我國農村公共服務公平問題探究

張書旗

（100803 新華通訊社 北京）

我國農村公共服務公平問題探究

張書旗

（100803 新華通訊社 北京）

基本公共服務是為了維護社會公平，保障每個人的基本生存和發展權，由政府提供的必需的基礎性公共服務，它在提供經濟社會發展的個體起點平等方面具有很重要的作用。本文試圖從理論上分析農村公共服務面臨的公平問題，并嘗試尋找解決公平問題的基本路徑。

農村；公共服務；公平問題

農村公共服務是指以政府為主要供給主體，為滿足農民需要、農業生產和農村發展，面向農村提供具有非排他性和非競爭性的服務。針對農村的社會結構、發展理念、生活方式、現代化程度低等特殊因素的存在，使得農村公共服務的供給及其運作有很大的特殊性。當前我國農村公共服務存在地域不均等、城鄉不均等、群體不均等問題，如何實現公平正義，改進和保障農村公共服務供給，是社會主義新農村建設面臨的重大問題之一。

一、農村公共服務公平存在的問題

從理論上講，公共服務的公平問題包含分配問題、排他問題和消費選擇問題。這三類問題是公共服務供給過程中存在的普遍問題，由于農村的特殊性和差異性的存在，在面向農村提供公共服務的過程中，會產生公平性方面的問題，包括以下幾個方面。

1.政府公共投入分配的不公

從基礎教育、醫療衛生到公共交通、公共水利和生活設施的建設，都需要政府的投入。我國農村公共服務無論是供給項目還是供給量方面都是非常有限的，由于在不同地區、不同的鄉村之間如何分配，以及分配的主次和先后順序都是很難解決好的問題，導致了村村之間發展和城鄉之間發展的不均衡。

2.公共服務項目收費不公平

在一些公共服務項目諸如教育、醫療等實施收費中存在著不公平問題。對于一些政府提供的有償公共服務項目，如果沒有一個完備公平的收費標準，這樣的情況任何人都不會理解的。政府對于城市的公共服務投入多，城市居民可以享受到優越的基礎設施和良好的環境。而在農村，公共服務的供給主要是由農民自己負擔，政府的投入很少，很多諸如道路、路燈等基礎設施都是由農民自行集資建成的。值得一提的是，農村公共服務項目亂收費問題越發嚴重，這是公共服務項目收費不公平的突出表現。

3.二次分配惠顧偏失

作為政府二次分配的重要內容，按照羅爾斯提出的“差異原則”，公共服務的提供理應要照顧和補償最少受惠者的需要和利益。然而，在現行的農村公共服務的供給安排上，最少受惠者所得到的二次分配不盡人意。這一方面體現在政府公共服務供給的優先性上，例如許多普通農戶得不到貸款支持，從而被排除在政府的公共服務之外，政府公共服務往往優先惠顧到那些處于有利地位的人。另一方面體現在實施同等收費的公共服務項目中，沒有設置必要的補償機制，忽略了農村人口購買力差異的同等收費制度，使得最少受惠人獲得的利益更少。

4.消費選擇待遇不公

公共服務消費者在消費選擇方面會受到不平等的對待。當前的中國，政府面向農村提供公共服務內容有限，在服務內容的選擇上具有濃厚的行政色彩。由于這些缺乏消費選擇力的消費者處于被動，即使某些公共服務項目即使他們不需要，也無力退出，只能和那些處于有利地位的人共同付費，導致其生活繼續貧困。這種在消費選擇的不公正待遇，是農村公共服務存在的突出困境。

二、農村公共服務公平問題存在的主要原因

農村公共服務的供給主體是政府，從某種程度上說，農村公共服務的不公平問題，很大原因在于政府方面。由于政府制度缺失、管理不善以及公共組織自身結構的缺陷，致使農村公共服務的提供偏離其“公共性”的一面。從政府治理方略和制度安排來看，造成上述公平問題的原因主要有以下幾點：

1.供給分配制度的不完善

由于我國在建國初期一直比較注重發展工業，而且往往是以效率為優先的發展理念，而我國是農業大國，致使農村公共服務在供給量方面出現嚴重的不足。據統計，發展中國家對于農村基礎設施投入一般為10%左右，而我國只有3%左右。由此可見分配制度的不完善，直接導致了農村公共服務的供給質量。因此供給分配制度的不完善是導致農村公共服務供給數量和供給質量缺失的深層次原因。

2.相關配套制度的缺失

公共服務收費的管理制度和補償制度的不完善和缺失。目前面向農村的公共服務收費的收費體系包括政府服務機構，公共事業單位收費和市場供給主體，在收費項目確定、收費權限、收費標準和收費方式等方面卻缺乏權威的制度規范，致使不少購買力嚴重不足的農村人口享受不到起碼的公共服務。

三、解決農村公共服務公平問題的主要對策

農村公共服務的公平問題有多種表現，也有其復雜多樣的具體原因。與此相關，解決這些問題的對策也應當是多方面的。各級政府必須圍繞著解決政府和社會、市場、企業的關系的基礎上，重新確定政府的角色和職能，在政府體制改革中選擇服務型政府的取向已成為一種共識，各級政府都更加重視履行社會管理和公共服務職能，把財力物力等公共資源更多地向社會管理和公共服務傾斜，各級領導干部的精力也更多地放在推進社會發展和解決人民生活問題上。

1.建立多樣化供給的制度，實行農村公共服務供給市場化改革

實現農村公共服務的市場化有序供給，尊重農民的意愿和需求，這是解決公平問題的根本出路所在。改變行政專斷化的服務決策模式，建立民主化的服務決策機制是這一制度變革的實質。其內容主要有以下幾個方面：一是根據公共服務的性質，建立相應的產權制度。二是公共服務的類型，建立分類供給的制度，其中包括確定服務類型的供給主體，是政府或者市場還是二者皆有。四是根據社會需要和公共服務，建立政府支持市場供給的相關制度，確定支持范圍、支持力度和支持方式等方面的制度安排。

2.健全惠顧“最少受惠者”的救濟制度，彌補市場缺陷，

市場供給是按照其固有的按“誰付費，誰享用”的原則提供服務供給的。這種本質不公平的原則實際上是向有購買力的富人傾斜，特別是在農村公共服務的市場化供給方面表現的尤為突出。為了改善這種不公平，彌補市場自由供給的缺陷，顧及弱勢者或缺乏購買力的窮人，政府應該加大公共財政對弱勢者或缺乏購買力的補貼救助。以上的政府補貼救助表現在當今農村在上，就是政府要首先建立和完善低保服務、醫療衛生服務和公共教育服務等方面的救濟制度。

[1]林萬龍.農村公共服務市場化供給中的效率與公平問題探討[J].《農業經濟問題》，2007年8期.