美國涉外情報監控活動監督機制評析

王君清，屈 健

(武警學院 邊防系，河北 廊坊 065000)

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美國涉外情報監控活動監督機制評析

王君清，屈 健

(武警學院 邊防系，河北 廊坊 065000)

美國涉外情報監控活動監督機制由行政監督、國會監督、法院監督和情報機構內部監督四個部分組成，對于引導、制約情報機構的活動起到了很好的作用，但“棱鏡門”事件也暴露出了其中的諸多問題。分析美國現行涉外情報監控活動監督機制的優勢與缺陷，對美國涉外情報監控活動監督機制進行了深入思考：法律規制是情報監督的基礎；強化法院審批是保障公民權利的最為有力防線；國家利益既是情報監督的驅動力，也是一道不可逾越的障礙。

美國；涉外情報；監控活動；監督

美國涉外情報監控活動，主要是指以獲取涉外情報信息為目的的，針對外國人及其代理人*根據《涉外情報監控法》的規定，當涉及美國人(包括美國公民和取得美國永久居留權資格的人)時同樣適用。所實施的監控行為，具體包括電子監控、物理性搜查、通信追蹤與截取等措施。涉外情報監控活動在保衛國家安全、預防恐怖主義活動方面發揮了重要作用，但在獲取情報過程中往往容易出現與民主法治背道而馳的行為，因此需要行之有效的監督機制對其進行規制。為了防止權力的濫用，保證情報機制高效運行，美國在原有基礎上設計建立了較為完善的情報監督機制。“棱鏡門”事件曝光后，美國涉外情報監控活動中權力濫用問題成為輿論焦點。美國情報監督機制有何優勢？如此嚴密的情報監督機制又為何會失效？本文以美國涉外情報監控活動監督機制為藍本，分析其優點和缺陷，以期對情報監督機制的完善和運行起到借鑒作用。

一、美國現行涉外情報監控活動監督機制*美國情報監督機制包括正式和非正式兩大類。根據學者的研究分類，正式監督機制包括行政監督、國會立法監督、司法監督和情報機構內部監督，非正式監督包括以媒體為代表的監督、非政府組織和利益集團的監督，以及學者與專家的監督。本文只對涉外情報活動的正式監督機制進行討論。

美國涉外情報監控活動主要是基于1978年頒布實施的《涉外情報監控法》(ForeignIntelligenceSurveillanceActof1978，FISA)*又稱《涉外情報監視法》《對外情報監控法》，該法載于《美國法典》(U.S.C)第50編“戰爭與國防”第36章。，該法規范了政府部門監控和收集情報的權力和程序，嚴格限制了情報機構對涉及美國公民及在美國長期居住的居民的通信進行截聽的權力[1]。經過多次修訂，目前該法共由七個分章構成，詳細規定了電子監控、物理性搜查、安裝使用通信記錄與通信追蹤裝置、使用商務記錄等情報收集方法的定義、權限、程序、監督授權等內容以及對位于美國境外的人實施情報收集的額外程序規定。由于上述有關情報活動的監督規定具有相似性，故選取電子監控活動為代表進行研究。

(一)行政監督

美國1947年通過的《國家安全法》(NationalSecurityActof1947)賦予美國國家安全委員會情報監督的權力，而該機構的實際控制者為美國總統，所以從某種程度上來說，涉外情報監控活動行政監督主要由美國總統主導。美國總統主導的涉外情報監控活動監督方式有兩種：一是發布行政命令。這種命令可以是宏觀的，也可以是具體的，對涉外情報活動的指導性較強。如為落實《涉外情報監控法》，里根政府在1981年頒布了第12333號總統令，就情報搜集的程序、方法、內容等做出了詳細規定，明確了美國情報監控的具體運行辦法。二是通過設立的情報專業委員會，如1975年設立的總統情報監督委員會*最初是總統對外情報顧問委員會的下屬機構，而后卡特總統將其解散，但是總統情報監督委員會卻得以存在。里根總統于1981頒布第12333號總統令，重申了總統情報監督委員會的職能，現為總統行政辦公室組成部門，共有三名成員。，對涉外情報監控活動進行合法性審核。

作為美國聯邦行政部門的組成機構，司法部在涉外情報監控活動監督工作中扮演著重要角色。根據《涉外情報監控法》的規定，司法部長擁有審批和授權實施涉外情報監控活動的權力，監督效果的實現亦是通過這兩項權力。該法第一分章“電子監控”第1802節a小節規定：“無論其他法律如何規定，為獲取情報信息，美國總統可以依照本章之規定，通過司法部長授權在沒有法院命令的情況下實施不超過一年的電子監控。”第1804節a小節規定：“在向法官提出申請之前，每一份申請都需要獲得司法部長的批準。司法部長應當按照本章所規定的條件和標準對申請進行審查，符合要求的才予以批準。”d小節還規定了司法部長親自審查申請的情況。

此外，根據2004年《情報改革和反恐法案》設立的國家情報總監(Director of National Intelligence， DNI)，統領美國情報界，監督制定國家情報計劃，對情報界的情報活動和情報失誤進行審查和監督。

(二)國會監督

《涉外情報監控法》確立了國會對執法部門情報收集活動的監督機制[1]。一般情況下，國會通過常設情報專門委員會來監督情報機構的情報活動。美國參眾兩院分別于1976年和1977年設立了情報專門委員會，二者職能相似，只對本院負責。《涉外情報監控法》第一分章“電子監控”第1808節a小節規定：“以半年時間為基準，司法部長應當向眾議院常設情報專門委員會和參議院情報專門委員會，以及參議院司法委員會提交全面報告。報告的內容應當包括依據本章之規定實施電子監控的全部情況。”第五分章“報告要求”具體規定了司法部長所提交的綜合報告的具體內容，包括各類情報收集措施使用和實施的詳細情況統計分析，國會情報專門委員會負責對報告進行審查。此外，國會還可以通過辯論、聽證、立法、報告、提出議案以及審核預算、情報機構調整、領導人任命等方式，借以實現對情報機構涉外情報監控活動的監督。

(三)法院監督

法院監督包括涉外情報監控法院監督和美國聯邦法院監督。涉外情報監控法院和復審法院根據《涉外情報監控法》第一分章“電子監控”第1803節a小節和b小節的規定成立，專門負責審查批準和監督美國政府實施的涉外情報監控行為，并擁有“按照本法之規定發布的規則和程序審理電子監控申請和簽發在美國境內任何地方進行電子監控的命令的司法管轄權”，而復審法院則擁有“對任何被駁回的申請進行復審的司法管轄權”。

美國聯邦最高法院主要通過選任聯邦地區法官組成涉外情報監控法院和復審法院，以及最終裁決權來實現對涉外情報監控活動的監督。《涉外情報監控法》第1803節b小節規定：“復審訴訟記錄應當加蓋公章后移送至聯邦最高法院，聯邦最高法院擁有對復審法院做出的裁決進行復審的司法管轄權。”此外，第1807節還規定每年的四月份司法部長應當向美國法院的行政管理辦公室提交一份關于電子監控措施在前一年度實施情況的報告。

(四)情報機構內部監督

通常來說，情報機構涉外情報監控活動內部監督的方式主要有兩種：一是由情報機構內部負責法律事務的部門負責，即總檢察長(Inspector General)辦公室和法律顧問辦公室。前者負責對本機構實施的一切情報活動進行監督，特別是對可能違法的行為展開調查；而后者除了處理機構的法律事務外，最重要的是對情報監督活動進行法律審查，以確保其合法性和正當性。二是內部職員的舉報。美國國會于2011年通過了《告密者保護法案》(WhistleblowerProtectionEnhancementActof2011)，對舉報違法情報活動的內部告密者予以保護，以消除揭發違法情報活動給告密者本身所帶來的風險。

二、美國涉外情報監控活動監督機制的優點

(一)監督體系完善科學

以色列海法大學尤里·巴·約瑟夫博士提出“多邊—憲政”模式為較佳的情報監督模式。所謂多邊，即由兩個以上的政府機構來實施情報監督，這些機構包括行政部門、立法部門、司法部門，或是情報機構的上級主管部門；所謂憲政，即通過制定相關法律實現監督，如規定情報機構的權限、職責等。美國現行的涉外情報監控活動監督機制符合“多邊—憲政”模式的要求，“多邊”體現在以美國總統和司法部長為代表的行政機構、國會常設情報委員會、聯邦法院和涉外情報監控法院以及情報機構內部等多個機構均有相應的監督權，避免因過度集權而導致的監督失衡；規范涉外情報監控活動的《涉外情報監控法》《情報監督法》《信息自由法》《告密者保護法案》等成體系的法律文件，規范著涉外情報監控活動，并作為“憲政”的支撐，從而保證監督機制的有效運轉。

(二)強調法律的約束性作用

美國作為世界上最早允許立法機構參與情報監督的少數國家之一，業已形成較為成熟的情報監督法律體系[2]。美國國會對涉外情報活動的監督主要方式之一就是立法，而情報監督的相關立法，均強調法律的約束性作用，其中最為典型的代表就是令狀授權制度。除《涉外情報監控法》第1802節a小節規定的情形外，總統可以通過司法部長授權在沒有法院命令的情況下實施不超過一年的電子監控，其他行為均需要向涉外情報監控法院提出申請，在得到法院的許可和命令授權后，方可實施電子監控活動。與此同時，《涉外情報監控法》還對監控行為的適用條件、對象、時限等做出了嚴格規定，如第1805節“法院命令的簽發”a小節詳細列舉了承審法官批準申請的條件。

(三)法律規定嚴密具體，可操作性強

法律的出臺主要是基于實踐工作的需要，若規定過于寬泛，則不利于發揮法律的約束作用；反之，則缺少靈活性。因此，必須把握好法律約束性與執法靈活性二者之間的關系。客觀上來說，美國涉外情報監控活動的相關法律對二者之間“度”的把握恰到好處，能夠最大限度地發揮法律的監督規范作用。《涉外情報監控法》中對于監控行為適用條件、對象、時限、特殊情況等的規定多采用列舉方式，充分體現了法律的約束作用。第1805節e小節“緊急情況下的電子監控”列舉了司法部長緊急授權情報機構實施電子監控的6種情形，充分考慮了司法實踐中出現的特殊情況，從而保證法律的可操作性和情報活動的時效性。

(四)確保行為合法性的同時注重機構運行效率

情報監督是為防止情報機構不當活動的發生和效率的低下，對情報機構進行的管理、指導和監察[3]。由此可以看出，情報監督有兩層含義：一是保證情報活動的合法性和正當性，防止情報機構權力的濫用；二是保證情報體制運行的效率，同時避免情報失誤現象的發生。美國現行的涉外情報監控活動監督機制充分體現了情報監督的深層次內涵，在保證涉外情報監控活動合法性與正當性的同時，注重情報機構的整體運行效率。一方面，以法律為支撐，設計了完善的涉外情報監控活動法律體系；另一方面，通過國會常設情報委員會、涉外情報監控法院等不同職能部門，以年度報告、申請審查與授權等方式，對情報機構的涉外情報活動進行調控，從而提高情報界的整體運行效率，避免情報失誤和情報不作為等現象的發生。

三、美國涉外情報監控活動監督機制的缺陷

在“棱鏡門”事件爆發后，奧巴馬總統立刻做出回應，稱“對外情報監控活動受到美國三個部門的嚴格監督”[4]。實際上，美國涉外情報監控活動的監督部門不僅僅只有三個。但是，盡管有著如此完善的監督機制，情報機構濫用權力、侵犯公民隱私權的現象卻無法杜絕。究其原因，主要是由于監督機制本身存在的缺陷造成的。

(一)監督權力分配不均，使得監督機制失衡

國會對情報界的涉外情報監控活動最感興趣，也是最為有力和有效的監督主體。但是，在涉外情報監控監督實踐中，國會通常只進行宏觀把握，如情報界的經費審核預算，并不介入情報機構的具體事務，參眾兩院常設情報委員會也只是在情報失誤或權力濫用行為發生后才介入調查。相對而言，涉外情報監控法院的監督權力是最小的，但卻最為重要。司法監督的關注點主要集中在涉外情報監控活動的合法性和正當性，可以說是涉外情報監控活動的第一道關卡，在防止權力濫用、保護公民隱私和自由權方面發揮著不可替代的作用。自1979年以來，法院批準電子監視授權近34 000件，其中只有11件申請被法院拒絕，也就是說，政府部門申請監視的成功率高達99.97%[5]。從中可以看出，只要情報機構提出申請基本上就能獲得批準，涉外情報監控法院形同虛設，這從側面反映了涉外情報監控法院審批權限的弱化。情報機構本身就是申請的提出者，其本身同時也是美國政府的組成部門，主要為以總統為代表的行政部門服務，二者利益具有一致性。而總統主導的行政監督，主要是為了實現對情報機構的掌控，使其有效運行，為總統執政服務，因此不會進行嚴格審查。監督權力的大小與監督職責之間的不匹配，極易導致監督機制運行失衡。

(二)修訂補充滯后，導致產生法律漏洞

事物是不斷變化發展的，隨著時間的推移、司法實踐的深入，各種新情況、新問題接踵而至，法律需要隨著外部環境的變化做出相應調整。但是，美國現行的涉外情報監控活動法律修訂補充工作均較為滯后。如《告密者法案》中雖然制定了一系列的針對內部告密者的保護措施，但卻把龐大的情報承包商中的涉密人員排除在外，這一法律漏洞造成了極大的泄密隱患。美國家情報總監辦公室年度報告顯示，2012年承包商中的涉密人員共計242 426人，其中絕密級人員有133 493人；機密及秘密級人員108 933人[6]。“棱鏡門”事件中，在得不到法律保護的情況下，斯諾登不得不選擇向媒體爆料。再如，隨著互聯網的高速發展，《涉外情報監控法》中關于電子監控的定義已不能完全涵蓋現有內容，這就使得監控活動陷入兩難境地。

(三)復雜的政治利益糾葛，削弱監督機制運行效果

情報最主要的作用是為決策者提供最真實、最客觀的信息，使其決策最優化，所以情報機構應避免卷入黨派政治。然而，由于情報機構本身就屬于行政部門的一部分，不可能不受到國內政治環境的影響。正如我國偉大革命導師毛澤東所言：“有人的地方就會有左中右，一萬年后也是這樣。”以民主、自由自詡的美國亦是如此，政治利益之爭也從一定程度上削弱了情報監督機制的運行效果。從黨派斗爭角度來看，美國民主黨和共和黨所代表的利益團體、執政理念的差異，使得美國的情報政策呈現出階段性特點。兩黨均在國會占據著一定席位，當國會情報監督委員會成員所屬黨派與情報機構主導人員所屬黨派一致時，就會出現監督效果的弱化；反之，情報活動極有可能政治化，如克林頓執政時期，情報監督淪為民主黨政府和共和黨國會之間的斗爭工具。從行政與立法機構關系的角度來看，以總統為代表的行政部門與國會之間的激烈沖突從未間斷，情報活動的秘密性，加劇了國會與情報機構之間的隔閡。在美國，總統制政府和情報界都在較大程度上把情報監督部門當成一個障礙，因為它不僅使政府在制定政策時受限，還時常保守不住秘密，尤其是在實施隱蔽行動之前[1]。因此，美國情報界在實施隱蔽行動時，往往以保密為由，繞過國會實施情報活動，使國會只能在違法活動曝光后介入調查，監督職能滯后性凸顯。

四、對美國涉外情報監控活動監督機制的思考

毫無疑問，美國涉外情報監控活動無論是在預防恐怖主義犯罪，還是在保衛國土安全方面，都發揮了巨大作用，使針對美國的恐怖活動得到極大遏制。自“9·11”事件以來，美國已經成功避免和挫敗了包括紐約時代廣場爆炸案、紐約地鐵爆炸案在內的超過40起針對美國本土的恐怖襲擊事件[7]。但是，中情局前雇員愛德華·斯諾登揭露的“棱鏡”監聽計劃，不僅損害了美國公民的隱私權，還影響了美國與其他國家之間的外交關系。相對而言，美國具有完善的涉外情報活動監督機制，但仍然出現了權力濫用現象，個中原因值得深思。

(一)法律規制是情報監督的基礎

秘密性是情報活動的固有屬性，此外，其工作方式、內容也具有特殊性。為了獲取深層次的內幕性情報，情報機構往往需要使用監聽、跟蹤等特殊手段，而在此過程中，容易對公民的合法權利造成損害。可以說，情報機構及其活動是一把雙刃劍，是國家行為中的敏感環節，需要更為系統的、嚴格的、完善的法律對其進行規范和約束。情報機構必須依法設立，情報活動必須依法開展，情報活動監督必須有法可依，以避免重演蘇聯初期情報機構凌駕于政府之上的歷史。一方面，法律規制是情報監督機制建立、運行的基礎和前提條件，沒有法律規制，一切監督制度和手段都只能是空想；另一方面，法律規制也是避免情報政治化的有效手段。做好情報監督的法律規制工作，需要注意以下兩點：

一是堅持可操作性與原則性的有機結合。從某個角度上來說，法律的可操作性與原則性是相悖的。若法律的可操作性過強，賦予情報機構的權力就會擴大，那么法律的原則性勢必會減弱，反之亦然。在處理兩者的關系上，美國的情報監督立法有著諸多值得借鑒之處。如《涉外情報監控法》中對于情報監控行為的適用條件、對象、時限、申請審批程序等與公民權利聯系緊密的事項做出了強制規定，而對于監督權力、監督機構組成等靈活性較強的內容，則以授權性規定為主，如賦予涉外情報監控法院審理電子監控申請和簽發在美國境內任何地方進行電子監控的命令的司法管轄權。

二是及時修訂法律，保證時效性。隨著近年來互聯網的高速發展，網絡已經成為公眾生活的重要方式、聚集聯絡的重要空間、交流互動的重要平臺。正如前文所述，美國頒布實施的《涉外情報監控法》中的許多條款已經不能適應現有環境的需要，對于網絡隱私缺乏明確的界定。公民的網絡使用痕跡是不是隱私？公民在網絡群體中的言論能否被監視？這些內容能不能納入到電子監控的范疇？這些都是情報監督機制所面臨的現實問題，需要通過完善立法，引導和規范情報機構的情報活動，確保情報行為的正當性與合法性。

(二)強化法院審批是保障公民權利的最為有力防線

根據《涉外情報監控法》的規定，美國設立了涉外情報監控法院和復審法院，美國聯邦最高法院首席大法官負責涉外情報監控法院和復審法院法官的選任工作；法官任期最長不得超過7年，期限屆滿后即使符合條件也不能再被任命；同時還規定“按照本法之規定發布的規則和程序審理電子監控申請和簽發在美國境內任何地方進行電子監控的命令的司法管轄權”。美國實行三權分立制度，行政、立法和司法部門間相互制衡、相互監督、互不干涉。從這個角度來看，相較于行政監督、國會監督和情報機構內部監督，涉外情報監控法院監督是一道最為有力的防線。但在實踐中卻出現了申請否決稀缺化的現象，涉外情報監控法院沒有能夠發揮其應有的作用。究其原因：一方面，可以認為是涉外情報監控法院失職，對監控申請審查不力；另一方面，在國家利益至上這一大環境之下，任何制度在執行過程中都會做出讓步，“棱鏡門”事件曝光后美國政界的集體默許、開脫正好佐證了這一點。要想切實發揮法院的第三方監督作用，就必須做好以下幾方面工作：首先，要細化審批程序，建立責任倒查制度，對于情報監控違規授權行為進行追究，提升承審法官的責任比重；其次，要嚴格遵循“最低限度原則”，強制設置申請審批否決(重審)率，杜絕情報監控申請否決稀缺化現象的出現；最后，要處理好保密與公開的關系，適時披露、公布失效信息，避免法院審批過程的“神秘化”，保障公眾的知情權和監督權。

(三)國家利益既是情報監督的驅動力，也是一道不可逾越的障礙

縱觀美國情報監督的歷史，國家安全環境始終是情報監督機制能否完全發揮作用的決定性因素。安全形勢惡化以及情報失誤情況一旦出現，情報機構就會獲得發展，情報監督也會放松。美國的情報機構與情報監督的關系，圍繞著國家安全形勢的好壞，往往是此消彼長，呈現出不斷完善的螺旋式發展[8]。美國雖然擊斃了基地組織領導人本·拉登，反恐也進入了“后本·拉登”時代，但是美國所面臨的恐怖主義威脅依然存在。與此同時，美國充當世界霸主的企圖依然沒有改變，這是美國國家利益的終極體現。在此形勢下，情報監督機制不可能得到有效運行，反而為非法行為披上合法的外衣。因此，美國對德國、英國、中國等國家進行竊聽也就不足為奇，美國公民權利也需要為美國國家利益的實現做出一定犧牲。所以說，國家利益既是情報監督的驅動力，也是一道不可逾越的障礙。化解這一根本性矛盾，在國家戰略制定上，要摒棄霸權主義、強權政治，充分尊重他國的國家利益和國家主權，堅持和平發展、共同發展，創造寬松的發展環境，不干預他國內政和地區民族矛盾，從而減少國家對立面。此外，在具體操作層面上，要找準公民權利保護與情報工作的平衡點，避免權力濫用，使情報活動遠離政治，保證情報活動的客觀性。

四、結束語

盡管和平發展已成為國家關系的主體，但是當今世界仍然動蕩不安，恐怖主義仍是人類社會的一大威脅。情報是預防恐怖主義、維護國土安全最為有效的手段，但這不能成為踐踏人權、損害國際關系的借口，一切情報活動都必須納入法治軌道在法律框架內進行，相應的監督機制亦是確保情報活動合法性與正當性的必要手段。

[1] 汪明敏，謝海星，蔣旭光.美國情報監督機制研究[M].北京：光明日報出版社，2013：10，114.

[2] 劉濤.美國涉外情報監控與通信截取法律制度[M].北京：中國人民公安大學出版社，2014：7，26.

[3] 劉磊.美國國會情報監督立法沿革初探[J].甘肅政法學院學報，2013(6)：97-103.

[4] 孫寶云，漆大鵬.論美國對外國情報的監視：立法、運行及問題——兼議“棱鏡門”事件引發的危機[J].保密科學技術，2012(7)：25-32.

[5] Todd Lindeman. The foreign intelligence surveillance court[N].The Washington Post，2013-06-07.

[6] H.R.6304(110th)： FISA Amendments Act of 2008，110th Congress[R].The DNI Office，2008.

[7] 新華社.美國近年本土恐怖襲擊盤點[EB/OL].(2013-04-16)[2016-04-25].http：//news.xinhuanet.com/mil/2013-04-16/c-124585398.hhtm.

[8] 湯镕昊.從“棱鏡門”事件看美國的情報監督機制[J].情報雜志，2013，32(9)：6-10.

(責任編輯 劉彥超)

Comments on American Oversight Mechanism of Foreign-related Intelligence Supervision

WANG Junqing, QU Jian

(Department of Border-control and Immigration, The Armed Police Academy, Langfang, Hebei Province 065000, China)

The American oversight mechanism of foreign-related intelligence supervision consists of four parts: the administrative oversight, the congress oversight, the court oversight, and the internal oversight. These oversight organizations play an important role in guiding and restricting intelligence supervision. However, some problems are exposed in Snowden Event. After analyzing the oversight mechanism’s superiorities and deficiencies, this paper concludes that legal regulations are the bedrock of oversight mechanism, that intensifying judicial authority’s approval can best protect the rights of citizens, that national interest is not only the driving force of intelligence supervision, but also an insurmountable barrier.

American; foreign-related intelligence; supervision operation; oversight

2016-06-25

王君清(1981— )，女，甘肅玉門人，講師； 屈健(1977— )，女，河北廊坊人，教授。

E141.6

A

1008-2077(2017)05-0083-06