中國(guó)外資并購(gòu)的國(guó)家安全審查制度之建構(gòu)

楊 柳

北京理工大學(xué)，北京 010000

中國(guó)外資并購(gòu)的國(guó)家安全審查制度之建構(gòu)

楊 柳

北京理工大學(xué)，北京 010000

中國(guó)對(duì)外資并購(gòu)的監(jiān)管在不斷調(diào)整中逐步形成體系。現(xiàn)行的法律中有關(guān)國(guó)家安全審查的規(guī)定相對(duì)來(lái)說(shuō)比較簡(jiǎn)單，缺乏統(tǒng)一的體系和具體的操作規(guī)則。建議中國(guó)建設(shè)完整的審查制度，通過(guò)自由裁量權(quán)制定具體可實(shí)施的審查規(guī)則、設(shè)立明確的審查標(biāo)準(zhǔn)、審查機(jī)構(gòu)和程序，從而在利用外資發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，有效維護(hù)國(guó)家安全。

外資并購(gòu)；國(guó)家安全；審查

20世紀(jì)90年代之后，隨著世界市場(chǎng)的形成和經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，外資并購(gòu)成為國(guó)際直接投資(FDI)的主要方式，在中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著越來(lái)越大的作用。然而，外資并購(gòu)是一把“雙刃劍”，一方面，它可以給東道國(guó)帶來(lái)技術(shù)、資金、管理經(jīng)驗(yàn)以及更多就業(yè)機(jī)會(huì)，但另一方面，也可能對(duì)東道國(guó)的經(jīng)濟(jì)安全甚至國(guó)家的整體安全造成嚴(yán)重的威脅甚至無(wú)法估計(jì)的損害。雖然中國(guó)有關(guān)于外資并購(gòu)國(guó)家安全審查規(guī)則，但從總體來(lái)看，現(xiàn)行相關(guān)法律對(duì)國(guó)家安全審查的規(guī)定仍十分簡(jiǎn)單，缺乏系統(tǒng)性和可操作性。因此，當(dāng)務(wù)之急是要建立健全中國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度。

一、外資并購(gòu)引發(fā)的中國(guó)國(guó)家安全問(wèn)題

(一)中國(guó)有關(guān)外資并購(gòu)立法現(xiàn)狀

中國(guó)加入WTO后，并購(gòu)①在外國(guó)直接投資中所占的比重越來(lái)越大，越來(lái)越多的外資開(kāi)始涌入中國(guó)，進(jìn)而并購(gòu)中國(guó)企業(yè)。人們?nèi)粘Ｉ钪忻總€(gè)地方都被外資所籠罩，比如人們經(jīng)常使用的日用產(chǎn)品飄柔、海飛絲等都是寶潔公司旗下的產(chǎn)品，傳統(tǒng)民族品牌大寶、美加凈都被外資所收購(gòu)。外資并購(gòu)已經(jīng)滲透到各個(gè)領(lǐng)域，且處于增漲勢(shì)頭。

然而，當(dāng)前中國(guó)并沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)的法律來(lái)規(guī)定外資并購(gòu)國(guó)家安全審查問(wèn)題，只有《反壟斷法》第31條②有所提及。2011年2月3日國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》)，以及2011年3月4日商務(wù)部頒布的《商務(wù)部實(shí)施外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《并購(gòu)規(guī)定》)首次對(duì)外資并購(gòu)安全審查的審查內(nèi)容、審查范圍、審查工作機(jī)制以及審查程序作了比較全面的規(guī)定。③《通知》對(duì)中國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查的內(nèi)容進(jìn)行了說(shuō)明，使中國(guó)外資并購(gòu)的國(guó)家安全審查自此有了可實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)；《規(guī)定》還對(duì)審查標(biāo)準(zhǔn)做出了兜底性的規(guī)定。2014年商務(wù)部頒布并實(shí)施的《外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查部級(jí)聯(lián)席會(huì)議制度》中對(duì)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查的主體進(jìn)行了簡(jiǎn)單的規(guī)定，聯(lián)席會(huì)議在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由發(fā)改委和商務(wù)部牽頭，根據(jù)外資并購(gòu)所涉及的行業(yè)和領(lǐng)域，會(huì)同相關(guān)部門(mén)開(kāi)展安全審查。

(二)外資并購(gòu)之國(guó)家安全危思

隨著改革開(kāi)放的進(jìn)行，作為消費(fèi)型大國(guó)的中國(guó)憑借著日益增強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和良好的法律環(huán)境吸引了越來(lái)越多跨國(guó)公司的眼球。從2005年開(kāi)始，各種跨國(guó)公司便開(kāi)始了在中國(guó)的收購(gòu)，使得中國(guó)的保險(xiǎn)、金融、基礎(chǔ)材料、食品、服務(wù)等關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要領(lǐng)域均有外資觸及，部分產(chǎn)業(yè)甚至出現(xiàn)外資壟斷的跡象。其中，凱雷收購(gòu)徐工案、可口可樂(lè)收購(gòu)匯源案等引發(fā)了社會(huì)各界對(duì)外資并購(gòu)問(wèn)題的關(guān)注，尤其是政府對(duì)外資并購(gòu)是否應(yīng)該進(jìn)行國(guó)家安全審查的探討。

與此相反的是，西方對(duì)中國(guó)的收購(gòu)并沒(méi)有以禮相待。三一集團(tuán)在美關(guān)聯(lián)公司羅爾斯公司于2012年3月收購(gòu)了希臘電網(wǎng)公司位于美國(guó)俄勒岡州的4個(gè)風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目，而美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)以涉嫌威脅美國(guó)國(guó)家安全為由要求羅爾斯公司立即停止建設(shè)上述風(fēng)電項(xiàng)目。時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬簽發(fā)總統(tǒng)令，中止了羅爾斯公司在美國(guó)俄勒岡州的風(fēng)電項(xiàng)目。這是美國(guó)總統(tǒng)首次因國(guó)家安全問(wèn)題簽發(fā)總統(tǒng)令，插手阻止商業(yè)項(xiàng)目。

從中外外資并購(gòu)的現(xiàn)實(shí)中，不難發(fā)現(xiàn)中國(guó)對(duì)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查的缺漏以及與西方的差距。中國(guó)當(dāng)前的反壟斷審查并不能代替國(guó)家安全審查。國(guó)際法上的國(guó)家主權(quán)原則是國(guó)家安全審查的基石，所以國(guó)家安全審查的目的是維護(hù)國(guó)家主權(quán)，保護(hù)國(guó)家的整體安全，分為傳統(tǒng)國(guó)家安全④和非傳統(tǒng)國(guó)家安全⑤；而反壟斷審查的基礎(chǔ)是公平有效競(jìng)爭(zhēng)原則，目的是防止壟斷、維護(hù)公平有效的競(jìng)爭(zhēng)秩序，所以它無(wú)法規(guī)制那些危害國(guó)家安全但并未破壞公平競(jìng)爭(zhēng)的行為。如果外資企業(yè)并購(gòu)時(shí)沒(méi)有違反中國(guó)反壟斷法，那么即使該企業(yè)存在著可能危及國(guó)家安全的行為，中國(guó)的法律包括反壟斷法也無(wú)法對(duì)其進(jìn)行約束。比如，外資并購(gòu)中國(guó)企業(yè)以后，減少對(duì)并購(gòu)企業(yè)研發(fā)部門(mén)的資金投入；強(qiáng)行壓制被并購(gòu)企業(yè)的品牌銷(xiāo)售，使其銷(xiāo)聲匿跡；限制并購(gòu)部門(mén)的自主創(chuàng)新能力等。對(duì)于上述這些行為，政府往往是無(wú)權(quán)干涉的，尤其是對(duì)國(guó)內(nèi)的一些龍頭企業(yè)，假如遭遇此種威脅，將會(huì)對(duì)國(guó)家的整體利益構(gòu)成嚴(yán)重威脅。因此，無(wú)論是從法律補(bǔ)位還是實(shí)踐上來(lái)看，建立外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度都是必須又必要的。

二、中國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度缺陷

(一)法律法規(guī)分散，效力層級(jí)低

外資并購(gòu)國(guó)家安全審查立法是一個(gè)整體性、系統(tǒng)性的工程，然而中國(guó)目前在該項(xiàng)立法上并沒(méi)有一個(gè)完整的規(guī)范體系。現(xiàn)有的立法基本上遵循“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的指導(dǎo)思想，成熟一個(gè)制定一個(gè)，使得監(jiān)管外資并購(gòu)的法律缺乏協(xié)調(diào)性和銜接性，朝令夕改，政策搖擺幅度大，集中體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：其一，缺少一部外資并購(gòu)領(lǐng)域的基本法，各條文被規(guī)定在不同的法律文件中，散見(jiàn)于法律、規(guī)定、行政文件、通知中，欠缺體系性，常常出現(xiàn)規(guī)定與規(guī)定、法律與法律之間相互沖突甚至無(wú)法可依的情形。其二，法律效力低，缺乏權(quán)威性。當(dāng)外資并購(gòu)領(lǐng)域中的國(guó)家安全需要受到保護(hù)的時(shí)候，相關(guān)立法卻只是采用“通知”、“暫行條例”等形式，效力層級(jí)十分薄弱，無(wú)法在事實(shí)上做到保護(hù)國(guó)家安全利益。

(二)審查標(biāo)準(zhǔn)含糊，操作性欠缺

《反壟斷法》第1條⑥雖然以法律形式明確了對(duì)外資并購(gòu)依照國(guó)家的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行國(guó)家安全審查，然而，之后卻并沒(méi)有出臺(tái)明確具體的規(guī)范對(duì)其中的基本概念做出界定，只是明確了對(duì)于“涉及國(guó)家安全的”外資并購(gòu)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查。但由誰(shuí)審查，如何審查都沒(méi)有規(guī)定。《并購(gòu)規(guī)定》中政府及時(shí)亮明了對(duì)外資并購(gòu)的審查權(quán)，但未就安全審查適用的具體行業(yè)和產(chǎn)業(yè)目錄做出規(guī)定；《通知》雖然規(guī)定了審查的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和程序，但缺乏詳盡可用的實(shí)施細(xì)則；這些都需要相關(guān)的法規(guī)規(guī)章來(lái)進(jìn)一步明確。因此，現(xiàn)有的法律規(guī)定僅僅是指明了前進(jìn)方向，而具體的操作規(guī)則還需要從立法層面進(jìn)一步完善。

(三)審查機(jī)構(gòu)機(jī)動(dòng)，具體范圍不明

當(dāng)前審查體系中的聯(lián)席會(huì)議尚未成熟。第一，聯(lián)席會(huì)議是一個(gè)臨時(shí)性組織，是在審查程序啟動(dòng)后由相關(guān)部門(mén)組成的，聯(lián)席會(huì)議本身沒(méi)有行政編制和行政級(jí)別，這種設(shè)置模式可能會(huì)產(chǎn)生不穩(wěn)定性，它的日常工作將由誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)也不可知。第二，聯(lián)席會(huì)議的組成部門(mén)是“相關(guān)部門(mén)”，這里的“相關(guān)”需要到什么程度？“部門(mén)”是特指國(guó)務(wù)院部委還是包括地方的其他部門(mén)？當(dāng)前的法律并沒(méi)有解決這些問(wèn)題。這就使得在實(shí)踐中出現(xiàn)“搶著管”或“無(wú)人管”的局面。由此來(lái)看，聯(lián)席會(huì)議制度還需要在今后的運(yùn)作過(guò)程中不斷地完善。

(四)審查程序分散，執(zhí)行監(jiān)督缺位

首先，與西方國(guó)家的安全審查程序相比中國(guó)的安全審查程序雖然已經(jīng)初步建立但還非常粗糙，急需制定便于操作的實(shí)施細(xì)則來(lái)予以完善。其次，中國(guó)目前最大的制度缺失在于未能設(shè)立執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制。中國(guó)的安全審查主體是商務(wù)部和聯(lián)席會(huì)議，這兩個(gè)部門(mén)集審查權(quán)、決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)于一體，這就缺乏了對(duì)審查主體的權(quán)力制約和執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制。

三、中國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度之完善建議

(一)提高立法位階

針對(duì)現(xiàn)行法律效力層級(jí)低的問(wèn)題，可以在試行《通知》和《規(guī)定》的基礎(chǔ)上，通過(guò)國(guó)務(wù)院頒布《外資并購(gòu)國(guó)家安全審查條例》。針對(duì)現(xiàn)行法律的沖突問(wèn)題，可以通過(guò)制定上位法來(lái)明確上位法與下位法以及下位法之間的沖突問(wèn)題。同時(shí)，對(duì)于已經(jīng)過(guò)時(shí)的舊法應(yīng)及時(shí)予以剔除。針對(duì)現(xiàn)行法律規(guī)定模糊的問(wèn)題，中國(guó)應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的《實(shí)施細(xì)則》，賦予法律條文具體的操作辦法。

(二)明確審查對(duì)象

在《外資并購(gòu)國(guó)家安全審查法》中可以明確審查對(duì)象，將其界定為：外國(guó)投資者對(duì)境內(nèi)企業(yè)的并購(gòu)。其中外國(guó)投資者的范圍應(yīng)當(dāng)包括外國(guó)自然人和法人以及受到或可能受到外國(guó)政府控制的實(shí)體。對(duì)于外國(guó)自然人投資者的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)在國(guó)籍標(biāo)準(zhǔn)和住所地標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，兼采財(cái)產(chǎn)來(lái)源地標(biāo)準(zhǔn)，更嚴(yán)密地規(guī)制逃避監(jiān)管的外國(guó)自然人投資者。針對(duì)國(guó)內(nèi)資本出境后，借離岸金融⑦形式成為假外資回國(guó)謀求外資待遇的情形。在對(duì)外國(guó)投資者的界定上，也要進(jìn)一步將審查對(duì)象擴(kuò)大為直接或者間接受到外國(guó)利益控制的任何實(shí)體，以此規(guī)制跨國(guó)公司在中國(guó)的子公司對(duì)境內(nèi)其他企業(yè)的并購(gòu)。

(三)細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn)

審查標(biāo)準(zhǔn)是中國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度的核心。中國(guó)應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)配套立法對(duì)相關(guān)概念作出解釋?zhuān)仨毭鞔_的是審查標(biāo)準(zhǔn)是“國(guó)家安全”而非“國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全”；二是要明確重要基礎(chǔ)設(shè)施和關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)具體包括哪些行業(yè)和領(lǐng)域，可以采用“列舉+兜底條款”的方式。三是要明確重點(diǎn)行業(yè)，對(duì)“重要基礎(chǔ)設(shè)施”、“重要農(nóng)產(chǎn)品”中的“重要”，“重大裝備制造”中的“重大，”“關(guān)鍵技術(shù)”中的“關(guān)鍵”進(jìn)行解釋?zhuān)鞔_其范圍。同時(shí)明確在審查中哪些機(jī)構(gòu)有權(quán)決定一項(xiàng)并購(gòu)交易是否已經(jīng)達(dá)到了“重大”、“重要”或“關(guān)鍵”的程度，這樣的判定機(jī)構(gòu)是一個(gè)還是幾個(gè)。這樣一來(lái)國(guó)家安全標(biāo)準(zhǔn)就變得具體起來(lái)，從而更好的保護(hù)中國(guó)的國(guó)家安全。

(四)改革審查程序

通過(guò)機(jī)構(gòu)設(shè)置將聯(lián)席會(huì)議變成常設(shè)部門(mén)。首先，中國(guó)可以考慮將商務(wù)部作為部際聯(lián)席會(huì)議的唯一牽頭機(jī)構(gòu)，并聯(lián)合其他相關(guān)部門(mén)進(jìn)行安全審查。其次，可以考慮設(shè)立一個(gè)秘書(shū)處來(lái)負(fù)責(zé)處理聯(lián)席會(huì)議的日常工作，并可以由秘書(shū)處來(lái)統(tǒng)一受理投資者的安全審查申請(qǐng)。這樣做既可以提高審查效率，又能夠與申請(qǐng)人進(jìn)行直接地交涉，更有利于聯(lián)席會(huì)議了解事實(shí)情況。最后，明確聯(lián)席會(huì)議的其他組成部門(mén)。結(jié)合中國(guó)國(guó)家安全審查的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，可以將國(guó)防部、工信部、安全生產(chǎn)監(jiān)管總局等國(guó)務(wù)院組成機(jī)構(gòu)納入相關(guān)部門(mén)的候選名單。

(五)建立權(quán)利監(jiān)督機(jī)制

第一，明確聯(lián)席會(huì)議的表決制度。可以考慮將當(dāng)前的標(biāo)準(zhǔn)修改為多數(shù)通過(guò)制，這里的多數(shù)可以是出席人員的多數(shù)。第二，建立權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，針對(duì)當(dāng)前的商務(wù)部和聯(lián)席會(huì)議集三權(quán)于一體，可以考慮將全國(guó)人大常委會(huì)或者國(guó)務(wù)院規(guī)定為中國(guó)國(guó)家安全審查的監(jiān)督機(jī)關(guān)，商務(wù)部部長(zhǎng)和聯(lián)席會(huì)議秘書(shū)處的秘書(shū)長(zhǎng)向監(jiān)督機(jī)關(guān)報(bào)告工作，受其監(jiān)督，對(duì)其負(fù)責(zé)，使審查主體的權(quán)利得到有效制約。

[注釋]

①本文所指的“并購(gòu)”：(1)股權(quán)并購(gòu)，即外國(guó)投資者取得境內(nèi)企業(yè)的股權(quán)；(2)資產(chǎn)并購(gòu)，即外國(guó)投資者直接或間接取得境內(nèi)企業(yè)資產(chǎn)并運(yùn)營(yíng)該資產(chǎn).參見(jiàn)<商務(wù)部實(shí)施外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定>第2條.

②<中華人民共和國(guó)反壟斷法>第31條：“對(duì)外資并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)或者以其他方式參與經(jīng)營(yíng)者集中，涉及國(guó)家安全的，除依照本法規(guī)定進(jìn)行經(jīng)營(yíng)者集中審查外，還應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行國(guó)家安全審查.”

③李炳炎，唐思航.外資過(guò)度并購(gòu)我國(guó)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)與對(duì)策[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2008(3)：1.

④傳統(tǒng)安全威脅主要是指國(guó)家面臨的軍事威脅及威脅國(guó)際安全的軍事因素.

⑤非傳統(tǒng)安全指的是人類(lèi)社會(huì)過(guò)去沒(méi)有遇到或很少見(jiàn)過(guò)的安全威脅；具體說(shuō)，是指近些年逐漸突出的、發(fā)生在戰(zhàn)場(chǎng)之外的安全威脅.非傳統(tǒng)安全問(wèn)題主要包括：經(jīng)濟(jì)安全、金融安全、生態(tài)環(huán)境安全、信息安全、資源安全、恐怖主義、武器擴(kuò)散、疾病蔓延、跨國(guó)犯罪、走私販毒非法移民、海盜、洗錢(qián)等.

⑥<反壟斷法>第1條：“為了預(yù)防和制止壟斷行為，保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，制定本法.”

⑦離岸金融是指設(shè)在某國(guó)境內(nèi)但與該國(guó)金融制度無(wú)甚聯(lián)系，且不受該國(guó)金融法規(guī)管制的金融機(jī)構(gòu)所進(jìn)行的資金融通活動(dòng).

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：2095-4379-(2017)28-0063-03