檢察在“兩法銜接”工作中的角色功能分析

劉金龍 湯 勇

（225801 寶應縣人民檢察院 江蘇 揚州）

檢察在“兩法銜接”工作中的角色功能分析

劉金龍 湯 勇

（225801 寶應縣人民檢察院 江蘇 揚州）

“兩法銜接”工作全面開展以來，行政執(zhí)法機關與刑事偵查機關在工作中的銜接更加規(guī)范有序，減少了“以罰代刑、有罪不究”和“缺乏意識、怠于移送”的情況。檢察機關作為法律監(jiān)督機關，具有監(jiān)督偵查機關立案的職能，其在“兩法銜接”工作中起到了督促、推進、協(xié)調的作用，如何更好地發(fā)揮檢察功能，需進一步探討和分析。

兩法銜接；檢察；法律監(jiān)督

一、“兩法銜接”工作概述及意義分析

“兩法銜接”工作是“兩點雙向性”工作，“兩點”指“行政執(zhí)法”和“刑事司法”。“雙向性”是指“兩點”相互轉化銜接，具體包含兩層意思：一是行政執(zhí)法機關、行政監(jiān)察機關在行政執(zhí)法和行政監(jiān)察過程中發(fā)現(xiàn)違法、違紀行為已觸犯刑法，構成犯罪時，應及時與刑事偵查機關對接，做好案件移送工作；二是刑事偵查機關在刑事偵查過程中發(fā)現(xiàn)在辦案件雖不構成犯罪，但需進行行政處罰或行政紀律處分，應及時與行政執(zhí)法或監(jiān)察機關銜接，做好移送工作。

各級地方政府結合區(qū)域實際，深入開展“兩法銜接”工作，建立完善“兩法銜接”工作機制，構建“兩法銜接”信息共享平臺，確立專門職能部門牽頭負責工作推進。通過強化“兩法銜接”工作，有效推進行政執(zhí)法與刑事司法銜接意義重大，主要包含以下幾個方面：一是增強了行政機關、監(jiān)察機關、偵查機關及司法機關合作凝聚力。以上幾類機關通過開展這項工作有了更多交集，增強了合作意識和合作凝聚力，提高了配合默契度，對其它工作的開展也搭建交流溝通平臺，提升了辦事辦案效率。二是提升了社會法治化發(fā)展水平。實現(xiàn)行政執(zhí)法和刑事司法有效銜接是法治進步的標志，是危害行為與應受責任追究相適應的重要體現(xiàn)，促進社會公眾自覺培養(yǎng)以法治思維分析解決問題的習慣，從而推動社會法治化水平提升。三是減少了執(zhí)法司法腐敗風險，促進了社會公正。該追究什么樣的責任就追究什么樣的責任,一般違法行為的，應給予行政處罰，不得刑事追究，構成犯罪的，及時移送刑事偵查，不得以罰代刑。四是精準打擊了違法犯罪行為，維護了社會和諧穩(wěn)定。提高了行政執(zhí)法人員辨別“罪”與“非罪”的能力，促進了執(zhí)法司法公正。

二、檢察機關職能定位及在“兩法銜接”工作中的功能分析

《中華人民共和國憲法》第一百二十九條規(guī)定：中華人民共和國人民檢察院是國家法律監(jiān)督機關。第一百三十一條規(guī)定：人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。法律條文確立了我國檢察機關獨立的憲法地位和職能定位，賦予了檢察機關合法的法律監(jiān)督職權。作為法律監(jiān)督機關，檢察機關負責法律實施活動的監(jiān)督，維護法律的統(tǒng)一正確實施。

在“兩法銜接”工作中，檢察機關固然負有監(jiān)督職責，一方面監(jiān)督行政機關移送或作出行政處罰，另一方面監(jiān)督偵查機關立案或移送行政處罰。檢察機關在這項工作中扮演著“監(jiān)督引導員”的角色，也起到了一種紐帶橋梁作用，檢察機關通過行使法律監(jiān)督職權，參與指導行政執(zhí)法，對重大疑難復雜行政案件提前介入調查，發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪線索，督促行政機關及時移送。

三、“兩法銜接”工作中，檢察機關與行政機關、偵查機關間的工作關系

“兩法銜接”的實質就是行政機關行政執(zhí)法與刑事偵查機關的刑事司法的銜接問題。兩個機關銜接是沒有問題的，但什么樣的違法行為已構成犯罪，構成犯罪后應如何移送、程序是什么？如果不移送誰來監(jiān)督？不移送應追究誰責任，如何追究責任？刑事偵查機關在發(fā)現(xiàn)案件不應進行刑事偵查而應實施行政處罰，又應如何移送，不移送會造成什么樣后果。解決這些問題其實很簡單，檢察機關則充當了這樣一個中間角色，協(xié)調處理此類問題，幫助執(zhí)、偵兩部門做好移送銜接工作。

行政執(zhí)法與刑事司法，特別是執(zhí)法調查和刑事偵查在程序上有相似之處，但在具體操作中又有很大區(qū)別，行政執(zhí)法調查所查處的違反相關法律、法規(guī)、規(guī)章的行為，要求和標準較低，因為此類一般違法行為往往門檻較低，且很容易被發(fā)現(xiàn)，甚至違法行為人渾然不知自己的行為是違反相關法律法規(guī)的，甚至違反地方性規(guī)章的。在行政執(zhí)法調查過程中，是沒有任何人身強制措施權的，而在刑事偵查過程中有相應的人身強制權。鑒于兩者在標準、要求、權力等方面的差異，檢察機關應做好監(jiān)督引導工作，保證一般行政機關查處的涉罪案件及時移送偵查機關進行偵查，對不構罪但行為仍屬違法的偵查機關在辦案件應督促及時移送，確保兩部門工作無縫銜接，促進法治公正。

四、關于建立完善檢察在“兩法銜接”工作中監(jiān)督引導機制的設想

一是建立行政執(zhí)法，檢察審查機制。檢察機關加強對行政執(zhí)法工作的審查審核工作，全面梳理轄區(qū)內所有具有行政執(zhí)法權的機關、事業(yè)單位行政管理職責，有效掌握執(zhí)法權力清單。重點是行政處罰清單，對清單進行分析，尋找可能構成犯罪風險點。與地方法制部門對接，建立行政執(zhí)法審查機制。

二是建立行政執(zhí)法機關與刑事司法機關定期座談機制。檢察機關牽頭，定期召集行政執(zhí)法機關與偵查機關舉行座談，主要對一段時間以來各自辦理案件情況進行梳理，制定聯(lián)系座談會議規(guī)則，對較為復雜，存在疑問的在辦案件進行分析討論，最終由會議決定是否符合移送條件，是否需要移送等。必要時，邀請法院提前介入，從審判的角度對案件的定性、情節(jié)方面作深入解讀，給行政執(zhí)法、刑事司法工作指明方向。

三是建立行政執(zhí)法案件信息定期上報機制。強化檢察機關對行政執(zhí)法機關的執(zhí)法信息的監(jiān)控，建立信息上報機制，根據(jù)需要，設置信息上報表格，表格中涵蓋案件基本信息、調查取證程序、采取相關措施、作出處罰決定等內容，確保檢察機關對行政機關執(zhí)法信息適時掌握，以便及時發(fā)現(xiàn)問題，進行督促糾正。

四是檢察參與“兩法銜接”工作考核機制。將檢察機關對執(zhí)法機關“兩法銜接”工作開展情況的考核納入綜合考核體系，提高檢察考核的比重，設置檢察考核一票否決制，提高檢察考核的權威，促進行政執(zhí)法機關與刑事司法機關加強配合，接受檢察監(jiān)督指導，提高行政執(zhí)法與刑事司法辦案效率和水平。