信訪終結的現實困境與對策研究
——基于金華信訪現狀的思考

陸海峰 鄭布英 傅衛東 單 盈

（321007 金華職業技術學院 浙江 金華）

信訪終結的現實困境與對策研究
——基于金華信訪現狀的思考

陸海峰 鄭布英 傅衛東 單 盈

（321007 金華職業技術學院 浙江 金華）

信訪制度是中國特有的一項制度，在長期的社會實踐中為解決社會矛盾發揮了積極的作用。但在現階段，信訪卻面臨“終而不結”的現實困境，極大地弱化了這一制度的功效。本文在簡述金華信訪現狀的基礎上，分析信訪終結出現的具體困境，并進一步剖析產生信訪終結困境的多種根源，最終通過制度改革、信訪教育和創新舉措等多個方面重點探析解決信訪終結現實困境的各項措施，為信訪在新的歷史階段煥發新的活力、繼續發揮巨大作用尋求到積極而有效的出路，為公民權利的救濟以及“和諧社會”的構建奠定堅實的制度基礎。

信訪；終結；困境；出路

新中國建國60多年來，社會經濟得到巨大發展，國家面貌日新月異。同時，伴隨著社會轉型，傳統體制下掩蓋的各種深層次社會矛盾和問題也日益突出，新的矛盾和沖突在我國經濟社會迅速發展的進程中又不斷衍生。因此，全國上下在回望成就、歡欣鼓舞的同時，也更加關注社會的和諧與穩定，以及維護社會和諧穩定的主要制度。其中，信訪制度就備受關注。

信訪是中國共產黨從群眾路線中誕生出的一項政治發明。在長期的社會實踐中，信訪制度為解決社會矛盾、維護社會穩定，已經發揮了巨大的作用，并仍將繼續為信訪人提供訴訟外的有效救濟途徑。但另一方面，我國信訪的現狀，特別是信訪過程中出現的某些問題，如上訪專業戶、老上訪戶以及他們的重信重訪、纏訪、鬧訪等行為，已經嚴重影響了當前社會的穩定，成為一個備受關注的社會問題。因此，處理好信訪案件，對維護社會穩定、構建“和諧社會”具有重要的實踐意義。

一、金華信訪現狀簡析

金華市作為浙江省地理中心城市，在社會經濟、文化、交通、治安、環境保護等方面均發揮著重要作用。其下轄的兩區（婺城區、金東區）三縣（武義縣、浦江縣、磐安縣）四市（蘭溪市、永康市、義烏市、東陽市）中，既有民營經濟較為發達的區域，也有農業占主導地位的地區。因此，全市經濟發展不平衡、形態多元化，外來人口眾多、結構復雜化，并且不同的文化傳統和思想觀念不斷發生沖突，對社會穩定形成一定的威脅。同時，加之歷史、民風和現實等諸多因素的共同作用，致使金華市群眾的信訪量，特別是越級上訪量在全省長期居于前列，更曾在1999年被列為浙江省信訪工作的“重點管理市”。

當然，在問題和困難面前，金華市委、市政府做了大量工作，特別強調要努力把改革的力度、發展的速度和社會可承受的程度統一起來，把人民群眾的整體利益與局部利益、長遠利益與眼前利益協調起來，切實處理好信訪問題，并對廣大黨員領導干部提出“三情三心”的要求：必須了解民情、帶有感情、富有激情；接待上訪群眾要真心，聽取反映問題要耐心，處理矛盾糾紛要出于公心。①與此同時，全市各級政府機關創新信訪工作模式，實際解決信訪工作中存在的主要問題：一方面，建立了一套“一級帶一級、一級抓一級、一級對一級負責”的信訪工作領導體系，嚴格按照“誰接待、誰負責；誰分管、誰負責”的原則，包案處理疑難信訪案件；另一方面，市級和下轄的各縣（區、市）黨政機關多年來一直堅持每月一次的領導接待群眾來訪日制度，同時安排律師陪同接待，為群眾答疑解惑、排憂解難，各級領導干部還親自下基層接待信訪群眾；此外，有關信訪的規范性文件逐步完善并得到實施，如：《金華市信訪工作責任制》、磐安縣的《領導下訪（約訪）接待群眾制度》等。這一系列舉措的施行，在極大程度上改善了金華信訪的現狀，在當前新舊體制轉型時期，信訪問題多發階段，全市信訪總量在全省信訪總量連續多年上升的大背景下呈現穩中有降的態勢。

在取得積極成效的同時，我們仍應看到，信訪形勢依舊很嚴峻，特別是社會上引起極大關注的“老上訪戶”、“上訪專業戶”等現象很值得深思。說明我國的信訪終結還面臨著極大的困難，當前的制度設計尚不能完全解決信訪終結“終而不結”的現實困境。故而有必要基于這一現狀剖析目前信訪終結所遭遇的具體困境，并尋找其有效的出路所在。

二、信訪終結的現實困境分析

我國的信訪工作針對不同的對象和不同的事件采取多種處理方式，但卻不能實際解決信訪終結問題，“終而不結”的現狀依然存在，對社會糾紛和矛盾的解決以及對社會的和諧穩定造成極大的威脅。

（一）依法辦事，從制度上嚴格執行《信訪條例》的“三級終結制”

我國《信訪條例》明確規定了信訪事項實行“三級終結制”：第一級（查明事實、分類處理）：（1）請求事實清楚，符合法律、法規、規章或者其他有關規定的，予以支持；（2）請求事由合理但缺乏法律依據的，應當對信訪人做好解釋工作；（3）請求缺乏事實根據或者不符合法律、法規、規章或者其他有關規定的，不予支持。第二級（復查）：信訪人對行政機關作出的信訪事項處理意見不服的，可以自收到書面答復之日起30日內請求原辦理行政機關的上一級行政機關復查。收到復查請求的行政機關應當自收到復查請求之日起30日內提出復查意見，并予以書面答復。第三級（復核）：信訪人對復查意見不服的，可以自收到書面答復之日起30日內向復查機關的上一級行政機關請求復核。收到復核請求的行政機關應當自收到復核請求之日起30日內提出復核意見。信訪人對復核意見不服，仍然以同一事實和理由提出投訴請求的，各級人民政府信訪工作機構和其他行政機關不再受理。

但是，實踐中，由于上級機關擔心矛盾上移等因素，往往對信訪人提出的復議或者復核請求不愿直接答復，而是再一次轉交給下級機關復查。另外，有的上級機關對信訪人違反《信訪條例》規定的程序提出的信訪事項，也由于各方面的原因而予以受理，這就從根本上導致《信訪條例》規定的信訪解決機制無法從根本上解決信訪事項，導致“重復上訪”、“纏訪”的現象不斷發生。②此外，還有部分信訪事項在經過法定的“三級終結”制度的處理后，仍不能得到信訪人的實際認同，內心矛盾沒有得到實質化解，信訪事項“終而不結”，使信訪人仍不斷尋求其它方式和途徑，不斷出現纏訪、鬧訪等行為，甚至出現信訪人更加極端的舉動。這種行為的傾向對于社會的穩定和發展勢必會造成更大的威脅。

（二）案外補償，從情感上滿足上訪人的訴求

目前，中央對上訪處置要求是硬性的，即“事要解決，人要回去”，進省、進京上訪的信訪案件實行排名通報，有的甚至會影響到一方官員的前途。所以，地方往往不惜一切代價，花錢買息訪。對糾纏不清的上訪人要么滿足其要求補償現金，要么給其尋找工作崗位，穩定其心，要么追究本來沒有錯誤的案件承辦人，平衡上訪人的內心不滿。③

其實，這種處理方式實質上是將信訪人自身承擔的風險轉嫁給了行政機關。信訪是一種典型的行政行為，是行政機關行使國家行政權的活動。而行政權不可處分的特性意味著行政機關不得隨意承擔自身責任以外的風險。“案外補償”的做法顯然與這一特性相背離。同時，這類信訪獲益的情況也會在特定的信訪人群體中不斷交流，并且此類信訪獲益的直接性和有效性，無形中鼓勵了更多的人走上信訪之路，最終形成全國性的信訪危機，造成社會不安的加劇。

（三）看守穩控，從行動上阻止信訪人進京上訪

很多情況下，在等待復查、補償結論期間，上訪人會繼續增加對承辦單位的壓力，個別上訪人對復查或補償不滿意，繼續上訪。對這類上訪對象一般是要求當地實行穩控看守，終止或勸止其上訪。而穩控的具體方式主要包括四種：一是守，即在一定的敏感時期，派基層政府工作人員或居委會、村委會干部看守；二是勸，即派與涉法涉訴上訪人關系好的干部對上訪對象包干負責，動之以情，曉之以理，用個人感情請求上訪人在其包干期內不上訪，避免受到行政處罰；三是關，即在敏感時期，為防止上訪而影響地方政績，個別地方干脆借用公安力量，找一個治安借口，對上訪人實施拘留，待敏感期過后再解除拘留；四是攔，即發現有進省、進京上訪人員，地方政府派員到車站攔截，強行帶回住所地，某些地方甚至為了取得攔截效果，分別在市、省、京設立常駐機構，安排常駐人員，快速反應分段攔截。

實際上，看守穩控的方式，從各地的實際情況看，還是比較困難的。地方政府或部門本來麻煩就多，穩控還要付出不少的人力和物力。在做好“守”、“勸”、“關”等工作的同時，為了取得穩控效果，各地方還分別在市、省、京設立常駐機構，安排常駐人員，快速反應分段攔截。顯然，穩控方式最大的問題是工作成本高，使本來緊張的地方財政雪上加霜，而強行穩控又存在侵犯人權之嫌。④

由此，當前各級政府機關及其信訪部門所采取的信訪處理方式在終結信訪的效力方面顯然有所欠缺，對社會糾紛和矛盾的解決難以發揮完全的作用。

三、信訪終結困境的根源剖析

“重新重訪”、“纏訪”、“鬧訪”現象以及信訪終結“終而不結”困境的產生，是有其一定的根源的，只有通過分析其根源問題，才能進一步為其尋找有效的現實出路。

（一）傳統法律文化對信訪人觀念的影響

法律文化中，法被視為“不祥之器”。這種傳統文化歷經千年積淀，已內化進國人的骨髓之中，法律從來就沒有在人們的內心中占據應有的位置，在法律不被信任的情況下，法律信仰更是無從談起。⑤因此，人們對權利的救濟首先考慮的就是非訴訟的解決方式。實際上，我國早在原始社會就有了信訪雛形。古文獻記載，舜當部落聯盟首領時，就設置了“納言”的機構，就是讓納言之官深入民眾之中，聽取采納民眾的諷諫和對官員行為的不滿。⑥其后的歷代君王都重視信訪事務，并不斷的調整和改進。而民眾對古代信訪最深刻的印象，就是“攔轎喊冤”、“進京告御狀”等，使得越級上訪等信訪極端方式不斷出現，并致使部分信訪事件難以終結于基層。

（二）社會轉型導致不同利益間的沖突頻發

在社會轉型期，各利益群體間的沖突不斷產生，致使社會糾紛和矛盾大量涌現，也給相關行政、司法機關帶來極大的工作壓力，從而影響工作效率和工作質量。一旦當事人認為其合法權益得不到正常的保護時，就開始尋求上訪途徑來解決問題，這就使信訪數量不斷增加，也使信訪難以終結的現象不斷顯現。

（三）信訪部門的功能和作用定位過高

從我國信訪制度的實際操作看，各級部門作為信訪機構受理所有的案件，因為沒有相應的權限和職能，在大多數情況下會出現只是受理而無法解決的事實。由于信訪機構的功能和作用定位不明確，受理的信訪案件沒有條件的限制和要求，導致在實際操作時出現重復受理和互相推諉，信訪資源被大量閑置和浪費，且效率低下。⑦因此，信訪部門接受大量的信訪案件，卻無法完全解決和處理，這也使群眾對信訪部門的信賴程度大打折扣，對信訪部門權限范圍內有關事務的處理結果亦會存有一定的質疑，從而導致信訪“終而不結”現狀難以改變。

（四）公民權利意識覺醒的同時，法律知識相對匱乏

隨著社會的進步和市場經濟的快速發展，公民的權利意識不斷覺醒。人們越來越重視自己的權利，但由于種種原因，我國公民的法律知識發展很不平衡，有些公民法律知識匱乏，對法律理解得不透徹或進行了曲解。⑧這一現狀導致公民過度關注自身的權益，其內心的評價標準和法律的評判標準往往發生沖突，更可能在不經意間為保護自身的合法權益而越過法律的界線。法律知識和權利意識的不均衡，必將形成公民重新重訪甚至越級上訪的不良現象。

四、信訪終結的出路探析

基于形成信訪終結困境的多種根源，應當有針對性地探索相應的解決途徑，以充分發揮信訪在解紛止爭和維護社會穩定方面的積極作用。

（一）制度改革

1.健全信訪制度，確定信訪部門權責

我國的信訪應當從原有的行政化、政策化層面上升到法制化層面，制定專門的信訪法律，努力將其納入到法治化的軌道中來，進一步發揮信訪在人民民主和權利救濟等方面的重要功效。這一形式必將為解決信訪終結的困境起到積極而有效的作用。一是從法律的高度對信訪部門授予必要的工作權力，以破解信訪工作中權力不足、用權不靈的困局，從而讓信訪部門更有效地開展工作。二是從法律的高度統一規范各信訪部門的工作責任，明確劃定政府、人大、司法機關等信訪機構的職能范圍，以避免因范圍不清、責任不明而導致信訪案件被當皮球踢的情況。三是從法律的高度對信訪部門的工作程序予以明確規定，規范信訪的運作程序，以充分解決信訪工作中存在的運作不規范問題。四是從法律的高度對信訪秩序進行規范，以規范群眾的上訪秩序，從而破解現實中出現的信訪秩序混亂難題。⑨

2.重新明確信訪的功能定位

我國目前信訪制度出現的問題，很大程度上在于對其功能和作用的定位不明確造成的。⑩實際上，在信訪制度初創時期，其功能定位于秘書性質。但隨著社會、經濟的發展，特別是在社會轉型期，信訪的功能有所擴張，體現在上傳民意、監督審視、權利救濟等多方面。這樣的擴張有其必要性，因為在法治尚不完備的現階段，信訪仍有其存在的空間，還能發揮一定的作用。但是，應當將信訪與司法救濟相區別，明確信訪并非最終的糾紛解決機制，以避免將信訪功能定位過高而帶來一系列的困難。

3.強化信訪終結的方式和效力

當前信訪工作困難重重，特別是因重信重訪、纏訪、鬧訪等問題引發的“終而不結”現象的加劇，很大程度上也是因信訪終結的方式和效力有所欠缺所致。目前在信訪的實際操作中，由于信訪工作過程本身的“平和性”和處理文書（意見書）的“相對非正式性”，使信訪工作缺乏相應的權威性，也會使信訪人對處理結果的實際效力產生懷疑，進而出現部分上訪的“釘子戶”。因此，應當在信訪“三級終結”后，制定相應的終結文書，具體明確本信訪事項的當事人、處理時間、處理程序、處理結果和終結文書的法律效力，并以此嚴格約束行政機關和信訪人。

這一辦法將信訪這一行政行為的效力統一到法律層面，倘若信訪人嗣后仍不服終結文書的處理結果，只能向法院起訴，走訴訟途徑，而不得纏訪、鬧訪，否則對此將直接依據相關法律、法規的規定移交有關司法機關進行處理。而行政機關對此也應嚴格依法行政，不得再放縱和妥協，更不得隨意處分行政權而進行公權和私權之間的交易，否則以違法行政論處。

4.確立信訪終結的責任主體

一直以來，我國信訪工作忽視責任主體的界定，一旦出現問題則出現各部門相互推諉，缺乏實際負責和處理的主題，這也是信訪難以有效終結的一大重要原由。因此，有必要進一步確立信訪終結的責任主體。

由于信訪本身采取“三級終結”制度，故作出終結文書的勢必為最后的復核機關。因此，信訪終結的責任主體應為作出終結文書的復核機關，這也就要求其作出最終處理結果必須客觀、公正，否則將按照中紀委、監察部、國家信訪局及地方的有關規定進行信訪工作責任的追究。但在信訪終結文書制定后，除應及時送達信訪人外，還應及時告知信訪人所在地的初次受理該信訪的機關和信訪人所在的基層社區，以便加強對信訪人的后續管理工作，特別是對信訪終結后的不當行為進行控制，必要時可由其移交司法機關處理。通過確立信訪終結的責任主體，能夠切實落實責任單位的領導責任和信訪工作責任，確保實現既維護信訪人的合法權益、又有效終結信訪案件的目的。

（二）信訪教育

1.引導采取多元化的糾紛解決機制

處理和解決社會糾紛和矛盾的方式應當是多元化的，包括訴訟和非訴訟的方式，而信訪僅僅是非訴訟糾紛解決機制中的一種。因此，有必要強化公民對信訪的認識，明確信訪方式與其他糾紛解決方式之間的關系，特別是信訪與訴訟之間的利弊和優劣，從而有利于當事人自主選擇糾紛解決方式，并對處理結果及其效力有所預判和認識，避免糾結于信訪而出現的“終而不結”現象。

事實上，在現代法治社會，應當強化司法途徑在解決糾紛中的主要地位，即發揮訴訟的作用，逐步引導信訪人采取多元化的糾紛解決機制，于信訪之外可尋求司法途徑化解矛盾，在有效處理問題的同時減輕信訪部門和工作人員的壓力。

2.落實初信初訪中的責任意識

辦好初信初訪是解決群眾上訪反映問題最基本的要求。在初信初訪階段，可以較翔實、準確地了解和掌握群眾上訪反映的情況，依照法律法規及有關政策，對群眾上訪反映的問題作出客觀有效的處理，并給上訪群眾一個明確的答復。因此，要加強基層干部對初信初訪的責任意識，落實信訪工作責任制和責任追究制，特別是要落實“首問責任制”、“首辦責任制”。?這樣的舉措將使群眾的信訪問題在剛產生時，就能就地就近且及時地得到解決，從而提高初信初訪的辦結率和群眾滿意率，避免造成群眾越級信訪或重復信訪，有效地破解信訪終結的現實困境。

（三）創新舉措

1.完善領導接訪制度

信訪工作是領導聯系群眾的橋梁和紐帶。領導親自接訪，甚至變群眾上訪為領導下訪，暢通反映問題與解決問題的“雙向渠道”，能增強來訪群眾的信任感，減少工作環節，也是提高黨政機關形象、密切群眾的一條重要途徑。為此，必須堅持并完善領導接待日制度，由各級黨委、政府正副職領導和人大、政協、紀委等正職領導按規定時間、地點，輪流值班接待來訪群眾，解決實際問題，還可定期或不定期地下基層，實地了解群眾的實際問題。

金華市多年來一直堅持每月一次市（縣）領導接待群眾來訪日制度，為領導接觸群眾，了解民意，幫助群眾解決實際問題發揮了很大的作用。此外，還實行了市委、市政府領導下訪接待群眾制度，規定黨政領導每人每年下訪不少于兩次。在市委、市政府領導的帶動下，金華各縣（市、區）也建立了領導下訪接待群眾制度：永康市將轄區劃分為6個片，市領導分別到片區接訪，并將參加接訪的領導姓名等事項于3天前在當地媒體上公告；磐安縣和蘭溪市的領導亦主動下基層和社區約訪群眾，將上訪問題減到最低限度；而浦江縣更是在省信訪局的精心指導下，于2003年6月起即對信訪接待日制度進行了改革，變過去坐等群眾上訪為主動下去約訪群眾，取得了巨大的成效，并被列為浙江省推行領導下訪制度的試點縣之一。

2.律師參與信訪，引入法律援助制度

法律援助在維護群眾合法權益、監督政府依法行政、引導信訪工作走法制化道路工作中的重要作用已經得到有關方面的關注，許多地方也開展有了一些有益的嘗試和探索。金華市委、市政府領導在“信訪接待日”接待群眾來訪的同時，就聘請相關律師陪同在場，為群眾現場解答法律問題，提高了信訪質量和信訪效率。

將信訪與法律服務和法律援助有機結合起來，動員有社會責任感的律師參與信訪接待工作，義務為信訪群眾解答法律問題，對信訪事件的處理必將會更加積極和有效。一方面將法律援助與信訪工作有效銜接，挑選骨干律師組成法律援助隊伍面對面解答信訪當事人的法律困惑，引導其合理表達訴求，并為符合條件的信訪人代理申請法律援助。另一方面，允許信訪人在初信初訪時在法律援助隊伍中自主選擇援助律師，指導其參與信訪活動，并為其提供相應的法律意見。這一舉措能在客觀上拉近信訪人與法律之間的距離，有效消除信訪人與行政機關之間的內心對抗，增進信訪人對援助律師的信任，并進一步加強信訪人對法律的正確認識，使信訪活動的整個過程都在法制的軌道內進行，從源頭上避免并消除因對法律的認識錯誤而生的矛盾，促使信訪事件有效解決。

3.增強公信力，組織信訪聽證形式

國務院《信訪條例》對聽證問題已經作出了規定：“對重大、復雜、疑難的信訪事項，可以舉行聽證。聽證應當公開舉行，通過質詢、辯論、評議、合議等方式，查明事實，分清責任。聽證范圍、主持人、參加人、程序等由省、自治區、直轄市人民政府規定。”但是，為了增強聽證的公信力和參與度，應當擴大聽證參與人的范圍并重視聽證參與人的作用。具體而言，在信訪聽證的過程中，可以考慮邀請當地的人大代表、政協委員和基層社區的代表參與，分別聽取雙方的意見，并作出自己的評判。這就將聽證的全過程置于陽光之下，接受社會的監督，也在一定程度上約束和限制了部分無理信訪人的信訪活動。

除此之外，對于其它的程序性問題還應進一步統一和完善，力爭通過嚴格的程序規范，確保實體處理意見不出現瑕疵，確保信訪終結結論經得起法律的檢驗，并得到信訪人和社會公眾的認同。

五、結束語

信訪制度作為我國的一項特有制度，有其現階段存在的法律基礎和現實必要性，是群眾政治參與和權利救濟的一種方式和途徑，在社會穩定方面發揮著重要作用。因此，針對目前我國信訪制度存在的不足，特別是對當前“重信重訪”、“纏訪”、“鬧訪”等信訪終結面臨的現實困境，可以通過以上多方面、多角度的措施，積極尋求有效出路，不斷充實信訪終結機制，完善信訪制度。可以堅信，解決信訪終結問題必將為公民權利的救濟提供更加強大的保障，為“和諧社會”的構建奠定更加堅實的制度基礎。

注釋：

①佚名：《金華信訪工作：用心溝通》，載“金華新聞網”，網址：http://www.jhnews.com.cn/gb/content/2003-09/25/content_212930. htm.

②高小勇：《信訪法治化的困境與出路》，載《山西省政法管理干部學院學報》，2008年第4期。

③李文斌：《涉法涉訴信訪解決機制探析》，載“北大法律網”，網址：http://article.chinalawinfo.com/Article_Detail.asp?ArticleID=42512.

④參見李文斌：《涉法涉訴信訪解決機制探析》，載“北大法律網”，網址：http://article.chinalawinfo.com/Article_Detail. asp?ArticleID=42512.

⑤姚虹、范忠茂：《當前涉法信訪的困境及其克服》，載《黑龍江省政法管理干部學院學報》，2006年第4期。

⑥張裕臣：《中國古代的信訪舉報》，載《文史博覽》，2008年第9期。

⑦李齊申：《我國信訪制度的不足和完善》，載《商業文化》，2008年第8期。

⑧姚虹、范忠茂：《當前涉法信訪的困境及其克服》，載《黑龍江省政法管理干部學院學報》，2006年第4期。

⑨葉陸政：《論信訪制度的改革與完善》，載《金卡工程：經濟與法》，2008年第11期。

⑩李齊申：《我國信訪制度的不足和完善》，載《商業文化》，2008年第8期。

?白現軍：《重新重訪事件的形成原因及對策探討》，載《經濟與社會發展》，2007年第7期。

注：本文為浙江省社會科學研究課題《信訪終結的現實困境與對策研究》（項目編號：2010B136—L）成果之一，完成時間：2011年5月。

陸海峰（1981～），男，金華職業技術學院講師，研究方向：憲法與行政法、基層法律問題。