我國寵物管理的現狀以及各國可借鑒的做法

阮曉青

（361012 福建沅玥律師事務所 福建 廈門）

我國寵物管理的現狀以及各國可借鑒的做法

阮曉青

（361012 福建沅玥律師事務所 福建 廈門）

中國城市經濟高速發展的今天，居民休閑消費、情感寄托的方式日益多元化，寵物飼養以及相關寵物行業成為經濟增長的新亮點，寵物也被視為家庭中的一個重要成員，但是，寵物的不當飼養和管理也引發了許多社會和法律問題。世界各國對于寵物管理作出了細致而具體的人性化規定，也為我國的寵物管理立法提供了借鑒和啟示。

寵物管理；寵物福利；法律制度

一、我國寵物管理的現狀

我國現行的關于動物管理的法律法規幾個條文中附帶地提及了寵物飼養的規范管理，包括《傳染病防治法》、《動物防疫法》對寵物防疫檢疫和狂犬病的控制，《治安管理處罰法》、《侵權責任法》、《民法通則》對寵物傷人引起的侵權損害賠償。目前,僅有部分大中城市出臺了犬類管理辦法，大部分城市及地區還未有成文的寵物管理辦法。總體而言，我國對于寵物管理方面的問題很多，立法尤為欠缺。

（一）寵物活動中引發的社會問題

首當其沖的便是衛生和環境問題，寵物自身可能攜帶各種病原體，對人類的健康存在潛在危害。寵物通過和人直接接觸或者作為媒介物傳播人畜共患病，再加上寵物疫苗收費過高，飼主防疫意識淡薄，寵物成為傳染病的天然溫床，尤其是狂犬病致死事件。原因在于我國城市和農村飼養犬只數量及密度不斷增加，而接受免疫疫檢的犬只相對較低，沒有形成有效的免疫屏障，被咬傷群眾也沒有及時進行醫療處置，或者在潛伏期并無任何癥狀而忽視，種種原因致使近年我國狂犬病死亡人數高居全球第二位,位列我國法定報告的乙類傳染病前三位，成為受狂犬病危害最為嚴重的國家之一。

寵物糞便和尸體的不規范處理造成嚴重的環境問題。在社區和街道上隨處可見寵物的排泄物，影響市容市貌的同時也滋生細菌和病原體。對于寵物的尸體處理，《中華人民共和國動物防疫法》規定：“病死或死因不明的動物尸體不得隨意處置”，但沒有具體規定寵物死亡后該如何處置，由哪些部門負責處置，大部分飼主隨意丟棄寵物死尸，嚴重危害人類健康和公共衛生安全。另外，寵物擾民也常常困擾著城市居民，增加了人與人之間的矛盾，引發了大量糾紛訴訟。

（二）寵物飼養中產生的法律問題

1.沒有專門性法律，管理思維滯后

我國沒有專門的寵物管理法律，僅部分大中型城市制定了養犬管理條例，缺乏對貓、兔、鳥、觀賞性熱帶魚、爬行動物、嚙齒動物、兩棲動物等其他寵物動物的有效管理。而且各地區的管理法規框架基本雷同，大多是對北京市動物管理的臨摹，沒有體現地方的實際情況。縱觀這些管理條例，主要管理的方面集中在寵物的登記和年檢、飼養行為規范、城區限養和禁養烈性犬、強制免疫和患病隔離撲殺等制度，實行嚴格管理、限管結合的管理方針，政府部門執法、基層組織參與、社會公眾監督、養犬人自律的模式。各城市的寵物管理更重視對社會秩序的維護，大篇幅的規定了寵物飼養者的義務，而忽視寵物的權利和服務，比如規定飼養者進行寵物登記并妥善照管寵物、在城區設置限養區域和數量，禁止飼養烈性犬和大型犬，劃定寵物活動的范圍，禁止飼養者遺棄虐待寵物等義務，卻鮮有規定寵物的訓練、醫療、寵物保護知識培訓和教育制度。

2.對寵物保護和福利規定不足

近年來，隨著媒體對虐待寵物事件的報道增多，民眾和寵物保護組織越來越重視寵物本身的權益和福利，制定寵物的反虐待保護法迫在眉睫。中國法學會環境資源法學研究會會長蔡守秋認為，動物保護法律恰恰是為了增加人的根本利益、整體利益和長遠利益。①據考證，我國民國時期南京市政府就頒布了《禁止虐待動物施行細則》的地方性立法，防止虐待動物立法在我國具有歷史傳承，而現代法律對防止虐待動物的規定大多是附帶性在法律中提及，也僅限于保護珍貴、瀕危或有重要經濟、科研價值的動物，寵物性動物則被排除在外。另外，我國首部《反虐待動物法》正在征集意見稿階段，大致包括反虐待動物的主要制度，野生動物、經濟動物、寵物等多類動物的反虐待措施，動物醫療、動物運輸、動物屠宰的反虐待措施，法律責任以及附則。

3.管理部門權責模糊，監管不規范

我國城市寵物行政管理主要是北京模式，即以公安機關管理為主，相關職能部門分工協作，如《上海市養犬管理條例》第五條規定：“獸醫主管部門負責犬只的狂犬病防疫”，但實際犬類致傷一事中就涉及到農牧部門負責提供獸用狂犬病疫苗，衛生防疫部門負責提供人用狂犬疫苗，公安部門負責狂犬病犬的捕殺，條文的粗疏容易造成各個部門職責不清，各自為政。各城市管理條例雖然對寵物飼養的管理制度嚴格，包括不得攜犬進入公共場所，不得妨礙、干擾他人正常生活，定期注射疫苗等等，但在現實中，更多地體現為定期或不定期組織捕狗隊上街打狗，管理條文操作性不強，形同虛設。

二、世界各國的寵物管理規定

（一）英國動物福利法

英國是動物福利法的起源地，十九世紀上半葉制定了第一部防止虐待動物的法律《馬丁法》，其后制定的法律適用對象相繼由牲畜保護擴大包括寵物在內的“所有人類飼養的哺乳動物和部分受囚禁的野生動物②”，涉及到《動物關聯法》、《動物虐待法》、《動物保護法》、《寵物動物法》和《動物福利法》等一系列動物法律。為執行和實施上述立法，英國環境事務和農村事務部下設國家獸醫服務部，不定期對農場進行檢查，還與NGO組織如皇家反虐待動物協會合作，保障動物福利。

（二）美國市政法典

美國的市政法典已經形成完備的寵物管理體系，一方面，法典全面整合了寵物管理行為中所有的參與者——政府、公民、社會組織、甚至寵物本身的利益，并以明確和詳盡的規定確認了他們維護和增進自身利益的途徑；另一方面，市政寵物管理法律的規定多而細，寵物所有者和管理者必須照章辦事，沒有太大的自由裁量權。例如，邁阿密法典規定，無論狗有沒有栓犬鏈，都不允許進入出售食品的商店，導盲犬除外；韋恩堡市法典對于犬鏈的佩戴方式和重量作出了細致的規定。

（三）日本動物保護管理相關法

二戰后日本經濟蕭條，大量的寵物被遺棄野外產生環境問題，迫于國際輿論壓力，日本制定了《動物保護管理相關法》。該法規定寵物終生飼養制，不得隨意丟棄寵物，否則將罰款30萬日元，為了防止寵物由于疾病而遭到遺棄，日本還規定家養寵物要定期接受檢疫；濫殺和任意傷害寵物要處1年以下徒刑，同時處以100萬日元的罰款；飼養寵物須向當地政府主管部門申請登記，包括寵物飼養者的姓名、住址、所飼養寵物的數量、種類和用途、寵物住所的大小及位置等情況，并附上說明圖，信息變更時，必須及時申報更新。

（四）意大利寵物管理法律

意大利的寵物管理法律充分體現了主人和寵物之間的“社會合同”，主人應給予寵物充足的光照、良好的通風、適宜的溫度，只有在必要的情況下，才可以用鏈子束縛寵物。在意大利訓練寵物進行打斗是不允許的，將寵物賣給實驗室進行活體解剖更是遭到禁止的，甚至將寵物作為獎賞送給別人也是法律所反對的。與許多國家提倡對寵物進行節育不同，意大利人尊重寵物合理性生活的權利，寵物有權利定期與同類進行交流，包括繁衍后代。

三、各國寵物管理規定對我國的啟示和借鑒

（一）制定專門性寵物管理法律，重視寵物福利

國家立法部門在借鑒的基礎上制定符合我國國情的寵物管理法律，如可借鑒英國通過立法解決虐待動物問題，逐漸從動物的基本生存出發，提供充足清潔的飲用水和食物，適當的生活棲息場所，到后來發展到全面照顧動物的身體和心理兩方面的福利，提供適當的醫療待遇，避免各種使動物遭受額外的痛苦；從寵物的領養交易、繁育需求到寵物的防疫檢疫、尸體的無害化處理，以及對有攻擊性寵物的捕殺，建立覆蓋飼養寵物各個環節的法律體系，有法可依。

（二）轉變寵物管理思維，從限養到規范管理

我國對于寵物飼養管理的發展階段大致分為禁養、限養、向規范管理過渡三個階段：1980年頒布的《家犬管理條例》以預防和消滅狂犬病為核心，立法理念傾向于禁養；90年代后，全國各大城市相繼頒布了限制養犬規定，對寵物的飼養區域、數量品種等嚴格限制；近幾年，我國針對寵物飼養的立法理念逐漸向規范化管理過渡，但城市寵物管理規定仍過于抽象、寬泛，對于具體的管制、爭議、官員責任、法律救濟，均沒有規定，且賦予公共權力太大的自由裁量權，行事恣意有法不遵，造成了權力的濫用。相比而言，美國市政法典對于寵物飼養的規范細致而繁多，基于此，可以借鑒其降低寵物管理費用，提高寵物致傷罰金的作法，以減少寵物“黑戶”，加強飼養者對寵物安全的嚴格管理。

（三）建立專門的寵物管理機構，發揮社會組織作用

我國法規建設在一定程度上吸收了國外特別是美國地方寵物管理的成功經驗，有很大進步，但還有很多問題。雖然強調政府部門執法，基層組織參與管理，社會公眾參與監督，養犬人自律結合，但對于具體的管理監督自律行為，卻沒有具體的規定。另外，對于管理機構責任的劃分，權責不清，沒有設立專門的管理機構，公安局、衛生局、防疫站、工商局權責劃分模糊，管理人員沒有任何資質和能力的規定。公眾參與對于寵物飼養管理來說是相當重要的一支力量，擴大基層政府機構如居委會、村委會、基層動物防疫站以及寵物保護組織的參與度，建立多方位協作機制，共同監督治理寵物。

注釋：

①馬蜜.我國動物福利立法問題研究[D].河北大學，2011.

②劉炬.寵物動物的法律保護問題研究[D].河北大學，2014.

[1]常紀文.動物福利法——中國與歐盟之比較[M].中國環境科學出版社，2006.

[2]孫江.試論西方國家動物福利法制度對于我國的借鑒意義[M].中國政法大學出版社，2009.

[3]徐溯.楊小雨.市政法典與美國地方的寵物管理：經驗與借鑒[J].海南廣播電視大學學報，2008（4）.

[4]何銀松.城市寵物犬管理立法問題研究[J].上海公安高等專科學校學報，2009（6）.

[5]張蘇華.城市寵物與管理[J].中國比較醫學雜志，2010（20）.

[6]周星妤.劉琳.廖文娟.我國城市寵物管理的問題分析和對策探討[J].管理觀察，2010（27）.

[7]單文杰.關于寵物管理的法律分析與探討[J].經濟與法，2009(5).

[8]馮燾.城市寵物規范管理的法律問題[J].中國社會科學院研究生院，2014(4).

[9]劉曉靜.王姍姍.寵物醫療糾紛引起的思考[J].法制與社會，2010（28）.

[10]馬蜜.我國動物福利立法問題研究[D].河北大學，2011.

[11]劉炬.寵物動物的法律保護問題研究[D].河北大學，2014.