戰略”，都是精神、思想和智慧博弈在軍事對抗和國家競爭中的體現。新的歷史時期，國防科技決策咨詢工作要繼承傳統、搶占機遇、砥礪創新、深化變革，才能創造新時期的戰略思想武器。

4.1 政策法規先導化

軟、硬科學是科學技術創新發展的兩條“腿”。當前，我國已經建立多層次的國家科技創新特區以及相關配套的政策法規，在軟科學研究方面印發了《國家高端智庫建設試點工作方案》《國家科技決策咨詢制度建設方案》等文件，實質上為軟科學研究設立了類似于深圳特區、雄安新區等政策法規上的“特區”“新區”“試驗區”。在國防科技領域，硬科學研究力量以及相關配套制度已成體系，但在研究評估咨詢等軟科學研究方面的政策制度建設還很薄弱。事業發展，政策先行，借鑒國家及相關領域建立政策法規“新區”的經驗做法，尋求體制機制上的創新突破，設立面向研究評估咨詢工作的高層次國防科技軟科學研究“特區”，建立健全覆蓋全方位、各層次的科技創新政策法規體系，是當務之急。

4.2 決策機構扁平化

國防科技的集中統一領導以及與咨詢專家機構密切的關系、通暢的渠道、短平快的鏈條，是國防科技決策咨詢工作的傳統優勢。當前，多變的世界形勢、快速發展的科技創新以及迅捷的大數據智能網絡，對決策咨詢工作的速度和有效性提出了變革要求。參照國家的做法和國際上的經驗，建議在中央層面和國防科技相關決策機構層面，設立咨詢委員會（或學術委員會、科技委員會、專家委員會等），下設國防科技專業委員會，統籌協調各咨詢專家和機構的力量和成果，并直接為領導決策提供國防科技相關建議和方案，發揮決策機構與科研機構“直通車”作用。這種方式可使決策機構更加扁平化，減少決策層次、鏈條和程序，強化“技術決策”，盡量規避形式主義、官僚主義。

4.3 發展理念市場化

近年來，“思想市場”的概念逐漸得到專家的普遍認同。思想市場能夠靈敏地反映供需關系的變化，引導政策知識生產資源的有效配置。隨著政府決策需求逐步開放和智庫力量不斷壯大，我國思想市場將經過大浪淘沙的“智庫熱”后迅速成長，將形成類似于實體經濟市場的思想經濟形態。當然，國防科技決策咨詢工作也是其組成部分，甚至可能形成相對獨立的“國防思想市場”“國防科技思想市場”。既然是市場，就應按開放融合的市場經濟理念辦事：一是營造公平、公正、開放的國防科技思想市場環境，有能力者皆可進入市場提供思想產品；二是建立類似于“全軍武器裝備采購信息網”的“淘寶式”國防科技咨詢產品與服務對接交易平臺，實現決策需求與咨詢供給的無縫對接，打通信息、知識和智慧互聯互通的“任督二脈”；三是加強國防科技投融資，政府、企業和社會資本等應建立軟課題研究基金和相關融資渠道，引導支持咨詢機構和智庫等成為國防科技思想市場主體；四是“走出去、請進來”，與國際思想市場接軌，引導智庫等為國防系統帶來新鮮空氣和媒介。

4.4 力量體系聯盟化

協同化、聯盟化趨勢是2016年以來智庫建設的重要特征之一，區域型、行業型、主題型、國際型智庫聯盟組織不斷涌現。在國防科技領域，建立體系化的咨詢力量是時代要求。習主席特別強調要“發揮專家智庫體系作用，提高戰略籌劃水平”。國防科技創新與咨詢研究是與全球政治經濟科技發展，以及國際關系、軍事安全、反恐怖主義和民粹主義等重大治理問題密切相關的，開放、協同、網絡化的復雜系統工程。為集天下英才為我所用、推動科技興軍，國防科技決策咨詢機構應廣泛聯系國內外相關戰略管理與政策研究機構，搭建覆蓋國防科技主干領域、相關領域及具有潛在價值研究方向的共享協作平臺，建立面向全球的聯合開放的“小核心、大外圍、網絡化”研究聯盟，成為國防科技創新體系中的重要組成部分和創新鏈條上的重要環節。

4.5 工具手段智能化

20世紀80至90年代，錢學森提出的“人機結合、以人為主”的大成智慧工程思想，本質是綜合各種資源，利用智能工具，得到智慧，輔助決策，準確預判咨詢工作和信息技術發展趨勢的本質，與決策咨詢工具手段的理念不謀而合[1]。當前，互聯網+、大數據、物聯網、人工智能等顛覆性技術已經崛起，國防科技決策咨詢工作決不能困囿于原有工作模式上，應開發應用新型智能化研究工具，開啟新的“打開方式”：第一，管理機構應支持咨詢機構研發符合實際工作需求的智能化大數據分析研究工具手段，以實現咨詢工作的協作和“眾包”；第二，咨詢機構應拋棄傳統的機械思維，運用分答、知乎等互聯網思維，與軟件、互聯網軟件等公司開展深度合作，獲取足夠多的數據，進行全樣本分析，最大化減少信息熵，建立基于數據的決策分析模型，提升決策咨詢效率；第三，隨著定性定量相結合的綜合集成研究方式成為主流，研發部署綜合集成研討廳平臺，盡早實現人-機-網相結合的自動化、智能化、智慧化的決策咨詢技術體系[1]。

4.6 運營管理自主化

國防科技決策機構與咨詢專家、機構的關系非常緊密，這個優勢具有一定的歷史原因和國防特色，同時也帶來咨詢專家、機構附屬化、缺乏獨立自主性、“屁股決定腦袋”“為論證而論證”等問題[24]。新時期，沒有現代化的治理方式就不能適應現代化的智力需求和環境獨立，國防科技決策咨詢機構必須適應現代咨詢工作的特征和規律，建立新型治理結構，保持運營管理的相對獨立化和高度自主化。現實中不存在絕對的獨立自主，這里強調的是咨詢機構通過獨立化和自主化，提出相對客觀、獨立、公正的咨詢建議，恰當定位與決策間的距離和超脫的地位，避免“近則親，遠則疏”的尷尬境地。

4.7 咨詢效益計量化

一直以來，國防科技界和學界極少對決策咨詢的效果和影響進行系統深入的梳理分析。當前，咨詢對決策的效果多通過咨詢報告數量、不同層級領導批示數量等指標進行評估，極少對其效益、效率進行計量化和定量化分析。這是一個學術和理論難題，但對決策咨詢工作發展極為重要。國內外學者對此已有所涉獵，但與當前決策咨詢工作的發展相比仍顯落后。對國防科技決策咨詢工作而言，可研究運用經濟學、社會學、統計學、政策學等的模型方法，參照決策效益、軍事效益、科技效益、經濟效益、社會效益等衡量指標，深入開展咨詢效益、效率、效用等的計量化、定量化分析建模[25-27]，為國防科技領域科學、民主、依法決策以及國防科技咨詢工作發展提供有效可用的評估手段。

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The Development and Reform of China’s National Defense Science and Technology Decisionmaking Consultation

Lu Shengjun Qi Zhuoli Zhao Chaoyang Wei Junfeng Liu Deng
China National Defense Science and Technology Information Center, Beijing 100142

[Purpose/signif i cance]The national defense science and technology decision-making consultation(NDSTDC) is an important part of China’s national defense science and technology (NDST) career and decisionmaking consultation work, and owns rich historical and distinctive Chinese characteristics. That is a reason why carrying out the related study has implications for the development of China’s decision-making consultation work.[Method/process]By using the method of historical research etc., this paper fi rstly analyzed the processes and features of four stages of NDSTDC in China: the preliminary establishment stage, the exploration and innovation stage, the steady progression stage, and the deepening reform stage. Secondly, it discussed the significant contribution, the main characteristics and the historical experience of NDSTDC in China, and thirdly put forward some suggestions for the innovation and reform of NDSTDC under the new situation.[Result/conclusion]China’s NDSTDC has made signif i cant contribution to the breakthrough of the cutting-edge technology such as“two bombs and one satellite”, the formation of the NDST institutions, the establishment of NDST career, and the formulation of strategic planning on NDST. It owns outstanding characteristics as following: connecting with the national defense scientif i c research project closely, adhering to the centralized and unif i ed leadership,implementing the “three main systems”, and respecting scientists and technical experts. It also accumulates historical experience such as leadership’s attention on major tasks, systematic strength, and scientif i c management.In the new period, China’s NDSTDC is advised to attach importance to advanced policies and regulations, fl at decision-making bodies, the market-oriented development concept, allied strength, intelligent means and tools,autonomous operation management, and measurable consultation effectiveness.

scientif i c decision-making research advisory service national defense system think tank civil-military integration

C932.4

10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2017.05.10

盧勝軍（ORCID: 0000-0001-7843-8254），中國國防科技信息中心管理與政策研究部助理研究員，博士，項目主管，E-mail：lushengjun@139.com；齊卓礫，中國國防科技信息中心管理與政策研究部助理研究員；趙超陽，管理與政策研究部主任、副研究員；魏俊峰，管理與政策研究部副主任、副研究員；劉登，中國國防科技信息中心管理與政策研究部助理研究員。

作者貢獻說明：

盧勝軍：調研與資料搜集，框架設計，內容撰寫；

齊卓礫：調研與資料搜集，撰寫部分內容；

趙超陽：選題，審閱把關，對文章做出調整和修改；

魏俊峰：審查修改，添加部分內容；

劉 登：撰寫部分內容，提出修改建議。

2017-07-28

2017-08-27 本文責任編輯：唐果媛