國家綜合安全基礎在于改善鄉村治理
——關于問題意識和政策選擇的討論

高 俊，計 晗，溫鐵軍，董筱丹

(1.中國人民大學 農業與農村發展學院，北京 100872； 2. 中國農業科學院 農業信息研究所，北京 100081)

國家綜合安全基礎在于改善鄉村治理
——關于問題意識和政策選擇的討論

高 俊1，計 晗2，溫鐵軍1，董筱丹1

(1.中國人民大學 農業與農村發展學院，北京 100872； 2. 中國農業科學院 農業信息研究所，北京 100081)

本文以樹立國家綜合安全觀為指導思想，在歷史比較和國際比較的基礎上，構建了全球化、現代化、國家安全與鄉村治理四個范疇的關聯。本文指出，在經濟領域，全球化的主導國家向外轉嫁成本是影響發展中國家安全的首要負外部性因素，而宗教、文化、種族等矛盾使發展中國家的安全更具復合性特征。在中國，農村既可能成為宏觀危機軟著陸的載體，也可能成為風險集中爆發的區域。中國在面臨內外疊加的重大挑戰之際，需要認識到城鄉二元結構下的農村對于保障國家綜合安全具有重要的、無可替代的作用。因此，亟待從調整治理結構、創新治理機制兩方面入手，把改善鄉村治理作為打造國家危機軟著陸載體的基礎性工作。

國家綜合安全；全球化；成本轉嫁；危機軟著陸；鄉村治理

本文認為，鄉村是經濟危機軟著陸的基礎，也是國家綜合性安全的基礎。21世紀中國在應對內外風險疊加的重大挑戰之際，應該把改善鄉村治理作為國家安全外部性風險得以內部化處置、實現軟著陸的主要基礎工作。

與國家安全戰略有關的理論研究需要研究者自主創新，跨學科地建構系統性邏輯解釋。為此，本文重在做交叉學科建設的基礎性工作，以經濟學、政治學、社會學、歷史學等多學科的相關文獻回顧為主要內容，重點在于形成對既有研究成果的結構性把握和邏輯性梳理，從而確立去意識形態化的問題意識。

一、問題的提出：樹立中國的總體國家安全觀

習近平主席在2014年4月15日國家安全委員會第一次會議上的講話提出，“要準確把握國家安全形勢變化新特點新趨勢，必須堅持總體國家安全觀，走出一條中國特色國家安全道路”。

從歷史視角看待中國國家安全內涵的發展，上世紀中葉，新中國誕生于二戰形成的雙寡頭壟斷主導的冷戰地緣政治格局的大環境之中，在戰爭風險的籠罩下，國家安全勢所必然地以軍事安全和政治主權安全為重心。其后，毛澤東在中蘇邊境戰爭的1969年、鄧小平在中越邊境戰爭的1979年、江澤民在西方再度制裁中國的1989年，都分別作過中國未來20年不會遭遇大戰的判斷。他們研判的依據，主要是冷戰時期的國際形勢；而且，在那時的國內體制下，社會矛盾整體上可控，故而不納入國家安全的主要考慮。

然而，當前與前三代領導人的不同在于新的全球化挑戰：1991年蘇聯解體、冷戰結束，西方旋即提出“中國崩潰論”；1992年中國深化改革開放，5年后遭遇東亞金融風暴；1999年中國駐南聯盟大使館被炸；2001年南海撞機事件……構成了中國國家安全外部環境發生變化的一系列轉折點。同期，國內群體性治安事件大量發生，食品安全事件、環境污染事件、勞工運動等吸引各界高度關注。由此，進入新世紀之后的領導人更多強調包括國內安全和非傳統領域安全在內的“綜合安全”。

基于現階段的形勢，要走出中國特色的國家安全道路，必須從內外兩方面研究國家總體安全的風險因素及其關聯和傳導機制，并思考如何創新國家綜合安全體系。

二、國家安全問題的一般討論：當代發展中國家的國家安全挑戰是產業資本階段的“再殖民化”* 房寧在《現代資本主義發展引論》和《全球化陰影下的中國之路》兩本著作中提出了“再殖民化”和“后殖民主義”的概念。他把世界資本主義的歷史劃分成三個階段：殖民主義時代，表現為直接統治，超經濟的掠奪；二戰后，世界政治、經濟格局發生變化，舊殖民主義瓦解，社會主義陣營出現，世界經濟進入全球化，新殖民主義產生，一種有利于西方的世界經濟秩序出現；但隨著“發展的陷阱”使全球化出現障礙，西方國家不得不對第三世界國家進行越發直接的控制和干涉，其手段日益向殖民主義時代復歸，房寧把這第三個階段概括為“后殖民主義”或“再殖民化”。在房寧看來，后殖民主義與新殖民主義的最大區別是：后殖民時代，西方將不再滿足于間接地通過跨國公司、國際經濟組織控制第三世界經濟，進行價值轉移；而將直接控制第三世界國家的經濟權力，表現為部分或全面接管第三世界國家的經濟主權。與金融資本階段的“去國家化”

(一)在世界體系中確立國家安全研究的問題意識

明確問題意識，是客觀研究的第一步，而提出什么樣的問題也決定著使用什么樣的理論工具。

伊曼紐爾·沃勒斯坦的“世界體系理論”指出，分析某個國家的問題要以整個世界體系作為基本分析單位，在這個體系中國與國之間存在著等級，少數國家成為核心國，多數國家成為它們的附屬國，核心國家占有全球化制度收益的另一面是全球資本化的巨大成本從核心國家遞次向邊緣國家轉嫁[1]。

據此則不難理解，國家安全概念興起于近代殖民主義，尤其是工業革命以來的資本主義在世界范圍內擴張并引發國家間的戰爭沖突[2]。

那些向外轉嫁制度成本的核心國家，作為矛盾的主要方面，應該是國家安全問題的最主要研究對象。

從現實看，由于決定核心國家地位和相互之間關系的權力和實力是以地理環境為基礎的，受位置、空間、資源等地理因素限制，追求大陸、海洋、天空等空間主導權,石油、礦產、糧食等資源支配權和戰略要地、海洋通道等基地控制權，就成為西方近世文明的主題[3]。這種格局勢必導致國家之間互相猜忌、敵視與對抗而陷入“囚徒困境”，占據主導地位的核心國家之間的關系也是一種不可避免的不安全關系甚至軍事沖突關系[4-5]，現實主義的安全觀成為這些國家的“自覺選擇”[2]。

由于核心國家對于國家安全的研究主要是為其自身利益最大化服務，而發展中國家主流學者卻很少明確自己的研究本位在哪里、現實的操作空間在哪里。事關國家安全問題的研究，功能價值與學術邏輯同等重要，“服務于發展中國家自身安全”的研究“本位觀”亟需確立，從而引出相關研究的第一個問題意識，即從發展中國家安全的研究本位出發看待其所面臨的內外安全挑戰，這就要求根本性地改變以發達國家特別是核心國家的安全問題為主導的研究框架。也只有在這種本位觀之下，本文所闡述的一些“另類”觀點才值得重視。

(二)發展中國家安全風險的復合性：輸入型風險與內生性風險共存

就全球格局來說，當前發展中國家的輸入型風險主要來自于金融資本全球化。從美元與黃金脫鉤、美國向金融資本階段躍升開始，基于“地緣戰略”的冷戰就已被美國主導的“幣緣戰略”所取代[6]。伴隨著金融資本主導國家的金融全球擴張以及配套的話語輸出，發展中國家的國內政治與國際政治、政治治理與社會治理、國家安全與社會安全、器物類問題與體制性問題的界限越來越模糊，以經濟、文化、科技、環境等為主導的非傳統安全問題逐漸顯化，國家安全形勢日趨復雜多變[7]。

就國內發展來說，二戰后解殖獨立的發展中國家普遍預設了追求現代化的目標，客觀上這導致了發展中國家的內生性風險。對此，可以從以下幾個角度分析。

從系統角度來看，烏爾里希·貝克指出，“風險社會至少是伴隨著工業社會的產生而產生的”；安東尼·吉登斯認為風險主要是人類自我制造出來的，因此，現代風險是現代社會系統內生的，“各種后果都是現代化、技術化和經濟化進程的極端化不斷加劇所造成的后果”[8]。

從國家治理角度來看，現代風險社會導致對國家機器的依賴，進而不斷地上推社會治理的成本。例如，在號稱超級現代化的美國，有文章披露這個“監獄之國”有超過800萬人被國家監控，監獄人數不斷增長；全球女性囚犯(成年和未成年)有三分之一在美國；每十個兒童中就有一位兒童的父母至少有一方在監獄服刑*資料來源：英國《金融時報》美國事務編輯加里·西爾弗曼對瑪麗·戈特沙爾克(Marie Gottschalk)著作《被捕：監獄國家和美國政治的禁閉》(Caught: The Prison State and the Lockdown of American Politics)的書評《美國已成“監獄之國”》，轉引自FT中文網http://m.ftchinese.com/story/001060589?utm_campaign=2G158003&utm_source=marketing&utm_medium=social#rd。。2008年華爾街金融海嘯引發的歐債危機及西亞、北非國家的街頭政治，不僅緣于金融化經濟泡沫破滅，也是內含高成本上推機制的西方現代政體累積國家負債而致[9]。

從社會階級結構來看，拉爾夫·達仁道夫認為工業社會產生了階級，因此工業社會中的矛盾沖突具有顯著的階級性、群體性和普遍性；由于不同階級在訴求與回應上往往存在著經濟與政治的錯位，占統治地位的階級傾向于“去政治化”，借助經濟問題來避開問題的政治本質，而另一些人卻傾向于將經濟訴求“泛政治化”，因此工業社會的沖突被蒙上了一層復雜的色彩[10]。

從城鄉差距來看，發展中國家因發展政策的城市傾向導致城鄉經濟結構的非均衡機制日益強化，農村勞動力和資金大量向城市流動，不僅城鄉收入差距日益擴大[11-12]，農村社會穩定問題也成為發展中國家的普遍問題[13]。

值得一提的是，上述現代化所內生的風險雖然在發達國家也曾大量發生，但其主要靠對外轉嫁成本來化解風險的實際經驗卻極少被人討論，更多的是被冠以各種意識形態化的解讀。

而從發展中國家近年來的實際經驗過程來看，內外風險疊加爆發的復合性特征愈益明顯。發展中國家不僅不能向外轉嫁風險，還同時暴露在發達國家轉嫁成本所帶來的各種風險之中，使得內部風險以更加激進對立的形式爆發，因此，局部風險演化成為對國家層面的政治安全風險的可能性更大。

2008年以來的一系列街頭政治與顏色革命事件表明：發達國家的經濟波動和政策調整，通過全球資本和商品市場傳導給發展中國家，加劇了一般發展中國家內部本就緊張的經濟和社會關系，并越來越多地從根本上危及國家政治安全。“發達國家的金融危機，就是金融危機，頂多惡化成經濟危機*2008年華爾街金融海嘯后發達國家演化出了政府的主權債務危機，以往歷次危機雖然也表現出巨大的財政壓力，但與此次有著本質不同。。發展中國家的金融危機，不僅每次就是經濟危機，而且經常遞進成社會動亂、政權顛覆、國家分裂[14]。”更多的人開始認識到，發達國家在全球化條件下的制度成本轉嫁，極有可能是發展中國家的安全風險爆發的扳機。

綜上可知，當代以民族國家為基本競爭單元的全球化框架中，發達國家不斷向處于邊緣地位的發展中國家轉嫁制度成本，使得發展中國家安全風險越來越復雜，內部矛盾有可能被所承擔的外部性風險加劇，并經常以對抗性沖突的形式爆發，其本質實乃國際外部輸入型風險疊加國內內生性風險的復合風險。

三、金融資本全球化條件下中國的城鄉二元結構與國家綜合安全

中國目前仍是城鄉二元對立為基本體制矛盾的社會，在中央和地方政府之間、政府與鄉土社會之間，存在治理上的“三元悖論”，由此更深地陷入了“有組織的不負責任”的安全治理困境之中*中國科學院中國現代化戰略研究課題組《中國現代化報告2006》，轉引自參考文獻[8]。。

(一)中國國家安全局勢的復雜性

中國作為全球產業資本第一大國深嵌于發達國家主導的金融資本全球化之中，絕不可能獨立于成本轉嫁規律之外。20世紀90年代中期以來，隨著經濟對外依存度的提高，中國先是在1997年遭遇“輸入型”危機，隨后在2001年以后全球產業重新大布局之際陡然發生“輸入型”經濟高漲。在實現了長達10多年的經濟高速增長的同時，也要注意到，吸引跨國公司大量入駐的主要原因是可以低成本占有國內的資源環境租和勞動力租*經濟學關于租的研究最早源于西方古典政治經濟學家對于土地收益分配的關注。在早期的研究中，法國重農學派的弗朗斯瓦·魅奈認為，地租是“純產品”，即農業產品扣除生產中耗費的生產資料和工人、資本家消費的生活資料后的剩余。而威廉·配第則認為，租、稅最終都來自于勞動者，地租是利潤之前的概念。約翰·洛克認為，地租是土地所有者以土地這個勞動條件與雇傭勞動者的勞動進行的交換。亞當·斯密認為，租來源于對資源的壟斷，是資源所有者憑借壟斷地位參與剩余分配的一種手段。阿爾弗雷德·馬歇爾的“準租”、約翰·貝次·克拉克以及保羅·薩繆爾森和羅伯特·D·托利森的“經濟租”等研究，使租的概念完成了從特殊范疇到一般范疇的演化。所有為使用土地(引申為自然資源)、勞動、設備、貨幣甚至制度等資源所做的支付后的剩余，即“生產要素的實際收益減去機會成本的余額”，都可以視為一種租。參見董筱丹、溫鐵軍，致貧的制度經濟學研究：制度成本與制度收益的不對稱性分析，經濟理論與經濟管理，2011年第1期。，但這不僅導致了國內的勞資糾紛、環境事件、土地沖突等問題頻繁發生，推高了國內制造業的要素成本而使其競爭力減弱，還因外商投資主要集中于城市開發區而加劇了城鄉二元結構矛盾；另一方面，在資本市場因其以中國制造名義出口形成的巨大貿易盈余美元，形成通脹壓力，國內本幣對沖性增發，遂致中國不得不通過控制信貸和提高國內利率來防止通貨膨脹，從而提高了國內實體產業的資金成本，遂致中國高附加值產品出口中外資企業占比一度高達82%。并且，這種脆弱的局面還由于進出口依存度和資金對外依賴度的提高，而頻繁受到發達國家經由全球商品市場和資本市場向外轉嫁成本的影響[15-16]。換言之，對國際資源、國際資本和國際消費市場的緊密依附，使得中國的安全風險具有顯著的國際國內聯動性。

中國的中央政府和地方政府之間的復雜關系，進一步加劇了國家安全局面的復雜性。代表國家的中央政府在國際壓力和挑戰面前，需要借助地方和基層力量來應對時局挑戰；近代以來鄉村治理結構的數輪重大調整，核心都是在中央、地方與基層社會三者之間進行剩余分配調整[17]。由于利益矛盾具有哲學意義上的對抗性，遂使中央、地方和鄉土社會基于利益關系的一致性建構，自清末以來一直難以達成[18]。這種利益結構上的“三元悖論”，恐怕是中國作為一個超大型發展中國家所特有的。

公司化地方政府普遍的親資本和片面追求增長的政策取向，不僅導致了在市場的“過度競爭”下，經濟、社會和生態環境等國家廣義生態環境受到嚴重破壞，內生性的不可持續風險不斷攀升；國際和國內、中央和地方、金融集團與實體產業、城市和農村、農村集體和農戶個體之間的利益格局日益復雜，也使國家綜合安全問題相關的經濟發展、地方財政和基層治理的不可持續風險不斷增長[19]。從微觀基礎來看，中國經濟很有可能出現“斷崖式崩塌”[20]，而社會安全領域則彌漫著“擊鼓傳炸彈”的普遍擔憂。

(二)鄉村“穩定器”功能是新中國工業化取得巨大成就的重要保障

我們一向重視城鄉二元結構的對立矛盾，認為這是中國的基本體制矛盾，近年來則強調二元結構對于維護穩定的作用*本文第三作者溫鐵軍最早于1980年代中期開始討論城鄉二元結構問題，1996年正式提出“三農”問題。相關具體論述參見溫鐵軍于2008 年1月在成都召開的“中國統籌城鄉發展論壇”上的發言“發展中國家的發展問題”，收入其演講錄《告別百年激進》，東方出版社2016年4月出版。。在一般發展中國家，無論何種意識形態、何種政治體制的政府都把工業化與城市化作為現代化的主要內容，但對于轉型中國家來說，城市是充滿風險的，而保留著傳統社會關系和治理機制的鄉村則相對穩定[21]。

自劉易斯1954年提出“二元經濟模型”(dual system)[12]以來，城鄉二元結構就成為發展經濟學的經典話題，但很少有人將其與國家安全問題聯系起來。

歷史地看，鄉村之于國家穩定呈現出明顯的功能分化，既是國家安全的“穩定器”，又是國家不安全的“導火索”：在古代中國，依托族田廟產等社區公共財產和以血地緣關系為主的成員關系網絡，鄉土社會能夠實現良性自治，從而達到所謂“皇權不下縣”的低成本維持基層安全穩定的局面；而每當鄉村社會的內部治理機制受破壞到一定程度時，小農大量破產、鄉村普遍衰敗，就會爆發嚴重的社會沖突乃至農民革命，這與其他發展中國家具有共同性。

從當代看，新中國的發展成就離不開鄉村的“穩定器”功能：以小農均田為主要內涵的土地革命，既是“農村包圍城市”摧毀奠基于城市的舊政權的動力，也為新中國的綜合安全做出顯著貢獻——因土改實質性地延續了具有內在穩定性和歷史延續性的中國特色的“小農村社制”，而使得鄉村成為國家穩定的底盤。在其后的工業化資本原始積累、產業擴張、結構調整直至生產過剩的各個階段，相對于風險集中于城市而言，國家都得以借助“三農”載體多次成功實現經濟危機“軟著陸”，使得中國的現代化進程幾乎不間斷地延續了60多年，并成為發展中國家原住民人口大國中唯一完成工業化的國家[22]。

全球化下，鄉土社會同樣可以吸納外部輸入型風險。在1998-2001年中國因遭遇東亞金融風暴而發生持續四年的通貨緊縮期間，林毅夫曾經直接對中央領導提出政策建議，在全球化挑戰下只有中央政府啟動以國債為主的新農村建設投資，才能夠緩解中國正在發生的資本和勞動力“雙重過剩”危機。同期，溫鐵軍強調城市資本導向的宏觀政策演變與三農形勢嚴峻高度相關[23]。對此，雖然理論界呼應很少，但國家不僅在2003年確立了“三農問題重中之重”的調整方針，而且隨之在2005年確立了“建設社會主義新農村”的重大戰略，其對于國家安全的客觀效果，在遭遇2009年外需下降，沿海6萬多家企業破產，2500萬打工者失業的危機代價沖擊之際，才突出發揮——客觀上成為中國應對2008-2009年全球經濟危機的有效措施[22]。

(三)鄉村的風險特征不斷加強，安全功能日益弱化

在鄉村為中國宏觀經濟提供“軟著陸”載體的同時，我們也需看到，鄉村“去組織化”改革多年之后，幾乎全面地進入了“有組織地不負責任”的狀態，近20年來正在成為大量制造風險從而對國家綜合安全產生嚴重影響的區域。各種現代化內生性風險在中國農村都有表現，以下從社會、文化、糧食、生態和經濟等五個方面，對農村中存在的風險進行歸納。

第一，社會沖突已經成為影響當前農村社會穩定的最嚴峻問題之一。據有關報告，2013年全國群體性事件大約16.5萬起，2014年17.2萬起，其中農村群體性事件占了相當大的比重。征地拆遷成為群體性事件的主要誘因，既數量最多，也對抗得最為激烈。其中，村委會等集體組織私自拖欠、截留、挪用征收補償款，侵害農民利益，是引發征地群體性事件的重要原因。從群體性事件發生參與主體來看，2013年農民(含征地拆遷戶)占總參與者的32.3%，流動人口(含農民工)占16.3%，二者合計占48.6%[24-25]。

第二，農村文化建設主體缺失，文化安全缺乏有效維護和保障。當前農村文化安全的風險主要有：農村積極文化的陣地內縮，村莊謠言盛行，呈現普遍的道德失范和信仰危機，誠信文化和公益文化嚴重失語；農村生活方式、歷史傳統、風俗習慣、娛樂形式、建筑風格等文化生態受到嚴重破壞；文化庸俗化傾向嚴重，文化中的暴力傾向突出，公共文化的精神健康安全受到嚴重威脅；宗教文化盛行，文化分裂勢力不斷擴大[26]。

第三，農村難為國家糧食安全提供有力的基礎保障。中國糧食安全問題之所以日益尖銳也在于內外矛盾疊加。在外部是由于金融資本全球化造成的糧食金融化，美元大量增發，過剩流動性注入國際糧食市場，糧食市場大起大落成為過剩金融流動性的垃圾消納場，而被人為創造出“金融屬性”，糧食現貨價格越來越多地決定于期貨市場以及金融流動性[6]。糧價大起大落使得農村的糧食生產和國內糧食政策深陷被動：當國際糧價上漲，進口會導致一定程度的輸入型通脹；當國際糧價下跌到低于國內市場“地板價”，則國內糧食相關產業環節會受到極大的傾銷壓力。在內部，由于快速工業化和城鎮化，三農領域的土地、水資源使用日益“非農化”，糧食生產的兩個瓶頸——土地資源瓶頸和環境生態資源瓶頸愈加突出[27]，而且，農村居民的勞動投入也開始參照城市預期打工收入，導致糧食種植面積減少和農業勞動生產率降低[28-29]，這成為糧價“地板高于天花板”的另一方面因素。

第四，鄉村污染成為國家生態安全的重要威脅。農業污染屬于無法修復的面源污染，由于過量使用化肥、農藥導致的水、土壤等資源的農業污染已占到全國總污染量的1/3-1/2[30]；農村自發開辦的以及從城鎮轉移到農村地區的污染企業，加上礦山的無保護開采等，使工業污染日益成為農村環境污染的重要來源；由于缺乏有效的污染和垃圾控制及處理安排，農村生活垃圾污染情況嚴重[31]。由于去組織化改革使得分散小農無力承載巨大外部性成本，并且作為自然人對向生態環境轉嫁成本的行為不承擔直接責任，生態安全問題內在地具有制度成本整體性爆發的性質。

第五，鄉村經濟對國家經濟安全具有長遠影響。農民的可持續生計是農村發揮“勞動力蓄水池”功能的基礎。然而，近年來由于工業化、城鎮化的快速發展，而農業的比較收益極低，加之各地政府推進農業產業化內在具有的資本排斥勞動傾向，農村勞動力離農傾向越發突出，草尖群體被掐走之后的草根社會如何自我可持續，成為農村可持續的一個迫切問題[33]。此外，伴隨著快速城市化，大量土地被征占，造成農民原有的生計基礎被摧毀，而由于貨幣補償安置效果短期性、征地補償費用偏低、就業培訓效果差和社會保障缺位等原因，失地人口的可持續生計問題成為農村中非常突出的一個問題[33]。

綜上，仍然有著8億多戶籍人口的中國農村，與國家安全之間的關系呈現出復雜的兩面性，鄉土社會發揮的正外部性日益減小，同時在因不能內部消化工業和城市轉嫁來的成本，而將這些風險遞次對社會和生態環境轉嫁，產生了嚴重的負外部性，鄉村不僅不是“世外桃源”，而且已經成為直接影響國家綜合安全的重要因素。

(四)未來國家維護綜合安全仍要寄望于鄉村

城鄉二元結構賦予中國的，除了發展主義和現代性話語下廣受批判的城鄉差距之外，還有生態文明視角下農村的獨特比較優勢——村莊因血緣、地緣關系而形成的成員嵌入性、資源多樣性、文化多元性、社會互助性和農業多功能性，使得低成本維持其內在穩定性和可持續性成為可能[34]。尤其是土改分地后極大強化了小農在社區中的成員權，也就使得村社理性的機制更加突出[35]！

正由于這些本地化機制是西方學者因哲學視野和實際經驗先天不足而難以領略到的，遂使受困于邯鄲學步的中國學者不僅對于自己的獨特制度優勢熟視無睹，更缺乏本土創新的信心與勇氣。倘若一邊倒地訴諸內在具有高成本、高風險屬性的現代化體系來維護國家綜合安全，這無異于緣木求魚！近年來的強力維穩及其龐大開支雖然被社會廣為詬病，但批評者也只是寄望于非此即彼的另一種現代化。

愛因斯坦曾說過，人不能用制造這個問題的辦法來解決這個問題。既然資本與風險同步集中的城市深深地嵌入全球經濟循環中難以自外，那么，國家防范安全風險的基礎，只能是農村。當前國家綜合安全局勢嚴峻，尤其需要重視，客觀上具有“風險對沖機制”和“穩定器”功能的是鄉村，而不是城市。若政策對路，則鄉村作為中國經濟危機軟著陸的載體，作為國家應對多方面安全風險的基礎，仍然是中國當前應對全球化風險疊加的挑戰下發揮“政府主導”和“人民主體”作用的最佳領域。

四、改善鄉村治理是使鄉村成為國家綜合安全軟著陸載體的基礎

要讓鄉村在政府主導和人民主體兩方面作用下發揮安全載體功能，必須正視，當前農村乃至國內愈益嚴峻的幾大安全問題中，最大的挑戰仍然是制度性的：在全面轉向市場經濟條件下，還沒有形成權責對等的經濟主體。農村去組織化改革多年來，各種風險隱患在“有組織的不負責任”中日益累積。

因此，要把鄉村從對國家安全的負功能轉變為正功能，必須要在鄉村推進創新性的組織和制度建構，既要從結構上進行調整以加強政府主導地位，也要通過機制創新進行人民主體性的動員。只有以國家總體安全作為治理的“矢量性”目標，進行結構調整和機制創新，才能使鄉村維持“外部風險內部化”，而不是“內部風險外部化”，進而使國家綜合安全體系具有微觀基礎體系。這方面的探索，將是對國家綜合安全理論的重大創新。

(一)超越鄉村微觀視角和“國家-社會”二元對立，調整鄉村治理結構

當前鄉村治理危機的一個根源，就是偏向性政策使農村剩余過量外流到城市和工業，收益過低的小農經濟無法維系高成本運作的現代形態的上層建筑[36]。

如果我們秉持發展中國家的研究本位，就需要將這一分析框架放到更宏大的國際背景和歷史脈絡中。

一方面，中國近代以來的鄉村治理問題是在中國作為后發國家因追求工業化的大背景中產生的，鄉村治理格局改變乃是國家從農村地區提取剩余完成工業化資本原始積累的需要。因此，西方經驗衍化中潛在預設并被照搬到國內學術界的國家和社會的對立關系[37]，既不符合中國的社會和文化語境，也不符合當前中國參與民族國家為基本單位的全球化競爭之歷史使命。在發達國家不斷向外轉嫁成本并被發展中國家不自覺承接的金融全球化時代，這種對立性假設內含的片面而非辯證地強調社會權力，甚至將并沒有自覺意識的“社會”作為合法性的唯一來源的價值取向，對在二戰以來新近獲得主權、國家政治和經濟建設正在進行之中的民族國家來說，往往會促使外部輸入型問題在國內矛盾演化之中激化為內部對抗。

另一方面，農村中的社會也非一般“國家—社會”話語中的市民社會，而是由面廣量大而又剩余過少的小農組成的。溫鐵軍等指出，新農村建設中，政府公共投資在改善鄉村經濟社會基礎中發揮著不可替代的重要作用，但由于農村缺乏組織化載體，國家普惠性的財政資金下達到農村基層往往被“精英俘獲”，故而必須提高農民綜合組織化水平，才能克服政府與分散小農之間交易成本過高的難題，為構建市場契約和信用社會提供基礎[13]。與此相呼應地，黃宗智指出，小農合作在日、韓、臺都是國家戰略的產物，中國也要以政府主導、成立產-加-銷縱向一體化的合作社[38]。楊團亦提出借鑒臺灣農會經驗來建設大陸綜合農協[39]。董筱丹等則構建了一個以中央資金扶持下的縣-鄉-村的三級經濟基礎帶動縣-鄉-村三級治理的整體框架[34]。

(二)多元主體共同參與的安全治理創新

在發達國家，“治理”概念的提出本來就有市場和政府雙重失靈的背景。從資本主義福利國家的歷史來看，20世紀70年代的經濟不景氣使得福利國家的政府失靈危機逐漸呈現出來，并且“具有經濟-政治-社會的綜合性特點”[40]，治理概念的興起正是試圖尋找在市場與國家之外的一種新的解決方案。正如鮑勃·杰索普所指出，面對市場失效和政府失靈，“愈來愈多的人熱衷于以治理機制對付市場或國家政府協調的失敗”[41]。然而，總體來看，有關治理的理論進展仍然是內涵性的抽象討論多于外延性的經驗歸納。

由于這一概念多與國際機構對發展中國家政府在執行項目時的轉型要求相聯系，因而有人批判治理概念“只不過是發達國家將新自由主義意識形態強加于人的婉轉做法，是西方國家將其發展模式(尤其是政治制度)全球化的理論工具”。如果不直面全球化條件下發展中國家的根本問題，治理所能發揮的實際作用將與理論預期相去甚遠。

此外，國內很多治理研究，最后的政策建議都是以“政府和市場能夠完美運行”為隱含前提的，忽視了“‘政府能力’和‘民眾能力’與理想制度要求存在差距”[42]的現實問題，若要服務于國家安全重大戰略的決策需求，可操作性明顯不足。

因此，以下的理論研究和實踐探索格外值得重視：

奧斯特羅姆認為在與個體日常參與緊密相關的公共品領域，政府和強調私有化產權的市場都存在著嚴重的失靈，而一些傳統社區在傳統資源收益下，就能以極低的成本實現區域公共品的供給與維護[43]。其總結出來的一些基本原則，對于發展中國家形成低成本治理具有重要意義。

折小葉等對工業化“超級村莊”發展歷程的研究[44]，藍宇蘊對“都市村社共同體”的研究[45]，李培林對城市化進程中的羊城村變遷的研究[46]，以及溫鐵軍等對蘇南農村工業化中“村社理性”機制的研究[35]，都以工業化迅速推進中保持了共同體形態的村莊作為理論建構的實踐基礎，側重研究村莊中社會共同體的作用和變化。這些比較積極且有調研依據的研究表明，村莊中的經濟共同體對于社會治理具有顯著的經濟基礎支撐作用。

新世紀以來我們開展的各地鄉村建設試驗表明，通過文化嵌入、社會關聯、倫理性整合等多種機制創新，可以“自下而上”地提高基層社會的可治理性[13]。

我們認為，政府與市場“雙失靈”的宏觀背景，與當代社會普遍發生的“有組織的不負責任”高度相關。正是面對這種復雜局面，才必須實現多元主體協調互動；只有籍由自主性的組織和機制創新，才能開啟“安全治理”新局面。

五、國家綜合性安全研究的三個要點

綜上所述，本文認為應以鄉村為基礎建立中國特色的國家安全戰略體系。為此，提出以下三個要點：

第一，研究中國安全問題需要超越中心主義意識形態，及其國家-社會二元對立的研究框架，建立以發展中國家為本位的問題意識。

而發展中國家本位的安全局面同時面臨國際和國內、傳統安全與非傳統安全等多因素的復合性挑戰。中國的安全問題研究更需同時關注國際和國內、中央和地方、城市和農村、農村集體和農戶個體等多個維度，具有其他國家不可比擬的復雜性。

第二，在金融全球化成本轉嫁機制日益深化的背景下，國際風險“國內化”已成定勢，它使得承擔國家安全最終責任的中央政府以宏觀調控為主的政策供給，與公司化地方政府追求GDP而親資本的政策供給之間，以及此二者與過度分散的基層社會之間，都因交易費用和制度成本難題而形成了復雜的博弈格局，并隨著時間推移形成明顯的路徑依賴。

因此，近代以來中國的安全治理長期存在的“三元悖論”，如果繼續沿用過去的思路，則短期內并不具備根本上化解的條件；而且隨著中國風險社會的特征日益顯化和嚴峻，呈現出更緊迫的應對需求。

第三，盡管鄉村對于國家安全正越來越多地表現為風險特征，但中國仍然要以鄉村而不是城市作為國家總體綜合安全的基石和軟著陸的載體。

若以鄉村作為國家安全基礎，則需以鄉村治理結構調整和機制創新為前提。另一方面，改善鄉村治理是一個動態的過程，在其改進和變遷的過程中，需要始終以維護國家綜合安全作為“矢量性目標”，超越愈益保守的學科和部門限制，構建中央政府-地方政府-基層社會這三者之間激勵相容的制度框架，同時發揮社會組織的積極作用，發掘農村低成本治理經驗，將自上而下的政府主導與自外而內、自下而上的基層組織創新相結合，使得從中央到農村基層的各層級政府治理主體和各種城鄉市場主體之間，在行動過程中通過相互關聯和補充來增進結構凝聚及功能融合，促成鄉村治理各主體彼此依賴、共存互生，使鄉村的安全性、公共性、市場性與社會性等不同機制有機地綜合為一體，如此，才能將中央-地方-鄉村社會之間“三元悖論”調整為三者在經濟、社會發展和綜合安全等方面的多維共贏。

總之，我們要以總體安全觀為指導思想，以創新中國特色的國家安全體系為要求，把國內安全與全球化成本轉嫁之間的相關性作為背景，對中央政權、地方政權和基層社會三者做綜合性研究——把三農領域的鄉村治理及其內部化機制作為應對輸入型安全風險、使之軟著陸的基礎。據此，需要進一步將全球化對中國的綜合安全挑戰與農村基層組織建設結合起來，將宏觀層面的影響因素、傳導機制與鄉村治理的結構調整與機制創新結合起來，重點考慮突出鄉村外部風險內部化的功能，建立依托鄉村良治的風險防護屏障。

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(本文責編：辛 城)

Improving Rural Governance Is Basis for Strengthening National
Comprehensive Security: Question Consciousness and Research Emphasis

GAO Jun1, JI Han2, WEN Tie-jun1, DONG Xiao-dan1

(1.SchoolofAgriculturalEconomicsandRuralDevelopment,RenminUniversityofChina,Beijing100872,China;2.AgriculturalInformationInstitute,ChineseAcademyofAgriculturalSciences,Beijing100081,China)

From the angle of national comprehensive security, this paper establishes the relationship among such categories as globalization, modernization, national security and rural governance, based on historical comparison and international comparison. It is pointed out that the cost transferred by dominant countries is the primary source of the negative externality for the national security of developing countries, in which the security issue mixed with religious, cultural or racial conflicts tends to be more complicated. In China, the countryside can be either a soft-landing carrier for macroeconomic crisis or an area where the risks are likely to intensively outbreak. We argue that the irreplaceable important positive role of the countryside under dual socioeconomic structure in ensuring national comprehensive security needs to be realized, especially when facing many challenges both inside and outside. Moreover, it is urgent to improve rural governance by adjusting governance structure and innovating administrant system and make it as the groundwork of constructing China’s crisis soft-landing system.

national comprehensive security; globalization; cost transference; crisis soft-landing; rural governance

2016-04-11

2016-08-16

國家社科基金重大項目“作為國家綜合安全基礎的鄉村治理結構與機制研究”(14ZDA064)。

高俊(1990-)，男，湖北荊州人，中國人民大學農業與農村發展學院博士研究生，研究方向：地方治理、鄉村治理與鄉村建設、區域發展比較。通訊作者：董筱丹。

F320

A

1002-9753(2017)02-0007-10