地方智庫服務科學決策的問題與對策研究*
——以山東省為例

■ 李釗李海波馬羽汝緒偉陳娜

1山東省科技發展戰略研究所 濟南 2500142山東省科技創新軟科學研究基地 濟南2500143西南大學 重慶 400715

地方智庫服務科學決策的問題與對策研究*
——以山東省為例

■ 李釗1,2李海波1,2馬羽3汝緒偉1陳娜1

1山東省科技發展戰略研究所 濟南 2500142山東省科技創新軟科學研究基地 濟南2500143西南大學 重慶 400715

[目的/意義]隨著建設新型智庫服務科學決策成為社會新熱點，當前地方智庫由于缺乏組織引導、缺乏上報通道、缺乏處理反饋機制和缺乏評價激勵制度，制約了地方智庫有效發揮建言獻策、參政議政的作用。［方法/過程］課題組以山東省為例，對新型智庫建設問題進行了專項調查，并與省直有關部門和部分高校、科研院所、企業、社會組織負責人進行了座談研討。［結果/結論］針對上述問題，提出了建設地方新型智庫體系、構建黨政部門智庫圈、完善智庫人才評價與激勵制度、健全智庫經費管理機制、探索建立決策咨詢委員會等對策建議。

地方智庫 科學決策 山東省 管理機制 評價與激勵

新型智庫是黨和政府科學民主依法決策的重要支撐，是黨的十八大以來中央重點推進的新的制度安排。與西方智庫和古代智囊最大的區別在于，中國特色新型智庫必須堅持黨的領導和正確的政治方向，圍繞大局和中心工作，服務于黨和政府的科學決策[1-2]。

為貫徹落實中央和山東省委決策部署，《新型智庫建設研究》課題組就山東省新型智庫建設問題進行了專題調查，調查對象涵蓋山東省委黨校、山東行政學院、山東社會科學院、山東省科學院、山東省科學技術協會、山東省宏觀經濟研究院、山東省社會科學規劃管理辦公室、山東省軟科學辦公室、山東省財政科學研究所以及山東大學、山東師范大學、山東財經大學、濟南大學、魯商經濟研究所和山東省魯南經濟發展研究院等，與這些省直有關部門和部分高校、科研院所、企業、社會組織等層面的負責人進行了座談交流和深入研討。研討會專家一致認為，地方新型智庫建設已實現良好起步，各方面行動積極，但在實際建設中，尤其是智庫成果進入決策還存在一些困難和障礙，應該在下一步工作中重點研究解決，讓智庫在服務決策中實現更大更好價值。

1 建設新型智庫服務科學決策成為社會新熱點

2015年，國家出臺《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》，對新型智庫建設作出統一部署和具體安排。山東省隨后出臺《關于加強中國特色新型智庫建設的實施意見》，社會各界積極響應，許多企業、高校、科研院所、民間組織紛紛向智庫轉型，建設新型智庫服務黨和政府科學決策成為當前社會一個新的熱點。

1.1 各類研究機構加快向智庫轉型

智庫的職能定位是決策咨詢。為此，社會科學研究機構將目標重點轉向服務決策，山東社科院提出要打造山東第一智庫，實施基礎理論研究和應用對策研究雙輪驅動發展戰略，配套開展“社會科學創新工程”，努力建設山東省委、省政府的重要“思想庫”和“智囊團”[3]。山東省宏觀經濟研究院（下稱山東宏觀院）瞄準“山東有地位、全國有影響”智庫建設目標，制定實施“精準服務”的22條，著力提出“有用管用”的政策建議。科學技術研究機構也開始強化決策咨詢功能，山東省科學院實施“科技創新工程”，突出“科技+”特色，以科技發展戰略為核心主線，全力打造高端科技智庫。越來越多高校加入決策研究咨詢行列，山東大學發展研究院的主要定位就是緊緊圍繞山東經濟社會發展的實踐，當好“思想庫”和提供智力支持。2016年初，山東省委宣傳部組織遴選首批省級重點智庫試點，全省共有96家單位符合條件得以申報，15家最終入選，還有許多高校、企業和社會組織在積極努力爭取達到申報標準。

1.2 智庫人才隊伍加緊建設

智庫建設，人才先行。山東省出臺《關于加快智庫高端人才隊伍建設的實施意見》，計劃用3~5年時間，圍繞經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設6大領域，采取“首席專家+團隊”的開發模式，打造一支熟悉省情民情、善于政策研究、具有專業化素養的智庫高端人才隊伍。2016年，山東省首批遴選了183名智庫高端人才，其中首席專家17名，崗位專家58名。同時，部分高校、社科院所也加強了智庫人才的引進和培養。山東社科院依托“社會科學創新工程”，短短一年左右引進高學歷、高水平智庫人才19人，成為建院以來人才引進層次和數量最高的一個時期。山東省科學院選聘國內20名頂尖科技政策專家以及國際知名智庫專家8名，全力打造國內一流的科技智庫專家隊伍。山東大學衛生管理與政策研究中心選擇若干名政策研究骨干，依托山東大學—瑞典Karolinska大學全球健康研究中心進行重點培養。

1.3 智庫體制機制加快探索創新

新型智庫需要新的體制機制來保障。山東社科院建立“創新單位—創新團體—創新崗位”為主線的科研組織方式，創新人事管理制度，對創新團隊與非創新團隊人員實行分類管理，實行嚴格的“準入”“退出”制度，并建立過程報償與目標報償相結合的創新報償制度。山東宏觀院先后建立起了內部考核評比制度、專業技術人員績效考核制度、業績目標管理和通報制度，把決策應用作為評價業績的首要指標。魯商經濟研究所通過建立公司化、市場化、專業化的運營體制機制，實現了經費來源、人才激勵、成果轉化、金融支持、“旋轉門”用人等“五個多元化”建設。魯南經濟發展研究院，建立了理事會制度，充分發揮了社會智庫在開展業務、引人用人、財務管理等方面靈活自由的優勢，充分激發智庫發展活力。2015年7月，山東社科院發起建立“山東智庫聯盟”，截至目前已有50余家成員單位，逐漸形成了人才交流、合作發展、服務決策的智庫共同體。

1.4 智庫研究成果加速推出

智庫成果成效開始顯現。山東社科院注重擴大智庫成果影響力，2015年在中央主要媒體發表成果15篇，比2014年增長200%，做到每月都能在中央主要媒體發出“山東聲音”，同時開展省情調研工作，大量調研報告提交省委、省政府領導參閱，2015年獲得省級以上批示27項，比2014年增長56%。山東宏觀院創立出版了《山東宏觀經濟研究報告》《山東服務業發展報告》和《山東區域經濟發展報告》，定期推出《宏觀經濟動態》和《研究成果專報》，多份專報直接報送中辦、國辦，近30份研究報告獲得省領導同志重要批示。山東省科協上報《科技工作者建議》43件，《院士建議直通車》5件，共獲得省級以上領導批示21件次，多項研究成果進入省委、省政府決策部署。

2 智庫有效發揮作用存在的制約和問題

智庫的根本價值在于服務科學決策。調研中發現，現實中智庫參與黨政決策咨詢還存在著一些問題制約，使得地方智庫作用沒有得到充分發揮。

2.1 智庫研究缺乏有效組織引導

一是新型智庫體系建設還不健全。目前，新型智庫建設剛剛起步，綜合類和專業類智庫、官方與民間智庫、戰略與策略智庫如何進一步規劃布局和協調發展尚未完全理清[4]，甚至在創新發展、海洋科技等重要領域還缺乏高水平智庫布局。二是智庫研究缺乏有效組織協調。當前各類智庫都有自身優勢專長，研究側重點多有不同，很多智庫專家從個人愛好選題，大多數智庫各自為戰和獨力攻關，缺乏協調配合和聯合作戰，導致各方研究成果要么不深入、要么不全面，同時存在重復研究、資源浪費現象[5]。三是智庫研究方向缺乏有效引導。當前，決策部門和智庫之間缺乏全方位的溝通交流和供需對接機制，決策部門不了解智庫機構能做什么，智庫機構難以把握決策部門關注什么，造成智庫研究方向聚焦度不夠，隨意性較強，與政府決策需求相偏離和脫節[6]。

2.2 智庫成果上報缺乏有效通道

除了省委黨校、行政學院、省宏觀院等少數黨委政府直屬智庫機構外，絕大多數的高校院所、科研機構以及企業和民間團體附屬研究中心（院）等智庫機構都缺乏直接呈送上報研究成果的順暢通道[7]。智庫研究成果要么通過間接渠道或有關部門來上報呈閱，費盡周折，甚至出現專家建議以信訪件的形式向上報送的尷尬情況；要么退而求其次，干脆不上報，轉而發表學術論文和出版著作，造成很多優秀智庫成果沒有進入黨委政府決策參考范圍，嚴重制約了地方智庫機構發揮應有的決策咨詢服務作用。

2.3 智庫成果處理反饋機制尚未建立

一是缺乏智庫成果接收處理的專門機構。目前，黨委政府、人大政協還沒有成立專門的接收處理智庫成果的相關機構，從而未能對智庫成果進行有效篩選、分類和報送。二是缺乏智庫成果處理機制。各級領導每天都會收到大量參閱文件和專家建議，數量越來越多。但由于領導精力和時間有限，不可能一一詳覽細閱和批示回復，加上缺乏相應篩選處理機制，造成大量優秀智庫成果沒有得到很好處置，甚至被遺漏舍棄。三是尚未建立智庫成果反饋機制。智庫專家很想了解研究成果有沒有進入決策部署，有沒有發揮作用，實際效果怎么樣，但經常上報智庫成果后，沒有后續反饋。除了部分智庫成果得到領導批示外，多數智庫成果上報后沒有后續反饋意見，打擊了智庫專家的積極性[8]。

2.4 符合智庫特點的經費管理制度尚未建立

目前，智庫大多以課題項目委托或者參與招標等形式開展政策咨詢，而當前科研經費管理制度卻成為制約智庫建設的焦點問題。一是經費管理方式行政化，把科研經費管理完全納入行政經費管理的軌道，不符合智庫科研規律和特點，課題經費“難花”“花不出去”問題比較突出。二是經費管理制度教條化，把科研經費變成了單純的“差旅費”和“印刷費”，從而導致很多科研人員為了報銷經費而不斷出差和重復調研，而出差調研的住宿費和交通費必須同時具備方可報銷，缺乏靈活變通。三是經費管理制度保守化，不能充分認識智庫專家腦力勞動價值，政府決策咨詢課題經費尚未納入科技成果轉化范疇，不能用作專家智力報償，也缺乏有力的經費績效激勵。智庫經費管理制度的缺失嚴重影響了智庫科研人員的積極性[9-10]。

2.5 智庫評價激勵機制尚未形成

一是缺乏科學合理的智庫評價考核體系，當前仍然把論文、項目經費、專利數量和獲獎情況等傳統指標作為智庫人才評價標準，智庫成果沒有列入評價條件，與智庫功能定位要求嚴重不匹配[11]。二是缺乏智庫成果評選獎勵辦法。由于尚未制定官方統一的智庫成果評選獎勵辦法，智庫參與決策的效果和標準難以確定。個別制定智庫成果評選獎勵辦法的，主要以領導批示作為衡量智庫成果應用水平的唯一依據。三是尚未設立優秀智庫成果獎。智庫人才在決策咨詢服務方面做了巨大貢獻，但由于缺乏像優秀智庫成果獎這樣的專項獎勵，其成果往往得不到學術界認可，很難獲得與其決策咨詢價值相匹配的專業技術職稱，在評獎、評選、課題立項評審等方面受到限制[12]。

3 更好發揮智庫作用的對策建議

全面貫徹落實省委省政府《關于加強中國特色新型智庫建設的實施意見》，堅持問題導向，著眼于突破地方智庫發展障礙，更好發揮智庫應有作用，提出以下對策建議。

3.1 統籌建設具有山東特色的新型智庫體系

制定《山東省新型智庫建設整體規劃》，緊緊圍繞“創新、協調、綠色、開放、共享”發展理念和區域重大發展戰略，統籌規劃布局，優化資源配置，避免重復建設和無序發展，形成布局合理、特色鮮明、協調發展、支撐有力的山東新型智庫體系。一是統籌推進綜合智庫和專業智庫建設。積極推進省委黨校、社科院、科學院等綜合性試點智庫建設，做大做強科技創新智庫、藍色經濟智庫，加快建設文化智庫、民生智庫，大力培育綠色發展智庫、開放發展智庫，為打造山東特色優勢提供全面保障。二是統籌推進官方智庫和民間智庫建設。統籌推進黨政部門、社科院、黨校、行政學院、高校院所等官方、半官方智庫建設，提升參政咨詢和決策服務能力；規范和引導企業智庫和社會智庫健康有序發展，研究制定《山東省民間智庫發展辦法》，鼓勵民間智庫利用自身優勢和獨特身份，參與決策咨詢研究和評估論證，支持民間智庫為黨委政府決策提供多維視角。三是統籌推進戰略智庫與策略智庫建設。戰略智庫是指對前瞻性、遠期性、儲備性問題開展持續研究和提供決策咨詢的智庫機構，其重點任務是產生對中長期發展戰略發揮作用的思想性、創新性成果；策略智庫是指對當前具體性、短期性、緊迫性問題開展針對性研究和提供決策咨詢的智庫機構，重點任務是加強對專業領域和區域發展層面的謀劃和思考。

3.2 建立黨政部門為核心，各類智庫協調互動的運行新機制

解決當前智庫研究分散孤立局面，重點打造“三條主線”，將各類智庫組織整合起來，串點成線、連線成面，打通智庫建言獻策的渠道，切實形成以服務黨和政府決策為宗旨，以政策研究咨詢為主攻方向的新型智庫組織運行機制。一是圍繞全局性、戰略性、關鍵性問題，充分發揮省委政研室、省政府研究室（簡稱“兩室”）服務省委、省政府重要決策的中樞作用，建立兩室與全省智庫聯合調研機制和重要任務委派機制，逐步形成以兩室為核心，眾多戰略智庫和策略智庫有力支撐的重大決策服務智庫群。二是圍繞職能部門決策領域，以發改、經信、教育、科技、民政、人社等各個政府決策部門為核心，堅持服務中心工作，滿足職能部門決策需求，形成一個個以官方智庫為主體，多種智庫有力支撐的智庫圈。各個政府決策部門面向各自決策領域，充分依托自身平臺載體、項目計劃、渠道機會等資源，加強相關智庫的聚攏和整合力度，加強對智庫研究的組織引導，加快智庫基地建設和人才培養，不斷提升專業化高端智庫決策咨詢服務水平。三是圍繞基礎性、理論性和長期性問題，充分發揮省社科聯、省科協、省智庫聯盟、研究會、學會、行業協會等各類山東智庫群團組織和平臺作用，有效組織和引導高校、科研機構、企業和社會智庫開展自由探索、持續跟蹤、交流融合和聯合研究，不斷提升決策影響力和公眾影響力，打造地方新型智庫共同體。

3.3 完善智庫人才評價與激勵制度

一是出臺智庫人才評價指導意見。建立完善符合智庫人才特點的決策部門以及社會和行業認可的評價方式。完善人才智庫人才評價標準和辦法，克服唯學歷、唯職稱、唯論文等傾向，對于智庫人員的認定更多體現在決策影響力上，例如智庫成果獲得領導的批示次數、智庫人才參與承擔政府決策咨詢的次數及層次。

二是建立智庫人才考核和晉升機制。探索建立智庫人才聘用、職稱評定、薪酬等管理制度，研究制定具體辦法，將黨委、政府采納情況，作為考核研究人員工作、晉升專業技術職務等的重要依據。加大智庫人才為服務黨政決策的工作任務、影響力和成果在工作量統計、職稱評聘、職務晉升、人才工程和表彰獎勵中的評價權重。

三是建立優秀智庫成果獎勵制度。加大省社會科學優秀成果獎、省科學技術獎等對重大決策應用成果的獎勵力度，研究設立智庫成果獎勵專項，對于優秀決策咨詢成果進行獎勵表彰和補助經費支持。

四是建立智庫人才“旋轉門”制度。打破戶籍、地域、身份、學歷、人事關系、年齡等制約，探索建立黨政機關、企事業單位、社會各方面人才流動渠道，推動黨政機關與智庫之間人才有序流動，有計劃地推薦智庫專家到黨政部門掛職任職，支持有研究能力的黨政領導干部、國有企業高管離任后經批準到智庫從事研究工作。

3.4 完善智庫經費管理機制

一是加強智庫建設經費扶持。結合全省事業單位分類改革，省財政根據不同類型智庫的性質和特點，對省級重點智庫給予一定經費扶持。設立新型智庫發展基金，探索建立長期跟蹤研究、持續滾動資助、后端獎勵的新型科研資助模式。

二是設立智庫研究計劃項目。省哲學社會科學規劃項目、省軟科學研究計劃設立智庫研究專項，對省委、省政府亟需解決的重大課題實行重點資助。省委政研室、省政府研究室等部門可以每年通過智庫項目委托、招標等形式，對承擔項目研究任務的智庫給予適當經費資助。

三是完善智庫經費管理機制。科學合理編制和評估經費預算，規范直接經費支出管理，發揮績效支出的激勵作用。推進省級科研項目經費管理改革，完善間接費用管理，對勞務費不設比例限制，調整勞務費支出范圍，將臨時聘用人員的社會保險補助納入勞務費科目中列支。充分尊重和合理評估智庫工作者的智力勞動價值，在首批新型智庫建設試點中，績效支出可按不低于項目經費40%核定。可納入“四技”合同范疇的政府委托課題可作為省級試點智庫成果轉化方式，享受山東省科技成果轉化相關獎勵政策。

四是制定政府向智庫購買決策咨詢服務的指導意見。凡屬智庫提供的咨詢報告、政策方案、規劃設計、調研數據等，均可納入政府采購范圍和政府購買服務指導性目錄。建立按需購買、以事定費、公開擇優、合同管理的購買機制，依法采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源等多種方式購買。

3.5 建立省決策咨詢委員會

站在全省高度，明確省決策咨詢委員會的職能定位，不同于自然科學、社會科學研究，而是統籌謀劃全省新型智庫建設的官方“智庫”，組織推進智庫建設的主要抓手，服務黨政決策咨詢的組織協調機構，連接決策部門和各類智庫的關鍵渠道。該委員會由省委宣傳部、省委政研室、省政府研究室、省發改委等黨委政府部門專員組成，決策委員會下設辦公室，負責委員會各項日常工作的組織、協調和服務職能。具體職責包括：一是加強對新型智庫的研究、規劃和指導。決策咨詢委員會研究和起草新型智庫發展的發展規劃、實施意見、管理辦法和相關政策文件。定期召開智庫發展聯席會議，對智庫發展中的重大問題進行協商研討，加強推進新型智庫建設的工作部署和指導。二是建立重大決策需求發布機制。建立全省決策咨詢類研究課題發布平臺，圍繞省委、省政府重大決策需求，編制重點調研課題及決策咨詢研究計劃。強化委員會在政府部門與各類智庫的中樞紐帶作用，由委員會牽頭組織重大調研課題，發揮各類智庫的特色優勢，合作分工、聯合攻關。三是建立智庫成果直通車制度。搭建山東省智庫網絡平臺，建立全省智庫成果收集整理、審核報送、成效反饋制度，匯編《智庫直通車》，定期報送省委、省政府和國家有關部委，加大智庫成果精準報送，提高成果應用轉化效率。四是建立智庫評估評價機制。加強對智庫機構的評價督導，建立智庫研究成果評價機制，成立智庫成果評審委員會，設立智庫成果評審專家庫，對在服務科學決策、推進改革發展中作出重要貢獻的智庫給予重點支持和獎勵。

[1] 朱旭峰. 構建中國特色新型智庫研究的理論框架[J].理論參考, 2014(5): 22-24.

[2] 季婉婧, 曲建升. 國際典型科技智庫的類型及其產品特點分析[J]. 圖書與情報, 2012(5): 93-98.

[3] 光明日報智庫研究與發布中心. 2015中國智庫年度發展報告：媒體與智庫走向融合發展[EB/OL]. [2016-01-13]. http://news.xinhuanet.com/zgjx/2016-01/13/ c_135004170.htm.

[4] 薛瀾. 智庫熱的冷思考: 破解中國特色智庫發展之道[J]. 中國行政管理, 2014(5): 51-51.

[5] 張華. 我國新型智庫建設與地方社科院科研轉型研究[J]. 東岳論叢, 2010, 31(10): 5-10.

[6] 崔樹義, 楊金衛. 新型智庫建設理論與實踐[M]. 北京:人民出版社, 2015: 62-67.

[7] 徐曉虎, 陳圻.中國智庫的基本問題研究[J]. 學術論壇, 2014, 35(11): 178-184.

[8] 王桂俠, 萬勁波, 趙蘭香.科技智庫與影響對象的界面關系研究[J]. 中國科技論壇, 2014(12): 50-55.

[9] 朱有志, 賀培育, 劉助仁. 智庫學概論[M]. 北京: 中共中央黨校出版社, 2015: 87-93.

[10] 唐磊. 當代智庫的知識生產[M]. 北京: 中國社會科學出版社, 2015: 42-48.

[11] 李建軍, 崔樹義. 世界各國智庫研究[M]. 北京: 人民出版社, 2010: 176-180.

[12] 任曉. 第五種權力：論智庫[M]. 北京: 北京大學出版社. 2015: 121-126.

作者貢獻說明：

李 釗：思路框架制定、論文主筆撰寫

李海波、馬羽：論文內容把關、提出修改意見

汝緒偉、陳娜：組織調研座談、資料搜集整理

Problems and Countermeasures of Local Think Tanks Serving Scientif i c Decision Making——Taking Shandong Province as an Example

Li Zhao1,2Li Haibo1,2Ma Yu3Ru Xuwei1Chen Na1

1Institute of Science and Technology for Development of Shandong, Jinan 250014
2Soft-science Research Base of Science and Technology Innovation in Shandong Province, Jinan 250014
3Southwest University, Chongqing 400715

[Purpose/significance] While the construction of new types of think tanks to serve scientific decision making has become a new social hotspot currently, the lack of organization and guidance, reporting channel, processing and feedback mechanism, evaluation and encouragement system, restricts local think tanks in playing the role of effectively offering advice and suggestions. [Method/process] Considering this, the research group took Shandong Province for example, and investigated the construction of new types of think tanks, held a deep discussion with responsible comrades of some provincial departments, universities, research institutes, enterprises and social organizations. [Result/conclusion] Finally, some suggestions are put forward to solve the problems above, such as constructing the new types of think tanks’ organization system of Shandong, building think tank circles for the party and each government department, perfecting the evaluation and incentive mechanism of think tank talents, improving the management mechanism of the think tank, and exploring the establishment of decision making advisory committee.

local think tank scientif i c decision making Shandong province management mechanism evaluation and encouragement

C932.6

10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2017.03.11

2017-04-05

2017-04-21 本文責任編輯：唐果媛

*本文系山東省軟科學研究計劃重點項目“山東省新型科技智庫建設研究”（項目編號：2016RZC01001）和山東省社科規劃研究項目“加快山東省新型智庫建設研究”（項目編號：16CGLJ39）和山東省科學院青年科學基金資助項目（項目編號：2013QN024）研究成果之一。

李釗（ORCID：0000-0002-4669-2423），山東省科技發展戰略研究所副研究員，博士，E-mail: lizhao1206@163. com；李海波，山東省科技發展戰略研究所副研究員，博士，E-mail: haibo.haier@163.com；馬羽，西南大學本科，E-mail: 389093213@qq.com；汝緒偉，山東省科技發展戰略研究所副研究員，博士，E-mail: ruxuwei@163.com；陳娜，山東省科技發展戰略研究所助理研究員，碩士，E-mail: chenna-11@163.com。