農村治理走向半行政化：機理及其影響

□彭正波，莫傳昌

（桂林理工大學，廣西 桂林 541004）

農村治理走向半行政化：機理及其影響

□彭正波，莫傳昌

（桂林理工大學，廣西 桂林 541004）

隨著城鎮化進程的加快，一些經濟發達地區的農村正在實踐著一種有別于大多數農村的治理模式——走向半行政化，這種治理模式經過多年實踐檢驗，顯示出獨特的機理和復雜的影響。其內在運行機理是農村治理“國進民退”，即把村民委員會的部分自治權向鄉（鎮）下派（或聘請的）的事務管理單位轉移，這實際上是把村委會這個自治組織納入到了國家行政體制之內。與此同時，將“項目制”引入農村，結合農村傳統能人治村，加大人才隊伍的建設與投入，從而改善農村治理。在農村治理轉向半行政化之后，鄉村惡勢力干擾農村治理的亂象有所減少，村級財政赤字得到緩解，部分消除了權威治理短板、能人專政等農村治理原有的弊端，使農村管理出現了科學化和現代化的發展態勢。但是，這種帶有嚴重行政色彩的農村治理模式也帶來了譬如機構臃腫、形式主義等“行政化”固有的弊端。

農村治理；半行政化；國進民退；項目制

一、引言

中國農村治理經歷了多種多樣的模式。從傳統社會的鄉紳自治，到中華人民共和國成立后不久的人民公社，再到八二憲法的村民自治，農村治理模式在社會經濟、政治等背景不斷變化下也在變化發展。在經濟發達地區的農村，相較于過去和落后地區，其社會公共事務異常復雜，如何實現科學有序治理，顯得異常緊迫。近年來，一些沿海經濟發達地區的農村治理出現了半行政化趨勢。行政化可以這樣理解：某一主體為了達到某一目的，利用自身具有的行政權力對特定的對象或行為進行強制性的規范化管理，而這種主體多是一國的政府。對于當前農村治理來說，行政化可能只是一種改革探索，由于一些沿海經濟發達地區的農村治理并沒有完全行政化，只能稱之為半行政化。不同的學者對此有著不同的看法：大多數學者認為，農村治理半行政化實際上是通過權力的轉移來實現——將村委會原有的部分自治權轉移至鄉（鎮）聘執行單位，有利于強化對基層的控制以及以非市場化的方式迅速調配資源［1］；當然，也有不少持反對意見的學者認為，以帶有嚴重行政色彩的國家公權力介入農村治理容易造成控制過度，缺乏靈活性，等等。我們認為，農村治理半行政化是正確處理國家和農村社會關系的一種探索和實踐。一些發達地區的農村努力將現代科學與治理制度有機結合，在農村原有的管理基礎上，加強農村治理的行政化，試圖超越一般農村在村民自治制度背景下形成的傳統政治，建構新型治理結構，這對推動農村治理轉型意義重大［2］。

二、機理——農村治理走向半行政化的路徑

農村治理走向半行政化最基本的目的是為了適應市場經濟要求，進行權力的轉移——將村民委員會的部分自治權向鄉（鎮）政府下派（聘請）的執行單位轉移，基層（鄉鎮）政權對村委會實現了科層制下沉，在此基礎上，通過項目制為農村治理提供資金來源支持，再結合鄉村傳統能人的作用與所聘請的專業人才的有機對接，實現農村治理的半行政化。

（一）面向市場：規范管理的技術要求

農村治理的本質是農村的經濟社會發展。經濟基礎決定上層建筑，農村治理模式在很大程度上是由農村經濟發展的實際狀態決定的。市場經濟所要求的上層建筑是規范化、科學化的管理體制，行政化管理適應了這一變化，農村治理半行政化正是由市場經濟的發展狀態所決定的，半行政化的農村治理這些年在一些城鎮化程度較高地區的實踐證明了這一點。從另一個角度看，上層建筑對經濟基礎有反作用，要想發展經濟，就必須有一個堅實可靠的上層建筑。所以，在強調農村經濟發展的同時，必須高度重視加強和完善農村基層的管理體制。否則，農村經濟很難健康發展，或者即使發展上去了，也會垮下來［3］。目前，經濟發達地區的農村治理出現了一些新的態勢，正是得益于他們隨著市場經濟的發展積極改變原來的農村治理模式（村民自治），將“行政化”引入農村治理，以一個規范科學的管理體制去應對變化。

（二）村干部成為鄉（鎮）政府的下級：行政權力由鄉（鎮）下派執行單位掌握

1.村委會轉變為科層（鄉鎮一級）化的延伸

農村治理走向半行政化從狹義的角度可以這樣理解：農村治理半行政化是權力的轉移——將村民委員會的部分自治權向鄉（鎮）政府下派（聘請）的執行單位轉移。

經濟發達地區的農村率先從農村自治走向半行政化這一步并不是簡簡單單說變就變的，其一路走來經歷了復雜的過程，制度的變遷涉及多重過程和邏輯，而不由孤立、分化的某一個機制促成［4］。農村自治的復雜機制本質上是傳統鄉村治理的延續，其弊端主要有：第一，熟人社會的治理秩序并不規范，甚至有時相當混亂。第二，村干部無法摒棄對村莊的保護本性，從而對鄉（鎮）的一些命令或規定有時裝作視而不見，導致鄉（鎮）正確的指令無法得到實施，這是對行政資源的一種浪費。而在半行政化的村級治理體制中，村干部化身為科層（鄉鎮）體制內的一員，接受科層制正式權力的命令；農村的干部跳出了“民間”限制，正式成為鄉（鎮）政府的下級，這不僅帶來了鄉（鎮）—村一級關系的變化，更突出反映了農村治理的公共化趨勢，并呼喚鄉村社會的現代性轉型。村級治理半行政化對鄉村提出了“從鄉土社會到市民社會”的要求［1］。

農村治理走向半行政化本質上是村民委員會由自治組織向基層政府科層單位的轉變以及村干部的官僚化。事實上，科層化的行政結構與中國傳統村治的構成有著本質的區別，在科層制中，行政級別規定行動范圍，基層政府仍需要從體制內輸出力量以強化對體制外的村干部管控。

2.“國進民退”：弱化自治，強化國家介入

農村治理半行政化從另一個狹義的角度來看，其實是改變原有的“國家放權、村民自主管理”的自治模式，弱化自治，強化國家介入的一種農村管理權力上的“國進民退”。村民自治在多年的實踐中體現了其優勢所在，不過，在自治背景下，農村治理也出現了一些弊端。比如，農村的宗族在農村治理中多表現出阻礙發展的現象；一些農村黑惡勢力在背后操控農村治理，等等。尤其是在城鄉融合進程加快的情況下，大量村莊成為“空心村”，村民自治的農村治理模式越來越難以適應時代發展的要求。而半行政化的農村治理模式在近年城鎮化程度較高的農村的實踐檢驗中則表現出不錯的功能，很好地對上述村民自治在現時代下的缺陷進行了有效應對。

可以這樣理解，“行政化”對應的是“國進”，“自治”對應的則是“國退”，兩者的區別很明顯地顯示出來：國家權力的進入或退出。國家權力與農村社會自治是不可能絕對分離的，它們總會有所交集。從多年的農村自治實踐來看，“國退”并不理想，國家與社會的交鋒是不可避免的［5］。農村治理半行政化是正確處理國家和農村社會關系的一種探索和實踐，是國家行政權力介入農村治理的表現，“國進民退”將農村管理納入到國家管理之中，用上層建筑的建設來推動農村經濟基礎的發展，國家在其中發揮著主導作用。

（三）“項目制”提供半行政化治理的經濟支持

1.“項目制”打通鄉（鎮）與農村財政關系，加強鄉（鎮）對農村的管控

不管是農村治理的半行政化還是城市管理中的行政化，亦或其他領域中的行政化，“行政化”都是需要耗費成本的。要想行政化得以有效發揮作用，必須要有強有力的經濟作為支撐，而在農村治理走向半行政化過程中引入“項目制”，將為農村治理的半行政化提供經濟支持，讓農村管理中的行政工作在農村集體經濟普遍空心化的情況下得以有效完成。根據折曉葉等人的界定，“項目制”即是：在收入更加集權的分稅制財政體制下，資金分配出現了依靠“條線”體制另行運作的模式，即財政轉移支付釆用“項目制”的方式在行政層級體制之外靈活處理［6］。

“項目制”是國家轉移支付的方式之一，將其引入農村治理當中，鄉（鎮）—村關系會因此發生重要的變化。在村民自治中，“以縣為主”的項目制使公共經費由原本的縣鄉統籌變成了縣級安排，事實上弱化了鄉（鎮）政府對村一級的支出責任，導致了基層政權“懸浮”［7］。同時，“以縣為主”的項目制改變了基層的縱向治理結構，在財政上切斷了鄉（鎮）與村莊之間的責任關系，使廣大農村地區的村莊公共事務無法妥善處理［8］。在城鎮化程度較高的農村地區，“項目制”并不止于縣一級，而是達到了科層制的末梢鄉（鎮）一級，這時，鄉鎮）政府擁有對項目的掌控權力，負責對農村經濟建設、公共產品供給、文體發展等方面的經費管理，使得農村從屬于鄉（鎮）的程度明顯加深了。

2.項目有限，各村競爭取得

有競爭，才有進步。由于農村集體經濟普遍的空心化，村莊沒有了收入，僅僅依靠每年財政撥款，農村治理行政化難以做到。這時，鄉（鎮）政府采取競爭取得的方式，靈活機動地決定數目有限的項目分配。在這種競爭活動中，農村無疑是將自己對鄉（鎮）的依賴程度又提高了一個層次，因為只有“聰明的”村莊才能取得支配項目的權利。鄉鎮）政府的工作精神以項目制的“競爭”機制傳導到農村，項目能否申請成功，村委會對鄉（鎮）政府工作精神的反應速度和轉化能力是關鍵。

（四）專業人才與權威治理有機結合

1.人才投入：村干部培訓與下派干部相結合

如前所述，農村治理走向行政化即是進行權力的轉移——將村民委員會的部分自治權向鄉（鎮）政府下派（聘請）的執行單位轉移。于是，重新掌握農村治理權力的是鄉（鎮）下派（聘請）的執行單位，由于鄉（鎮）政府屬于科層體制的一級，其掌握的人才隊伍相對農村來說是比較集中和優秀的，其下派（或者聘請）的這個執行單位將是人才集中的團隊。

由于鄉土社會的熟人或半熟人化，農村的行政化治理除了借助鄉（鎮）提供的專業化人才力量，還需要對土生土長的村干部進行一定的職業技能和文化素養培訓，將村干部培訓與下派干部有機地結合起來，充分發揮人才隊伍的合力。如果單單依靠鄉（鎮）聘請人才來進行農村治理，而毫不考慮將農民（村干部）納入到農村治理中，不管這些人才有多么的專業，這樣的治理將因面臨“失去民心”的危險而曇花一現。

2.專業人才不換屆，采取聘任制

專業人才之所以專業，就是因為他們長期只從事一種工作。為解決新時期農村遇到的問題而公開向社會招聘有知識、有能力的專業人才的例子比比皆是，“專業人才不換屆、采取聘任制”在一些經濟發達地區的農村治理中持續發揮著積極的作用。鄉（鎮）聘請的執行單位的專業管理人員一旦被錄用，只要工作努力，沒有違法違紀行為，可以長期受聘，享受工資、職位的晉升，外來人才還可以享受村里統一修建的專業技術管理人員公寓，獲得生活上的保障［2］。聘請來的專業人員不受村委會換屆選舉的約束，保持相對獨立地位，他們不用也不會介入除了正常的村務之外的事情，而僅僅是照章辦事。

3.專業化使權威更加權威

農村治理走向半行政化是國家權力介入農村治理的表現。“行政化”一詞本身帶有權威色彩，是一種“硬權威”。專業化的鄉（鎮）聘村務管理單位以專業化的管理技巧和水平給農村治理加入了一定的“軟權威”，“軟權威”與“硬權威”有機結合，變得更加權威。

（五）鄉村傳統能人與行政化相結合

1.提拔農村傳統能人，發揮其積極作用

在農村治理過程中，除了上述提到的將村委會的部分自治權交由鄉（鎮）聘專業化執行單位管理外，并沒有機械地將所有農村村民排除在村級管理體制之外，而是靈活地提拔農村傳統能人，發揮其積極作用。因為這些傳統能人在經濟和政治上的成功贏得了村民的尊重和信任，村民們希望借助他們的力量擺脫貧困。這樣，將鄉村傳統能人納入到農村治理體系中，為農村治理半行政化提供另一個動力。

2.鄉村能人要在行政化下行動

由于能人是單個個體，總會存在各種人格缺陷，容易產生譬如個人專斷、一時糊涂等錯誤，從而導致農村治理出現秩序混亂的現象。所以，能人也要在制度的籠子里活動，接受行政化下各種規章的約束。

3.二者有機結合

農村治理無論是單獨的農村能人治理還是純制度化的農村治理半行政化，都不可能得到健康發展。多年來，一些城鎮化水平較高地區的農村將農村傳統能人治理與制度化的農村治理相結合，將農村治理半行政化演化到了極致。這種演化將能人的作為納入到法理化的制度框架中，為日益增多的能人轉變為治理精英提供一種公平競爭的新機制，防止和避免利用金錢和財富通過走“上層路線”而獲得公共權力與資源［2］。二者的有機結合創造了農村治理走向半行政化的新篇章。

三、農村治理走向半行政化帶來的影響

半行政化的農村治理模式經過多年的實踐，展現出了不錯的發展態勢。但是，這種治理模式本身也存在諸多局限。

（一）農村治理走向半行政化帶來新氣象

1.有力打擊鄉村惡勢力對鄉村治理的干擾，規范治理亂象

農村治理秩序混亂一直是一個比較嚴重的問題。其中，很大的一個原因就是鄉村惡勢力為了自身的既得利益，不擇手段地去擾亂和破壞農村村務管理。這里的惡勢力主要包括兩種：宗族和黑社會。這些惡勢力之所以能夠長期在農村社會治理中如此猖狂，主要是由于過度民主化的村民自治所帶來的弊端。在農村治理中沒有國家行政權力的干預，村民們萬事自己做主，這時，惡勢力就會利用自身較強大的力量所掌握的資源與手段在正常的村務管理中插上一杠，以謀求利益。宗族是村莊政治生活函數中的重要變量。在農村場域中，宗族依然扮演著自我運行中的重要角色，顯示其強大的影響力［9］。半行政化的農村治理模式是國家權力對農村治理的再度干預，國家行政權力以其自身的權威性和法律強制性對干擾農村治理的惡勢力進行必要的法律懲處，規范農村治理亂象，把農村治理拉回正軌，給農村經濟社會的發展提供了一個穩定有序的法制環境。

2.解決村級財政赤字，促進農村集體經濟發展

由于村莊收入極少，往往連村莊的財政赤字都解決不了，更遑論搞好農村治理了。農村治理走向半行政化的機理之一是“項目制”的引進，具有競爭性質的“項目制”以轉移支付的方式進入農村，各村競爭取得。對鄉（鎮）政府工作精神反應速度快和轉化能力強的村莊通過競爭取得項目基金，把這些資金合理利用到農村集體經濟發展當中去，促進了農村集體經濟發展，從而也解決村集體的財政赤字。

3.消除權威治理短板，使農村治理走向科學化、現代化

村委會雖然是由村民選舉產生的正式治理機構，但村委會的權威性也具有一定的缺陷，可以從兩個方面來理解這種權威性治理特點。第一，地緣性。本村村干部由本村人選舉產生，村干部只對本村事務負責，不管理別村事務。第二，內部性。村民只認同本村村干部對自己的管理，不接受外來人員的指導。這種地緣性和內部性建立在熟人或半熟人社會基礎上，非理性地排斥外部管理專業人才的進入，具有嚴重的封閉性、保守性。而農村治理的半行政化將村委會的部分自治權向鄉（鎮）政府下派（聘請）的專業管理單位轉移，充分利用國家權力掌握的人才資源，消除權威治理短板，使農村治理走向科學化、現代化。

4.消除“能人專政”，建立規范、科學的治理秩序

鄉村傳統能人與行政化相結合是農村治理半行政化的機理之一。鄉村能人雖然在初期發揮了推動農村經濟社會持續發展的積極作用，但人性是有缺陷的，時間的流轉見證了能人治理的局限性。能人們在取得巨大成功后，往往就開始頭腦發熱、滋生享樂主義，最終導致農村治理秩序的混亂，農村經濟社會發展陷入僵局。而農村治理半行政化有效地解決了這些問題。通過國家行政權力的強制介入，將鄉村傳統能人納入到農村行政管理體系中，克服了單純能人治理帶來的弊端，彌補了個人能力與經驗的不足，借助國家行政權力的力量，靈活地利用能人的資源與社會關系網迅速有效地建立起規范的、科學的農村管理秩序。

（二）“行政化”固有弊端帶來的不良影響

1.造成機構臃腫，人員龐雜，辦事效率有所下降

龐大的機構往往帶來辦事效率的下降，這同樣適用于半行政化的農村治理模式。20世紀90年代，隨著我國行政機構體系的精兵簡政，村委會及其成員的數量得到有效的精簡。這時，如果全國的農村治理都實行半行政化的管理模式，按照每個村增加4到6個體制內人員的話，其數量之多可想而知，由此必然造成機構臃腫、人員龐雜；更為嚴重的是，隨著機構臃腫、人員龐雜，更容易形成辦事互相推諉，從而導致辦事效率低下，這就有違農村治理模式半行政化的初衷。

2.造成形式主義，降低治理效力

農村治理半行政化過程中不免會產生由于自身所具有的科層性質所帶來的形式主義弊端。國家行政權力的介入意味著農村治理將越來越帶有形式化的色彩，這就消解了農村治理本就不高的效力。村干部為了追趕創造政績的時髦，往往不從本村的實際需要出發，將大量的資金用于所謂的亮點打造，這不僅浪費了農村本就不多的人力、物力和財力資源，還造成一種影響極壞的形式主義：只做表面功夫，不做實事。以行政體制內的目標任務來開展村莊建設，盡管做到了規范化，且績效壓力強化了執行力，但也導致了村莊建設資源浪費、不可持續、脫離村民需求等問題。在半行政化的農村治理模式中，村莊治理者往往“照章辦事、不知變通”。

3.村干部只對上級負責，不顧下級民意

帶有科層體制色彩的半行政化農村治理模式在一定程度上使農村管理者與村民脫節，造成一種不接地氣的治理狀態。在此之前的村民自治強調民主參與，管理者不得不與村民面對面地進行互動式的農村治理，而半行政化的農村治理模式中的管理者則以“規范化”為行動指南，按照上級要求完成任務，做好農村管理工作是他的本職要求。在這種模式中，國家權力實際上對農村管理者“不顧民意、只對上級負責”的行為進行了某種程度的默認。理論上說，村里的事務村干部都有義務去處理，但是，在半行政化的農村治理模式之下，卻出現了這樣一種現象：治理者常常只做上級交代的事情，對于村民最迫切需要解決的事情卻不熱衷。

四、結語

農村治理走向半行政化在經濟發達地區經過多年的實踐探索，以進行權力的轉移——把村民委員會的部分自治權向鄉（鎮）下派（或聘請的）單位轉移，村委會變成科層化末梢的延伸，同時引入“項目制”，結合農村傳統能人以及鄉（鎮）聘請權力執行單位的專業人才來改善農村治理為運作機理，規范了農村的治理亂象，建立規范、科學的治理秩序，使農村治理走上科學化、現代化。但是，半行政化農村治理模式也帶來了機構臃腫、人浮于事及形式主義等弊端。不過，總體而言，農村治理走向半行政化帶來的積極影響還有待進一步觀察。

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［6］折曉葉，陳嬰嬰.項目制的分級運作機制和治理邏輯——對“項目制進村”案例的社會學分析［J］.中國社會科學，2011（4）：126-148.

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D63-3

A

1004-1494（2017）05-0083-05

2017-06-23

2014年國家社會科學基金青年項目《西南民族地區培育和規范農村民間組織研究》（14CZZ014）的階段性成果。

彭正波，男，桂林理工大學人文社會科學學院副教授，碩士生導師，管理學博士，主要研究方向為公共經濟管理與農村治理；莫傳昌，男，桂林理工大學人文社會科學學院行政管理專業學生。

責任編輯 李建良