對網約車車輛準入法律問題的分析

李淑一

（610000 西南民族大學法學院 四川 成都）

對網約車車輛準入法律問題的分析

李淑一

（610000 西南民族大學法學院 四川 成都）

雖然《網絡預約出租汽車經營管理暫行辦法》就網約車的車輛準入問題留給了地方政府較大的發揮空間，但是地方政府必須在法律的約束下行使立法權。根據我國《立法法》《行政許可法》的規定，地方政府既沒有為網約車車輛準入新設限制條件的權利，也沒有設置網約車車輛準入數量的權利。

網約車；行政許可法；立法法

網約車是網絡預約出租車的簡稱，是伴隨著互聯網共享經濟發展的結晶。為了規制這種新興的互聯網共享經濟，2016年7月28日，國務院辦公廳頒布了《關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），同時，交通部、公安部、國家質檢總局等部門也頒布了《網絡預約出租汽車經營管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）。《指導意見》和《暫行辦法》兩文件的出臺，標志著我國初步形成網約車中央監管框架。2016年8月交通部就貫徹落實《指導意見》和《暫行辦法》發出通知，要求各城市交通運輸部門要在城市人民政府的領導下，以兩個文件為依據，結合地方實際，3個月內完成實施細則的制定工作。截止至2017年6月，全國已經有91個城市正式公布了網約車管理實施細則。從當前我國各地城市的網約車管理實施細則的具體內容來看，在網約車車輛準入的規制方面主要圍繞著以下兩個問題存在爭論：①地方網約車管理實施條例對網約車車輛準入條件的限定是否合理；②要不要對網約車車輛準入實施數量管理。

一、網約車車輛準入條件存在的法律問題

對于網約車車輛準入的條件《暫行辦法》的具體規定是：①7座及以下乘用車，②安裝具有行駛記錄功能的車輛衛星定位裝置、應急報警裝置，③車輛技術性能符合運營安全相關標準要求。并且還規定了車輛的具體標準和營運要求，由相應的出租汽車行政主管部門，按照高品質服務、差異化經營的發展原則，結合本地實際情況確定。由此可見，《暫行辦法》對網約車車輛的準入并沒有設定過高的條件，而是放權于地方政府為網約車的車輛準入結合地方實際增設其他條件。但是，地方政府對網約車的車輛準入設定限制條件面臨著諸多的限制。《行政許可法》第十六條第四款規定：“法規、規章對實施上位法設定的行政許可作出的具體規定，不得增設行政許可；對行政許可條件作出的具體規定，不得增設違反上位法的其他條件。”由此可見，地方政府對網約車車輛準入條件進行規定時只能對《暫行辦法》規定的網約車車輛準入條件進行解釋，而不能提高網約車車輛準入的門檻，更不得增設其他違反上位法的其他條件。

日前，地方網約車實施細則對網約車車輛準入條件的規定所引起的爭議主要集中在“7座以及下乘用車”的解釋與限定上。《中山市網絡預約出租汽車經營服務管理實施細則（暫行）》中要求“取得中山市機動車行駛證的7座及以下乘用車”并且還要求“機動車銷售發票金額不低于13萬元”。一種觀點認為《暫行規定》明確要求網約車車輛為“7座及以下乘用車”，針對這項具體規定也就只能圍繞什么是“乘用車”等概念進行解釋，而不能規定網約車車輛限于“7座及以下單價13萬元以上乘用車”。如果將網約車車輛限于單價13萬元以上乘用車，就是與上位法抵觸。該觀點主要依據于上文所提到的《行政許可法》第十六條第四款以及最高人民法院的司法觀點“上位法規定的適用條件一般就行政事項的范圍進行了規定，如果下位法對適用條件進行增高或者限縮，顯然目的在于擴大自己的權限或者縮小自己的行政義務，此時可以判斷為與上位法相抵觸”。另一種觀點認為，國務院第412號令《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》設立了對出租汽車經營、車輛運營和駕駛員資格行政許可事項。并且交通運輸部等七部委《60號部令》明確要求城市人民政府可以結合實際情況規定相關的準入條件。所以對網約車車輛的準入要求“7座及以下單價13萬元以上乘用車并取得中山市機動車行駛證”是合法合理的。但是這兩種觀點都忽視了重要的一點：《行政許可法》第十五條第二款明確規定“地方性法規和省、自治區、直轄市人民政府規章，其設定的行政許可，不得限制其他地區的個人或者企業到本地區從事生產經營和提供服務，不得限制其他地區的商品進入本地區市場。”并且在2016年國務院新發布實施的《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》中也明確規定“不得設置不合理和歧視性的準入條件，不得限制外地商品、服務進入本地市場等”。網約車車輛準入條件中要求具有中山市機動車行駛證的規定，簡化了中山市對網約車車輛管理的同時卻違背了平等原則。

二、網約車準入數量管制存在的法律問題

對網約車準入是否進行數量管制這一問題一直存在著爭論。《暫行辦法》第十三條規定“服務所在地出租汽車行政主管部門依車輛所有人或者網約車平臺公司申請，按第十二條規定的條件審核后，對符合條件并登記為預約出租客運的車輛，發放《網絡預約出租汽車運輸證》。城市人民政府對網約車發放《網絡預約出租汽車運輸證》另有規定的，從其規定。”但是，在2015年出臺的《暫行辦法（征求意見表）》第十三條第二款規定“城市人民政府對網絡預約出租汽車配置數量有規定和要求的，道路運輸管理機構依據其規定和要求，對車輛發放《道路運輸證》”因為業內專家以及網約車業主的反對聲音過強，在《暫行辦法》中刪除了有關數量管制的規定。

2016年8月蘭州市城運處起草的《蘭州市網絡預約出租汽車經營服務管理實施細則》中規定“網約車總量被控制在3000輛以內”，引起了社會上極大的反響。反對者認為:對網約車準入進行數量限制是“有數量限制的行政許可”，《行政許可法》中規定了五種可以設定行政許可的事項，結合《中華人民共和國行政許可法釋義》（以下簡稱《釋義》）的解釋，只有“有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等，需要賦予特定權利的事項”這一項能設立有數量限制的行政許可，顯然網約車準入數量管制不屬于該事項。并且在2013年3月14日全國人大會議中批準的《國務院機構改革和職能轉變方案》中規定“按照市場主體能夠自主決定、市場機制能夠有效調節、行業組織能夠自律管理、行政機關采用事后監督能夠解決的事項不設立審批的原則，最大限度地減少對生產經營活動和產品物品的許可，最大限度地減少對各類機構及其活動的認定等非許可審批”。支持者認為，根據《行政許可法》和《立法法》的規定，我國地方性立法在行政許可的創設上還有一定的空間。《立法法》第七十三條規定“地方性法規可以就下列事項作出規定：（一）為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項；（二）屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項。除本法第八條規定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規的，省、自治區、直轄市和設區的市、自治州根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規。”并且在第七十二條規定到“設區的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規，法律對設區的市制定地方性法規的事項另有規定的，從其規定。”所以，對于網約車事項設立行政許可，關鍵在于判斷其是否屬于“城鄉建設和管理”的立法范圍。2015年12月24日印發的《共中央國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》中明確到“城市管理的主要職責是市政管理、環境管理、交通管理、應急管理和城市規劃實施管理等”。綜上，網約車準入的數量管控屬于城市管理繼而屬于城鄉建設與管理，各個地方政府所出臺的網約車細則可以對網約車準入的數量進行管控。但是，分析支持者的觀點可以發現，其忽視了一個重要的節點，根據《立法法》地方網約車管理條例可以的設定行政許可，但是不能設定關于網約車數量限制的行政許可。因為根據《行政許可法》規定和《釋義》的解釋，可以設定行政許可數量限制的只有涉及有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入這三種事項，而網約車車輛準入的數量管控不屬于這三種事項。

[1]顧大松.“專車”立法芻議[J].行政法學研究,2016(02).

[2]王靜.中國網約車的監管困境及解決[J].行政法學研究,2016(02).

[3]傅蔚岡.“互聯網+”與政府規制策略選擇[J].中國法律評論,2015(02).

[4]彭岳.共享經濟的法律規制問題——以互聯網專車為例[J].行政法學研究,2016(01).

[5]徐昕.網約車管理細則的合法性及法律救濟[J].山東大學學報,2017(03).

李淑一，女，漢族，河南長垣人，單位：西南民族大學法學院，法律碩士研究生，學號150351012772

西南民族大學中央高校基本科研業務費專項資金優秀學生培養工程項目，項目編號：2017ZYXS46。