建立健全我國監察委員會制度的思考

□畢鴻昌

（東南大學，江蘇 南京 210096）

建立健全我國監察委員會制度的思考

□畢鴻昌

（東南大學，江蘇 南京 210096）

我國現行的監察體制存在職能分散、獨立性不強、覆蓋不全和監察手段程序匱乏等問題。為進一步加強反腐工作效能，黨的十八屆六中全會通過了設立監察委員會的決定。新成立的監察委員會集中了原先分散的監察資源，實現了對全體公職人員的監督。作為國家監察體制的一次重大調整，監察委員會面臨著新老監察體制核心關系處理、職能劃分、人員配置和自身監督等問題。建立健全監察委員會制度需要從立法明確職能劃分、增強監察委員會獨立性、合理利用專業人才和實現機構內部分權與制衡等四個方面入手。

黨的十八屆六中全會；監察體制；監察委員會制度

2012年黨的十八大以來，黨和國家狠抓反腐工作，并取得了明顯的成效，但反腐總體形勢依舊不容樂觀。為此，習近平總書記在十八屆中央紀委七次全會上強調指出：“要做到懲治腐敗力度決不減弱、零容忍態度決不改變，要積極穩妥推進國家監察體制改革，加強統籌協調，做好政策把握和工作銜接。”［1］改革和創新現行的反腐制度體系，有助于規劃好我國反腐倡廉建設的頂層設計，是落實和發展監察委員會制度的必要前提和基礎［2］。對此，2016年11月召開的十二屆全國人大常委會第二十五次會議，決定開展國家監察體制改革試點工作以下稱為《監察體制改革決定》），并在北京市、浙江省和山西省三地開展試點相關工作，在體制機制、制度規范等方面積極探索，為后期建立健全這一制度積累經驗。作為一次事關全局的重要改革，監察委員會的創設不僅是我國政治文明建設積極性和創造性的具體體現，而且在提高國家治理能力方面也具有十分重要的戰略意義。

一、建立健全監察委員會制度的必要性

腐敗作為權力不良運用的惡果，腐敗的程度與權力受監督約束情況緊密相關。因此，對權力進行監督顯得至關重要。法律、機構和戰略作為評價一個國家反腐倡廉體制的三個重要指標，三者相互聯系，緊密合作。其中，機構作為履行職能的主要載體，對法律執行、戰略實施發揮著重要的組織保障作用［3］。雖然我國政府組織架構經過數次調整，但監察部門作為我國反腐工作的主要組織，始終是不可或缺的組成部分。具體來說，我國監察部門在不同時期做出了相應的改革調整，監察體制大致經歷了：1949年中央人民政府人民監察委員會—1954年中華人民共和國監察部—1993年監察部與中國共產黨中央紀律檢查委員會的機關合署辦公（機構列入國務院序列）三個歷史階段。

不可否認的是，我國現行的監察制度在我國政治文明建設中發揮了重要作用，為肅清黨內不良風氣和落實法規提供了強有力的制度保障與組織支撐。但隨著時代和實踐的發展，現行的監察體制已經難以適應社會發展和反腐工作的需要，必須對其進行改革，從而保證反腐工作的進一步開展。2016年《監察體制改革決定》讓時隔多年的“監察委員會”再度進入官方表述，這次試點可以看成我國監察制度的又一次重大變革的開端，其必要性具體表現為以下兩個方面。

一方面，是嚴峻的反腐形勢和現行的反腐模式在客觀上要求對現行監察體制作出變革。黨的十八大以來，黨和國家以壯士斷腕的決心嚴厲打擊腐敗，共計150多只“老虎”落馬，20多萬只“蒼蠅”被處分，超過800只“狐貍”歸案［4］。截至2016年11月底，全國共查處違反中央八項規定精神問題35808起，給予黨政紀處分37519人，總計處理50821人［5］。這表明我們黨和國家取得了階段性的反腐勝利，整肅了不良政治風氣。但也應當看到，我國反腐工作形勢依然不容樂觀。值此關鍵時期，更迫切需要提高防腐、反腐、治腐的規范性和可持續性。此外，我國目前的權力型反腐模式存在諸多不足。我國現階段反腐工作推進的主要動力來源于高層和群眾的決心與意志，這種依靠領導權力意志（紀委主導）的反腐模式，的確能夠快速聚攏反腐資源，通過“抓典型”“重打擊”等方式發揮最大化震懾性作用，從而取得較為可觀的反腐績效［6］。但在權力型反腐模式下，由于領導的態度和意志具有隨意性、滯后性和不穩定性，難以同新聞媒體、社會大眾等協同性參與反腐主體有機對接，從而降低了從根源上遏制腐敗的可能性。為了避免反腐工作陷入波浪式運動的窠臼，壓縮權力的任性空間，建立健全權力運行制約和監督體系，形成制度型反腐模式刻不容緩。

另一方面，我國現行的監察體系也存在不足。首先，監察職能配置碎片化。當前，黨內的紀委系統，政府的監察機構以及審計部門，司法體系的檢察院的反貪、反瀆職機構以及預防腐敗局組成了我國現行的監察組織體系。多個國家機關都承擔了部分反腐敗職能，資源分散導致難以整合形成相對統一、獨立的監察職能。其次，監察機構獨立性弱。政府內部的監察機構和審計部門的人權、事權和財權由同級政府掌握，在監察工作過程中面臨權力網的掣肘。黨的紀委囿于雙重領導體制，既要服從上級紀委的領導，又要在同級黨委的指導下開展工作，故難以對同級黨委領導進行有效監督。政府內部監察機關和黨的紀委都存在同體監督困難的問題，而檢察院等司法監察機關在我國目前行政職能占據主導地位的背景下，難以真正履行自身的職能。再次，監察手段與程序不完善。雖然各監察機構的工作條例對監察的權力與手段都進行了詳細的闡述，但工作條例并未對權力的行使程序進行明確規定。比如，《行政監察法》第23條賦予“監察機關對人民政府做出違反法律、法規和國家政策的決定，擁有糾正和撤銷建議權”［7］，但沒有規定具體操作程序，這就給了監察機關較大的自由空間，也導致反腐監察工作面臨程序不正當的質疑，監察機關的權威遭到挑戰。

二、建立健全監察委員會制度面臨的主要問題

建立健全監察委員會制度是我們黨當前深化改革的一項重要任務，改革則意味著利益的再分配，注定會引起廣泛的爭議與討論。尤其是我國正處于發展轉型的關鍵時期，任何一個改革都有可能影響國家的未來走勢。而本次改革在某種意義上是對國家權力體系的一次重組。國家監察委員會成為“一府兩院”之外獨立平等的國家權力機關，更是讓本次改革站在了風口浪尖。根據《監察體制改革決定》的規劃，設想監察委員會在試點過程中可能遇到的挑戰與爭議，無疑對本次改革的推進是大有裨益的。

（一）新老監察體系核心的關系如何處理問題

監察委員會作為未來主要的反腐機關，和過去處于反腐工作最前線的紀委之間的關系處理是本次改革需要特別注意的問題。根據《監察體制改革決定》要求，中央或國家級的監察委員會與中央紀委的關系在中央文件中明文規定兩者“合署辦公”，即兩者之間在職能上有劃分，而共用一班人馬。中央紀委的主要職能包括依據紀律對黨內的黨員領導干部及各級黨組織進行監督。而國家監察委員會的核心職能就是對所有公權力主體實施監察。可以看出，監察委員會的監察對象范圍涵蓋了紀委的范圍，兩者合署辦公在一定程度上可以提高效率，降低成本。需要注意的是，黨的十四大確立黨的紀律檢查機關和政府行政監察機關合署辦公制度，也使得兩者在過往的監察工作過程中呈現出明顯的強弱對比。紀委作為過去反腐工作的核心，其地位和作用不斷提升，而政府行政監察機關的影響力和關注度逐漸下降，政府行政監察機關和紀委在過去時期內立案率和偵辦率有著顯著的差距。同時，兩者合署辦公在一定程度上導致黨的紀律和國家法規的界限模糊不清，紀委在對某些貪腐案件處理過程中以紀律處分代替行政處罰的現象屢見不鮮，在一定程度上損害了國家法規和政府行政監察機關的權威。鑒于之前政府行政監察機關和紀委合署辦公的經驗教訓，不同性質的且不屬于同一權力位階的國家監察委員會和黨的紀律檢查機關之間的合署辦公應該采用何種形式的合作、多大程度的合作及主要合作方式方法等問題值得深入研究。但需要厘清的是，監察委員會并非要與紀委完全對立，而應該在我國特有的政治大環境中，保持兩者相對獨立、互相合作，共同完善我國監察制度體系。

（二）監察委員會的領導機制和人員編制的問題

按照《監察體制改革決定》的要求，各級監察委員會由本級人民代表大會產生，接受人大監督并對人大負責。其中，本級人民代表大會選舉產生監察委員會主任，而監察委員會副主任和委員則由監察委員會主任提名，再交由本級人民代表大會常務委員會決定任免。由于監察工作需要較高的專業能力與職業素養，目前北京、山西和浙江等試點省市）的監察委員會主任由同級紀委書記兼任，副主任和委員也多由同級紀委領導兼任。但是，現階段地方紀委的工作任務已經十分繁重，由紀委領導干部兼任監察委員會的領導班子是否會導致兩頭落空仍有爭議。在檢察機關轉隸人員中，反貪局長和反瀆局長屬于檢察院黨組成員的，轉隸同級監察委員會擔任監察委員會委員；轉隸普通干部的安排情況，一般是按照原先工作職能安排到監察委員會內監察等相應的辦案或綜合部門工作；對檢察機關所設局的中層正副職的安排，在這次試點中并未提出增加人員編制的方法，所以在未來全國范圍內推行的監察委員會的普通轉隸干部的編制問題，仍然是一個巨大的難題。此外，從目前的情況來看，試點地區基層監察委員會的法警、技術人員、控申或公訴部門人員的轉隸被排除在基層人員轉隸的范圍之外。但在未來工作中，這些部門和人員都是不可或缺的。所以監察委員會中的技術人員、警用人員和法律人員等必備資源，是由監察委員會自行招募還是由其他監察機關人員兼職，則需要實踐進一步驗證。如果是由兼職人員擔任，那么這部分工作人員的薪資待遇等問題就接踵而來。總之，監察委員會的領導機制和人員編制問題需要根據試點地區的具體實踐情況，認真思考解決措施。

（三）監察委員會和現存的監察機關職能劃分問題

監察委員會作為未來反腐倡廉的主要機構，它由各級人民代表大會選舉產生，采用直接領導機制，接受人大監督。這就從根本上改變了我國的國家權力體系，“一府兩院一委”的全新權力機構格局正在逐步形成。需要看到的是，監察委員會并非當下某一個監察機關權力擴大的產物，而是整合了以往監察機構諸多資源，必然會存在與過去的監察機關商榷職能、權限等內容的問題。根據《監察體制改革決定》的內容，各級監察委員會的工作對象覆蓋了本轄區所有行使公權力的公職人員，職能履行可以分為事前監督、事中調查和事后移送三個部分。從中可以看出，監察委員會的職能范圍貫穿了公職人員的工作流程，即初始對所有公職人員進行監督和警示，懲處其中腐敗的公職人員，最后對涉嫌職務犯罪的，依法移送檢察機關提起公訴。為履行上述職權，監察委員會有權采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗、鑒定、留置等措施。而這些職權與公安、檢察院、紀委存在相當程度的重合，如果監察委員會的權力過小，意義和作用達不到預期；如果權力過大，則會加大機構關系處理的難度。而這一問題的主要爭議在于監察委員會是否擁有偵查權與留置權等關鍵權力，如果監察委員會擁有偵查權和留置權等，那么同樣擁有這種權力的監察機構，比如檢查機關和紀委，它們的權力是否應該保留，在何種程度上保留成為一個現實難題。

（四）監察委員會如何有效監督自身問題

現階段，學界對“誰來有效監督監督者”的問題缺乏系統深入的研究，監督權本身的缺陷和監督的困難為我國推進“監督權問責”制度的落實提出了新的挑戰。監察委員會作為獨立且與“一府兩院”平級的國家權力部門，如果監察委員會的領導干部出現貪污腐敗問題，無疑會對我國政治生態建設帶來災難。歷史的經驗表明，不受監督的監察機關也必然產生腐敗，并造成巨大的破壞。東漢時期，為了防止地方州、縣的長官貪污，中央政府設立刺史一職并按期巡查地方，對各地方州、縣的長官進行監督。但因為制度設計的缺陷和權力來源對象的隨意性，后期刺史取代州牧成為地方最高權力主體，最終造成了國家分裂、社會動蕩的局面。同時，最近接連曝光的紀委領導干部貪腐問題也給監察委員會敲響了警鐘。紀委主要的監察對象是掌握公權力的黨員干部，尚未實現對公權力行使主體的全面監督，但即便如此也給了紀委的領導干部極大的尋租空間。監察委員會被賦予了監察全體公職人員的重大職責，如果未能對其進行有效的監督，所造成的后果是難以想象的。尤其是在目前我國人民代表大會的監督能力達不到對監察委員會進行有效監督的現實國情下，如何對監察委員會自身進行約束和監督成為亟需解決的課題。

三、建立健全監察委員會制度的路徑

根據上文歸納分析的我國監察委員會制度在試點過程中遇到的問題和可能遇到的問題，建議從以下四個方面入手，推動我國監察委員會制度建設，以便在全國推廣中減少風險與阻力。

（一）建立健全法律法規，明確劃分工作職能

《監察體制改革決定》顯示，在履行自身職權的過程中，監察委員會可以采取強制程度不一的諸多措施。而這些權力與措施和紀委、公安、檢察院的職權范圍存在一定的重合，未來由哪個機關行使職權的問題直接關系到我國反腐倡廉工作的效率和質量。以偵查權為例，筆者認為監察委員會必須擁有作為基本職權的偵查權。但這并不意味著它能代替檢察院行使偵查權，相反在行使偵查權之前需要經過相關法定程序批準，當案件正式進入監察委員會工作流程中時，檢察院將不再擁有案件的偵查權，這樣也理順了偵查、起訴和審判三個獨立環節之間的關系。監察委員會作為一個整合的獨立監察機構，只有通過完善相關法律法規，才能厘清不同監察機關的工作職能，構建一套行之有效、科學合理的反腐監察體系。尤其是在處理大案要案的過程中，完善可靠的監察體系可以保證查處的力度和速度。此外，由于監察委員會是新設立的國家最高權力機關之一，與我國的現行憲法規定的國家權力組織架構有所出入，所以應該通過修改憲法、增設專門法律等形式，鞏固監察委員會的法律地位并加強其合法性支撐，盡快將其納入國家發展正軌。值得關注的是，雖然監察委員會和紀委是合署辦公，但必須通過相關法律或者工作條例等方式，嚴格規定監察委員會的職能范圍與權力地位，明確界定兩者的職能、關系和地位，避免再次出現強弱懸殊的不利格局。

（二）合理利用專業人才，提升監察人才隊伍的專業水平

西方國家防治腐敗的成功經驗都強調了專業人才在反腐工作中的積極作用，我國香港特別行政區的廉政公署更是一個注重依靠專業人才反腐的典型。香港廉政公署作為一個“專業、強權、不受騷擾、獨立運作”的機構，之所以能很好地發揮其有效打擊和遏制腐敗的功能，在很大程度上歸功于其擁有一支訓練有素的專業調查隊伍和電腦專家、會計師、律師、公共教育專業人士等專家［8］。我國監察委員會在履行職能、打擊腐敗犯罪的過程中需要充分發揮專業人才的特長，而這離不開一套行之有效的制度保障。因此，監察委員會在吸收一些原有監察機構的編制人員的基礎之上，還應考慮與體制外的NGO和專業組織合作，采取聘用制的形式將專業人才吸納到工作中。一方面，有利于處理好體制內轉職干部的工作任命問題，保證監察委員會內部組織架構的相對穩定，更好更快地投入腐敗治理工作；另一方面，外部的專業人才對于監察委員會內部也能起到一定的監督作用。專業人才并不屬于體制內人員，而工作的特殊性使得他們對監察委員會的工作內容有著準確客觀的了解，可以有效預防體制內部腐敗。同時，由于聘任制較于委任制具有更高的靈活性與可控性，各級監察委員會可以根據工作任務的具體情況以簽訂合同或工作協議的形式到專業機構聘請專業人才，在提高效率的同時也避免機構陷入組織膨脹的惡性循環，進一步保證監察委員會自身的純潔與規模。而根據工作的效率來確定專業人才的去留，無疑也是對專業人才的有效制約，可以進一步推動人員融合和工作銜接。

（三）加強機構的獨立性，確保工作獨立開展

過往政府機構內部的監察機關獨立性不強，在工作過程中面臨諸多限制，難以完全發揮作用。在社會和政治環境快速變化的大背景下，反腐機構要履行好自己的職能，就必須大幅提高自身的獨立性，中國香港廉政公署為此提供了良好的借鑒。“廉政公署之所以能保持獨立性，關鍵在于人事管轄和任免上，從各級職員到廉政專員都不隸屬于公務員系統，從而不受公務員敘用委員會及政府銓敘科管轄。”［9］一是人事方面，給予監察委員會充分的自主權，內部人員的調整變動不受外部組織的干涉。監察委員會作為獨立于政府、法院和檢察院的國家權力組織，只對最高權力機關，即人民代表大會負責。各級監察委員會的領導可以由同級紀委副書記兼任，保證工作能有效進行，并且實行垂直領導機制，即各級領導只需對其上級領導負責，接受其監督。同級的紀委和政府監察部門無權對其進行干涉。由省（市）人民代表大會產生監察委員會作為行使國家監察職能的專責機關，更能凸顯國家監察委員會的法定效力。二是財務方面，充足的資金是保證監察工作順利進行的物質基礎，可以酌情加大對監察委員會工作的財政投入與物質支持。國境）外清廉程度較高的國家（地區）都給監察機關提供了大量的物質資源。譬如，中國香港廉政公署2000年的開銷預算接近億萬美元，并且呈現出逐年遞增的趨勢［10］。因此，建議監察委員會的活動經費應該單獨立項，直接報人大批準、審核，不再經由政府財政部門，從而保證監察委員會實現財權獨立。

（四）完善內外監督機制，防止監督機構自身腐敗

2016年黨的十八屆六中全會強調，“黨內不允許存在不受制約的權力和不受監督的特殊組織”［11］。按照規定，監察委員會要自覺接受內外兩方面的監督。其中外部監督主要來源于中國共產黨、各級人民代表大會、社會群眾和新聞媒體等，但這部分監督主體的監督行為具有滯后性和隨機性。因此，還應有內部監督作為一道“保險”，在預防腐敗方面發揮作用。針對監察委員會自身的監督問題，需要建立健全內部權力制約機制與成立內部監察機構，嚴格監督監察委員會領導干部的行為，對違法亂紀行為嚴懲不貸，確保監察委員會的自身清正廉潔、高效可靠。歷史的經驗表明，分權與制衡是防止權力濫用有效的措施之一。一方面，需要根據監察委員會的工作內容將權力進行合理劃分，承擔不同職能的主體之間要互相制約，從而形成科學合理的權力運行和監督機制。具體來說，監察委員會的工作可以分為收集信息、整理信息、調查案件和審理案件四個環節，其中收集信息需要做到對收集到的案件信息統一整理分類，然后交與相關部門查辦，不再插手案件的具體審理；整理案件信息則負責具體歸口信息，根據性質的不同，將案件交與相關部門，定期或不定期督促各案件的處理進程；調查案件的過程中，要嚴格依照法定程序，文明合理取證，自覺接受其他部門的監督；案件的審理作為最后一個也是最為重要的步驟，在某種意義上是監察委員會工作的有效性和合法性的最終體現，不僅要對案件最終的判罰進行界定，更需要審核調查過程中的行為和程序，真正做到公開、公正、透明。只有如此才能構建一個監督權運行的閉合循環，防止監督權自身出現問題。

總之，監察委員會制度的建立健全表明了黨和國家對于打擊腐敗的決心和毅力，是我國政治文明建設過程中的一次有益嘗試，監察委員會可以有效增強反腐敗工作的整體效能。同時，監察委員會作為一個獨立的國家權力組織，其本身也有利于推進我國國家治理體系優化升級。但是，我國腐敗問題產生的原因非常復雜，要想從根源上解決我國的腐敗問題，就必須結合中國現實國情和歷史經驗。當下，應該密切關注試點地區的監察委員會工作情況，歸納總結經驗教訓，再逐步推廣到全國。只有這樣才能保證我國反腐倡廉工作整體布局更加合理化與科學化，從國家權力體系層面上夯實國家治理現代化的基礎。

［1］懲治腐敗力度決不減弱 零容忍態度決不改變［EB/OL］.http：//news.cnr.cn/native/gd/20170107/ t20170107_523450212.shtml.

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［5］張 紀.反腐敗斗爭壓倒性態勢已經全面形成，從嚴治黨的制度建設取得豐碩成果［J］.黨建，2017（1）：29.

［6］倪明勝.新常態下反腐倡廉建設的四重邏輯轉換［J］.中國黨政干部論壇，2016（7）：58-61.

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［9］劉曼容.港英政府政治制度論（1841-1985）［M］.北京：社會科學文獻出版社，2001：177.

［10］Patrick Meagher.Anti-corruption Agencies：Rhetoric Versus Reality［J］.The Journal of Policy Reform，2005（1）：87.

［11］不允許有不受監督的特殊黨員［EB/OL］.http：// theory.people.com.cn/n1/2016/1209/c40531-28938131. html.

D630.9

A

1004-1494（2017）05-0051-05

2017-07-15

畢鴻昌，男，東南大學馬克思主義學院碩士研究生，研究方向為城市治理和腐敗問題。

責任編輯 何成學