我國公立醫院藥品集中采購改革的法律分析
——以深圳市藥品集團采購模式為例

王煥煥 胡珂銀

（475000 河南大學法學院 河南 開封）

我國公立醫院藥品集中采購改革的法律分析
——以深圳市藥品集團采購模式為例

王煥煥 胡珂銀

（475000 河南大學法學院 河南 開封）

2016年是醫藥市場的改革年，上海首先開啟了藥品集團采購模式（GPO）的破冰之旅；隨后深圳也掀起了藥品集團采購模式的改革大幕。但是問題也隨之而來；“團購”的藥品采購模式在我國藥品采購中是否具有可行性？如何在現行法律框架內有效地運行、調整這一全新的公立醫院藥品采購模式呢？本文試圖通過對深圳市藥品集團采購模式的法律分析，以求給我國的醫藥體制改革帶來啟發。

藥品集團采購模式；GPO；衛計委；遴選委員會

一、前言

2016年，醫藥市場仍然在延續“改革年”的強大氣場，其中藥品集團采購的影響尤為深刻，上海、深圳先后啟動了GPO藥品采購試點。

GPO（Group Purchasing Organization），即集團采購組織。作為社會化第三方中介組織，該組織代表醫療機構、醫院與生產商、經銷商談判，盡可能降低藥品價格。

在藥品集中采購過程中，采用GPO與供應商談判的方法來降低藥價，這樣的形式在我國藥品采購中是否具有可行性？如何在現行法律框架內有效地運行這一全新的公立醫院藥品采購模式呢？

二、關于遴選委員會的分析

（一）性質

《深圳市公立醫院藥品集團采購組織管理辦法（試行）》第五條規定：“市衛生行政部門會同市財政、市場監管、人力資源保障、公立醫院管理等部門成立遴選委員會，遴選委員會負責集團采購組織的遴選，日常工作由市衛生行政部門承擔。”由此可見，遴選委員會屬于深圳市多部門組建的機構，其本質上衛計委將從公立醫院上收的自主采購藥品和選擇委托代理人的權力賦予遴選委員會，于是遴選委員會擁有了遴選藥品集團采購的行政管理職能。而市衛生行政部門會同市財政、市場監管、人力資源保障、公立醫院管理等部門與遴選委員會之間則構成行政委托關系。

（二）責任

根據《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第二十條規定：“行政機關組建并賦予行政管理職能但不具有獨立承擔法律責任能力的機構，以自己的名義作出具體行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以組建該機構的行政機關為被告。”因此遴選委員會雖以自身名義從事遴選行為，但由于遴選委員會為白山市衛計委組建的臨時性機構，自身并沒有法定職權，其所產生的法律責任應由組建該機構的行政機關即深圳市衛生行政部門會同市財政、市場監管、人力資源保障、公立醫院管理等部門承擔。

（三）意義

在法理的角度演繹，遴選委員會作為跨部門的遴選GPO的臨時機構，應在選擇、確定最終的GPO的過程中發揮決定作用，但是從《深圳市公立醫院藥品集團采購組織管理辦法（試行）》中的規定可以看出，遴選委員會僅僅可以審定遴選方案和對資質審查合格的單位進行綜合評分，不擁有最終的決定權。

而且在具體的改革過程中，GPO的確定更是早于遴選委員會的組建。2016年2月26日深圳市衛計委與深圳海王集團股份有限公司正式簽訂《關于推進深圳市“互聯網+”藥品集中采購模式改革合作框架協議》，依托深圳市全藥網科技有限公司平臺，計劃于7月啟動深圳市公立醫院藥品供應。全藥網是海王集團與深圳市政府合作的項目。《深圳市公立醫院藥品集團采購組織管理辦法（試行）》2016年8月8日才施行，遴選委員真正發揮的作用是微乎其微的。

行政委托的意義便在于行政職權的轉移，如果無法保證受托主體行政權力的行使，那么行政委托將流于形式，并且有可能借以行政委托的名義濫用行政權力。因此要保障遴選委員會的權力行使，為GPO的運行確立良好的制度前提。

三、藥品集團采購組織應受《中華人民共和國政府采購法》的調整

（一）公立醫院藥品采購活動受到《中華人民共和國政府采購法》的調整

根據《中華人民共和國政府采購法》第二條規定：“本法所稱政府采購，是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。”

公立醫院作為符合法律規定的采購主體，以公益性為目的，使用財政性資金采購藥品的行為屬于政府采購行為，應受《中華人民共和國政府采購法》調整。

1.公立醫院是符合法律規定的采購主體

從上文論述可知，政府采購的主體包括各級國家機關、事業單位和團體組織，而公立醫院屬于事業單位，是法定的采購主體。

2.公立醫院采購藥品所使用的資金是財政性資金

根據《中華人民共和國政府采購法實施條例》第二條規定：“財政性資金是指被納入預算管理的資金。”對公立醫院而言，其主要收入主要來自于各種醫療服務項目收費，銷售藥品收入和國家財政補助。其中醫療項目收入和銷售藥品收入屬于預算外資金①，而預算外資金在2011年起已經納入預算管理②；國家財政補助無疑屬于財政性資金。因此，公立醫院藥品采購，其采購資金主要來自公立醫院的收入，政府補貼及含有政府補貼的醫療保障基金，以上均屬于財政性資金。

3.公立醫院采購藥品以公益性為目的

政府采購的目的是為了服務公共利益，醫保目錄下的藥品采購則服務于全民醫保的實施，并不以營利為目的。綜合上述分析，目前公立醫療機構藥品集中采購中的醫療保障目錄下的藥品特別是基本藥物采購雖未列入規范意義的政府采購，但具有明顯的公共采購的性質，其與規范意義上的政府采購并不存在質的區別。

（二）GPO是深圳市公立醫院選定的委托采購組織

GPO是深圳市公立醫院選定的委托采購組織，其本質是代替公立醫院進行藥品采購。公立醫院的藥品采購受到《中華人民共和國政府采購法》的調整，因此公立醫院的委托采購組織也應受到我國《政府采購法》的規制。

四、結語

從長遠發展看，切斷醫和藥之間的經濟利益聯系是必然選擇。然而，做好GPO還須使制度設計精細化，使GPO模式在現行法律框架內運行，保障遴選委員會的遴選權力，使GPO的藥品采購行為在政府采購法的大框架下運行，如此才能真正發揮GPO的作用。

注釋：

①預算外資金是指根據國家財政制度和財務制度的規定，不納入國家預算，由地方各部門，各企事業單位自收自支的資金。

②《財政部關于將按預算外資金管理的收入納入預算管理的通知》：“2011年起1月1日起，將按預算外資金管理的收入全部納入預算管理。”

[1]甘培忠，吳韜.政府采購法適用范圍論略[J].2001（3）.

[2]劉穎，王岳.公立醫院現行藥品集中采購模式屬性及其法治化初探[J].河北學刊，2015（35）.

王煥煥（1996.11.21～），女，漢族，河南安陽人，河南大學法學院，2014級本科生，研究方向：法學。

胡珂銀（1995.02.07～），男，漢族，內蒙古呼和浩特人，河南大學法學院，2014級本科生，研究方向：法學。