法治視角下開放小區的利益平衡

張玉華

（300387 天津師范大學法學院 天津）

法治視角下開放小區的利益平衡

張玉華

（300387 天津師范大學法學院 天津）

隨著中共中央對《加強城市規劃建設管理工作的若干意見》的頒布，社會各界圍繞是否應當建設開放型小區、建設開放型小區對業主利益的影響等問題展開激烈的討論。開放小區之利弊雙重影響是不容忽視的，該政策給小區業主、社會治理帶來的一系列問題須盡早提出解決對策。只有通過法律的調節機制將社會各方利益加以平衡，開放小區的政策才能真正達到初衷。

開放小區；法律與利益；權益保障

一、開放小區的推行

（一）開放小區推行的背景

2016年2月國務院發布了《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》，明確提出我國今后將建設開放式小區，過去的封閉小區也將逐步打開，從小區制轉變為街區制。我國由傳統的封閉小區轉變為開放式小區的背景或者理由：“一是我國目前許多城市盲目的追求大規模的建筑，且對城市的治理力度也不夠，造成城市規劃不合理；二是傳統封閉小區的缺點逐漸顯現，傳統封閉小區和單位大院的占地面積較大，由于其封閉性的結構和較大面積會阻礙交通要道以至于影響道路通暢；三是我國政府在政策上給予開放小區大力支持，政府以為人民增加公共服務資源為出發點，在結合我國具體情況的基礎上借鑒外國的街區制，跟隨國際化大趨勢，也不失兼顧我國的國情。”

（二）開放小區的內容

在《意見》中提到的開放式小區是指在住宅周圍不設圍墻，取消原來封閉小區的各種進出限制，實現小區與外部的道路暢通及公共服務設施的完備和共享的城市住宅。而傳統的封閉式小區是相對獨立的大片居民住宅區，小區居民對其生活配套設施有使用或者說優先使用的權利。《意見》中規定原則上不再建設封閉的住宅小區，已建成的住宅小區和單位大院也要逐步打開，實現內部道路公共化。文件提出以建設尺度適宜、配套完善、鄰里和諧的生活街區為目標，解決城市支路“毛細血管”不暢的問題。具體來說就是新建小區采取開放式形態，舊的封閉小區逐步的因地制宜的打開，而不是簡單地“推墻”。

二、開放小區將引發利益沖突問題

我國政府推行開放式小區，實行街區制，在一定程度上對緩解交通壓力和充分利用社會資源起到了積極的作用。在高峰時段利用小區內部道路通過既便利了車輛行人，又解決了交通擁堵問題。此外，小區打開后，勢必會有更多的商戶入駐底商，在方便了居民生活所需的同時，又促進了經濟的發展。不僅如此，隨著小區道路及配套設施的公共化，小區業主對內部道路和配套設施的共有權將消除。原先小區內部的綠地、道路及配套設施等都是由業主共有并支付價款購買的，而當這些領域公共化以后，新建小區業主將不再對此支付價款，也就不再對此享有共有權，因此房屋價格也就有所下降了，減輕業主購房負擔。由此，我們可以看到開放式小區給社會大眾帶來了一些進步意義，為公共利益添磚加瓦，但其弊端引發的諸多問題也是我們不容忽視的。

（一）開放小區或將損害小區業主權益

根據我國《物權法》第70條、第72條和第73條規定，業主對建筑物專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權力；建筑區劃內的道路、綠地和其他公共設施等建筑屬于業主共有。可見，小區業主對以上小區內部公共場所享有占有、使用、收益的權利，并對其承擔相應的義務。當實行開放式小區后，小區內部道路、綠化、配套設施將轉變為國家所有，即從小區業主共有轉變為公有。對于舊的封閉小區來說，業主在從開發商購買房屋時已經支付了公共用地共有權的對價，而小區業主共有的公共用地轉變為國家所有，對社會開放供社會使用時，必定損害了業主的權益。此外，若打開封閉小區，不加限制的允許任何車輛行人通過小區內部，很可能對業主的安全造成隱患，并且影響業主安靜的生活環境。再者，經過車輛增多，將造成小區樓下亂停車和車位緊張現象，更甚者，如若業主以外的車輛經過破壞了小區內部公共設施，對業主的生活也將造成一定困擾。在小區打開的同時，會有更多商鋪進駐到街區，對維護治安、環境及秩序提出更高的要求。由此可見，開放小區的實施在很多方面對業主的權益造成不小的影響。

（二）法律與利益的分析

開放小區是立足社會利益、為公眾豐富社會資源的產物，雖然目前它尚處在國家政策的階段，但基于當今國際上在街區發展的趨勢和我國城市規劃的升級，開放式小區必將成為城市居民住宅的發展方向。而小區業主卻是開放小區推行之下容易受到損害的利益個體，在開放小區推行的過程中不可避免的產生了小區業主利益與公共利益的沖突，即個人利益與社會利益的沖突與平衡問題，法律對二者關系的協調起到了至關重要的作用。筆者借鑒沈宗靈教授對法律與利益的關系思路，分析二者在開放小區中的具體體現。

1.社會利益不必然優先于個人利益

在我國法律、行政法規和司法解釋中，公共利益一詞經常出現，可見在我國在法律上承認了社會利益的存在。雖然我國未明確規定社會利益優先于個人利益，但在相關法條中可以看出當二者沖突時，以社會利益為先。但這并不證明這是唯一且正確的答案。個人利益的實現并不必然侵害社會利益。社會的價值判斷不能代替個人的價值判斷，社會利益也不能理所應當的代替個人利益。正如小區業主的個人利益也是神圣不可侵犯的，不是必然要被開放小區所帶來的公共利益所代替。對公共利益正確的理解不應僅是多方個人利益的總和，其中還摻雜了政治因素，由此看來，政治理念的控制者政府會成為社會利益的主導，以政府權力來判定社會利益大于個人利益，明顯地不合理。所以，我認為公共利益必須回歸于個人利益，在此基礎上根據具體情況衡量二者的先后問題。回到開放小區問題上，我們不能把此處的公共利益理解為僅僅是政府為主導控制社會的理由或工具，不能說作為控制工具的社會利益必然凌駕于業主的個人利益至上。而是應有這樣一種理解：政府為使包括小區業主在內的整個社會上的每個個體都得到更好的城市生活質量，而采取一種利益轉換方法，將開放小區政策帶來的整體社會利益惠及到每一個業主身上，最終還是回歸于業主及每個社會人的個人利益。

2.法律調整利益關系的準則

從法學視角觀察，我國當代法律一個極其重要的作用在于法律根據一定的價值標準來分配利益，從而保障社會成員的權利義務得以實現。所謂的價值標準可以理解為法律所追求的價值，這樣的價值標準不是唯一的，比如有正義、自由、利益和秩序等。在開放小區問題上，法律對正義、利益和秩序價值調整上都所體現，此處我們僅討論法在平衡利益時的準則，這也是法的任務所在。沈宗靈教授對“法律調整利益關系”的準則有較為深入的研究，在此借鑒沈宗靈教授的理念框架對開放小區的利益平衡加以分析。

（1）兼顧社會、個人的利益。“社會利益和個人利益的關系不是相斥的，而是內在統一的，但統一不代表二者可以相互替代，它們代表著各自的利益面和需要，因此不能任意損害其一。當二者發生沖突時，應先以兼顧二者利益的方法解決矛盾，在此基礎上衡平個人利益能否服從于國家利益，即要考慮保護社會利益是否必須以減損個人利益為代價，只有當理由充分、確有必要并無法兼顧時，才可考慮在特定情形中使低位階的利益服從高位階的利益。”筆者認為沈宗靈教授的分析甚為妥帖，具體投射在開放小區問題上，當小區業主利益與社會大眾利益發生沖突時，必須首先考慮能否兼顧二者，不輕易損害業主的權益，只有當窮盡兼顧方法時才能考慮業主利益在一定程度上服從社會利益。

（2）兼顧整體利益和局部利益。社會利益一般是整體利益，個別群體的利益是局部利益。此處與上述社會與個人利益沖突時一樣，在兼顧且必要的基礎上，整體利益優先。這樣我們可以總結為，要從最大多數人的最大利益出發，先兼顧再論先后。實際上，開放小區的推行就是一種社會整體利益，必須先要與小區業主的個人利益兼顧。

（3）選擇最佳方案。在解決問題時各方利益都要考慮，不能片面的解決問題。社會關系紛繁復雜，在解決矛盾時也許會有多種方式，我們要通盤考慮，權衡其中利弊。“注重比例原則的運用，即使某種價值的實現必須以其他價值的減損為代價，也應當使被損害的價值降低到最小限度。”在解決業主權益的問題上，應當盡可能減少對他們的損害，制定完善的配套措施和補償方法來保護業主的利益。

綜上，在開放小區問題上，不可片面追求社會利益或個人利益，應該由國家權衡利弊，汲取國內試點和外國街區制經驗，通過民主的方式傾聽民聲，從而制定出合理的法律法規，使開放小區平穩落實。既要使業主利益得以維護，又要達到實施開放小區的初衷，兩者融洽并行，可以說是在法治上締造和諧社會。

三、以法治手段維護利益平衡

（一）立法方面

我國的居民區歷來都是封閉式的小區，相關法律法規也都為業主對小區內部共有區域的共有權提供保護，既然現在要實現街區制，那么就一定要解決開放小區與現行法律的沖突點。原來小區內部的綠地、道路、公共設施之下的建設用地使用權是出讓方式流轉到房地產開發商手中的，再由業主購房時以價款購買該區域內的建設用地使用權。但是開放小區后，道路公共化，其覆蓋下的建設用地使用權該為國家所有。對《物權法》關于業主對共有領域權利的修改應提上日程，解決開放小區政策與現行法律的沖突點，并規定維護業主權益的新辦法。既然為公共道路，國家在修繕道路、綠地和公共配套設施方面應盡到更多的責任。為減小開放小區實施的阻力，首先應在單位大院和新建小區中嘗試落實。而對于舊的封閉小區，可以采取在七十年產權期滿后再推行開放小區建設，并頒發新的產權證明，這樣實施起來相對容易。我國立法也可以借鑒外國街區制的立法模式，比如英國的《街區法》，英國在上世紀五十年代就對街區制有法律層面的詳細規定，英國政府充分尊重民眾的意見，以協商和補償的方式協調推進。

（二）執法方面

我國政府對封閉小區內部道路可以采取征收補償方式進行。我國《物權法》第42條規定；“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。”可見，為了社會公共利益的需要，國家可以征收小區的圍墻、綠地、道路等不動產。同時應注意到，這種征收不是毫無補償的侵犯業主的權力，必須對業主進行合理的補償。正如《物權法》第42條第3款規定了政府征收單位、個人的不動產應當依法予以補償。“至于補償數額可以通過專業鑒定以及與業主協商確定，切忌強拆和象征性的補償，一定要在尊重業主的共同意見。”

四、結語

開放小區的政策立足我國城市建設的長遠發展，致力于建設更宜居的城市環境，在緩解交通壓力，促進街區鄰里的和睦相處等方面都有著顯著的進步意義。然而，一項好的政策或者一項好的法律必須維護人民的權益，不能強制地損害任何一方的利益。只有從最大多數人的最大利益出發，通過法律的調節機制調節好各方的利益，找對利益平衡點，并一以貫之的維護好各方利益，才能使開放小區的建設順利完成

[1]沈宗靈主編，《法理學》（第3版），北京大學出版社2009年版

[2]周覺,姚超.“我國推行開放式小區的利弊研究”.《社會治理》,2016年第5期.

[3]胡玉鴻.“和諧社會與利益平衡──法律上公共利益與個人利益關系之論證”，《學習與探索》,2007年第6期.

[4]高圣平.“開放小區的現行法路徑”，《武漢大學學報（人文科學版）》,第69卷第3期.

[5] 李興，“從法律的角度解析‘開放小區’”.《法制與社會》，2016年第3期（下）.

[6] 馬特.“如何合法拆掉小區的墻”.《方圓》，2016年第7期.