對我國慈善信托備案制完善的思考

靳曉雨

（730000 蘭州大學(xué)法學(xué)院 甘肅 蘭州）

對我國慈善信托備案制完善的思考

靳曉雨

（730000 蘭州大學(xué)法學(xué)院 甘肅 蘭州）

2016年《中華人民共和國慈善法》規(guī)定我國慈善信托采取備案制，放寬了慈善信托設(shè)立的門檻。但由于慈善信托發(fā)展不成熟，對備案制的規(guī)定較為簡單。本文在對我國現(xiàn)行備案制規(guī)定進(jìn)行解讀的基礎(chǔ)上，總結(jié)出當(dāng)前備案制運(yùn)行中備案管轄機(jī)關(guān)的審查能力有限，通過借鑒英國的慈善信托登記制，提出我國應(yīng)引入專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查。

慈善信托；備案制；備案審查

一、我國現(xiàn)行法律法規(guī)對慈善信托備案制的規(guī)定

（一）從審批制到備案制

2016年9月1日，《中華人民共和國慈善法》（以下簡稱《慈善法》）頒布實(shí)施當(dāng)日，國投泰康信托、長安信托9家信托公司的10項(xiàng)慈善信托計(jì)劃成功落地。[1]《慈善法》是一部閃耀著諸多亮點(diǎn)，體現(xiàn)我國慈善事業(yè)新思路、新理念的法律，[2]其亮點(diǎn)之一便是慈善信托制度。慈善信托被視為除成立慈善組織、設(shè)立專項(xiàng)慈善基金之外的第三條集聚慈善資源的路徑。本法第四十五條規(guī)定，設(shè)立慈善信托，受托人應(yīng)當(dāng)向縣級以上人民政府民政部門備案，未備案的，不享受稅收優(yōu)惠?！洞壬品ā穼?shí)施之前，《信托法》第六十二條規(guī)定公益信托的設(shè)立應(yīng)當(dāng)經(jīng)相關(guān)公益事業(yè)管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)?？梢?，慈善信托采取備案制，代替了之前公益信托的審批制，這一變化被認(rèn)為便利了慈善信托業(yè)務(wù)的開展，使設(shè)立程序化繁為簡。

（二）慈善信托的備案管轄機(jī)關(guān)

2016年8月25日，民政部、銀監(jiān)會發(fā)布《民政部、銀監(jiān)會關(guān)于做好慈善信托備案工作的通知》（以下簡稱《備案通知》）規(guī)定：信托公司擔(dān)任受托人的，其登記注冊地設(shè)區(qū)市的民政部門為備案管轄機(jī)關(guān)；慈善組織擔(dān)任受托人的情況下，直接由其登記的民政部門履行備案職責(zé)即可。 此外，《備案通知》還規(guī)定了信托公司慈善信托報(bào)告制度，即由其新設(shè)立的慈善信托項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)于信托成立前10日向銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)報(bào)告，這一規(guī)定意味著信托公司擔(dān)任受托人的情況下，需接受民政部門與銀監(jiān)部門的雙重監(jiān)管。

二、現(xiàn)階段我國慈善信托備案制規(guī)定的不足

（一）備案是否為慈善信托的生效要件值得探討

根據(jù)《慈善法》第四十五條之規(guī)定，備案是受托人設(shè)立慈善信托的一項(xiàng)義務(wù)，不備案則不能享受稅收優(yōu)惠。從字面上看，《慈善法》規(guī)定受托人“應(yīng)當(dāng)”在慈善信托文件簽訂起七日內(nèi)進(jìn)行備案，說明在形式上備案為慈善信托設(shè)立的條件性要求，但該條下一款又規(guī)定未備案的不享有稅收優(yōu)惠，似乎不備案只是會導(dǎo)致不享受稅收優(yōu)惠的后果，因此法律并未明確備案的法律效力。

一項(xiàng)合同慈善設(shè)立的過程為：第一階段，委托人與受托人簽訂慈善信托合同，信托合同成立，并產(chǎn)生合同法上的效力；第二階段，委托人將信托財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移給受托人，若沒有經(jīng)過備案，該信托依然是一個有效的目的信托，因?yàn)榉蓮膩頉]有要求從事慈善事業(yè)要經(jīng)過有關(guān)部門的審查，只是該信托不能以嚴(yán)格意義上的“慈善信托”的名義從事信托活動，也不享有稅收優(yōu)惠政策；第三階段，上述目的信托如果經(jīng)過備案，那么慈善信托生效，可以“慈善信托”的名義從事活動，且享受稅收優(yōu)惠。通過以上論證可以得出備案為慈善信托的生效要件，但不經(jīng)備案的目的信托依然可以以“愛心信托”、“天使信托”等名義從事慈善活動。[3]

（二）備案管轄機(jī)關(guān)的審查能力有限

《慈善法》確立了慈善信托備案制原則，修改了《信托法》公益信托審核制規(guī)定，表明了對慈善信托之設(shè)立放松管制的態(tài)度。但是，由于慈善信托的設(shè)立審查制度與稅收優(yōu)惠之間存在聯(lián)動關(guān)系，為了避免以慈善之名行私益之實(shí)，管轄機(jī)構(gòu)應(yīng)對委托人的信托目的進(jìn)行審查。相較于英美國家，我國的慈善事業(yè)發(fā)展尚處于起步階段，故目前的慈善事業(yè)目的較為簡單、清晰且主要集中于扶貧和教育等領(lǐng)域，但是，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的高速發(fā)展，民眾慈善理念的進(jìn)步，將來民間的慈善事業(yè)可能設(shè)立更加復(fù)雜和綜合的目的。那么此時民政部門面對慈善目的的審查能力有限，且將審查權(quán)限全部賦予民政部門，可能會導(dǎo)致行政審批權(quán)的濫用，不利于在慈善信托準(zhǔn)入與稅收優(yōu)惠之間建立相關(guān)關(guān)系，從而影響慈善事業(yè)的發(fā)展。

三、建議在審查環(huán)節(jié)引入中立的、專門的機(jī)構(gòu)

實(shí)行備案制目的在于降低慈善信托設(shè)立的門檻，鼓勵慈善信托設(shè)立的熱情，類似于英國的登記制。在英國，慈善委員會作為登記機(jī)關(guān)，在對慈善信托的慈善地位進(jìn)行認(rèn)定時，需對慈善信托的慈善目的、絕對公益性等進(jìn)行審核。[4]由此可見，英國對慈善信托的設(shè)立登記采取實(shí)質(zhì)審查，這樣主要是為了避免稅收優(yōu)惠政策被濫用。從《備案通知》的相關(guān)規(guī)定來看，民政部門在備案環(huán)節(jié)的審查主要是形式性審查，包括申請書、信托合同等一系列書面材料，故在未來我國也應(yīng)參照英國對慈善信托的設(shè)立進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，以確保慈善信托的純潔性。

如上文所述，由于社會生活變化日新月異，慈善目的可能變得多樣化、復(fù)雜化，從表面形式上難以判斷其是否具有完全公益性。我國傳統(tǒng)的慈善事業(yè)多集中于扶貧、教育等領(lǐng)域，故民政部在對復(fù)雜慈善目的的界定和判斷方面缺乏經(jīng)驗(yàn)。英國慈善委員會的做法可供我國借鑒和學(xué)習(xí)，2016年11月，由慈善組織、金融機(jī)構(gòu)和專業(yè)工作者倡議發(fā)起的中國慈善聯(lián)合會的下設(shè)機(jī)構(gòu)慈善信托委員會成立。未來民政部可引入類似于該委員會的中立專業(yè)機(jī)構(gòu)對提交的慈善信托進(jìn)行審查，對是否具有公益性進(jìn)行判斷。

[1]謝舒.“慈善信托‘灘頭’之探”,《中國慈善家》2016年9月刊.

[2]王作全.“解讀《慈善法》：過程、內(nèi)容、亮點(diǎn)與問題”,《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》，2016年第6期.

[3]趙廉慧.“慈善信托稅收政策的基本理論問題”,《稅務(wù)研究》,2016年第8期.

[4]中國信托業(yè)協(xié)會編著.《慈善信托研究》,中國金融出版社,2016年版,第192頁.

靳曉雨（1993.2～），女，漢族，山西高平人，蘭州大學(xué)法學(xué)院，民商法專業(yè)碩士，研究方向：商法學(xué)。