對加強消防部隊行政消耗性經費管理與審計監督的思考

楊 明

(公安部審計局，北京 100741)

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●部隊建設研究

對加強消防部隊行政消耗性經費管理與審計監督的思考

楊 明

(公安部審計局，北京 100741)

消防部隊行政消耗性經費種類繁多，支出管理復雜，要實現有效管理，就需要積極探索相應的經費管理與審計監督對策。在分析加強消防部隊行政消耗性經費管理與審計監督的重要意義、消防部隊行政消耗性經費管理存在的主要問題、消防部隊行政消耗性經費管理與審計監督難點的基礎上，提出加強預算管理、強化制度設計、健全考評標準、加強執紀問責等對策。

消防部隊；行政消耗性經費；審計監督

消防部隊行政消耗性經費是指各級消防部隊在日常辦公、執勤、訓練、生活等活動中使用部隊經費和消防業務經費開支的相關費用[1]。其主要包括：車輛裝備維修費、差旅費、會議費、培訓費、因公出國費、公務接待費、公務車購置費、油料費、公雜費、辦公用品費、其他經費等。隨著國民經濟的快速發展，以及各級政府對消防工作的日益重視，各地消防經費增長幅度不斷提高，各級消防部隊經費支出特別是行政消耗性支出也呈現逐年上升趨勢。消防部隊行政消耗性支出日益成為部隊經濟管理和審計監督的重點和難點。本文從消防部隊行政消耗性經費自身的特性出發，對加強消防部隊行政消耗性經費管理與審計監督工作進行探討。

一、加強消防部隊行政消耗性經費管理與審計監督的重要意義

2014年，解放軍四總部印發《關于軍隊貫徹落實〈黨政機關厲行節約反對浪費條例〉的措施》(以下簡稱《措施》)，對優化軍事資源配置利用、嚴格經費管理使用、從嚴控制因公臨時出國(境)和國內差旅、進一步規范公務接待、嚴格公務用車管理使用、著力精簡會議活動、規范和清理辦公用房等作出全面部署。為貫徹落實國家、軍隊厲行節約反對浪費相關規定，公安部消防局印發了《關于厲行節約反對浪費嚴格經費管理的意見》，就公安消防部隊做好厲行節約、反對浪費、嚴格經費管理等工作提出了具體意見。加強消防部隊行政消耗性經費管理與監督，對于推進消防部隊厲行節約和反腐倡廉建設具有十分重要的現實意義[2]。

(一)有助于規范經費管理，提高部隊經費使用效益

習近平主席多次強調，“要發揚艱苦奮斗精神，厲行節約，反對浪費，其核心就是要按照戰斗力標準花錢辦事，把有限經費向能打仗、打勝仗聚焦”。就消防部隊而言，就是要加強后勤管理、節能降耗，把更多的資金用于購置消防車輛、裝備器材和改善官兵訓練生活條件上。加強行政消耗性經費管理與監督，有利于規范各級消防部隊在經費使用上的不廉潔、不透明、不規范行為，減少不必要的浪費和損失，最大限度地發揮資金使用效益，提升滅火救援保障能力。

(二)有助于改進工作作風，推進部隊黨風廉政建設

厲行節約、反對浪費是從嚴治黨、反對腐敗的客觀需要和必要手段。以國家層面的“三公經費”數據變化為例，自中央出臺“八項規定”以來，隨著公務車改革、辦公用房整治等一系列措施落地，中央單位“三公經費”支出從2010年的93.64億元下降到2014年的58.8億元，下降幅度達37%。這充分證明了中央推進黨風廉政建設的緊迫性和必要性，也反映出各級政府機關在節能降耗、減少浪費方面還存在著巨大的空間。毋庸置疑，公安消防部隊壓縮包括“三公經費”在內的行政消耗性經費，對于領導干部作風建設同樣具有重要的推進作用。

(三)有助于推動審計轉型，提升部隊審計工作水平

2013年以來，中央軍委和總政、總后先后出臺《關于加強和改進軍隊領導干部經濟責任審計工作的意見》《關于建立黨委管審議審制度的通知》等兩個文件，對深化軍隊審計職能作用提出了更高要求，要求“切實突出審計重點內容，加大對消極腐敗現象易發多發領域的監督力度”。加強行政消耗性經費審計監督，將審計觸角向極易誘發腐敗和助長奢靡之風的“隱蔽工程”延伸，有利于推動審計工作從傳統的合法性、合規性審計向效益性、績效性審計轉型，更好地發揮審計部門在部隊經濟運行中保廉促廉的“防火墻”作用，進一步突出審計監督在反腐倡廉體系中不可替代的地位。

二、消防部隊行政消耗性經費管理存在的主要問題

目前，消防部隊行政消耗性經費管理存在的主要問題表現在以下幾個方面：一是控制不力，超額使用。許多單位和部門對于嚴格經費管理的重要性認識不清，超標準花錢、超財力消費、超前消費的現象普遍存在。二是變通處理，弄虛作假。一方面，將一些不合理的開支，通過亂開發票、開假發票等手段，在行政消耗性經費有關科目中進行處理。另一方面，在經費有限的情況下，不是積極地壓縮開支，而是將行政消耗性開支攤銷到其他經費中。三是化公為私，跑冒滴漏。行政消耗性經費支出中，有很大一部分具有通用性，所購買商品公用與私用難以區分，給公物私用、私買公報提供了可能。一些人利用職務或工作之便，將個人購買商品費用充作單位或部門的行政消耗性開支報銷。這不僅給經費管理帶來了一定的混亂，增加了行政消耗性經費支出，也助長了腐敗行為。

三、消防部隊行政消耗性經費管理與審計監督難點分析

從經濟屬性來看，行政消耗性經費屬于消防部隊維持性或經常性開支，具有軍事性、復雜性等特點；從用途角度來看，行政消耗性經費面向部隊各級、各單位、各部門，涉及執勤、訓練、辦公、生活等多個領域，具有廣泛性的特點；從管理角度來看，行政消耗性經費支出幅度與經費管控力度呈正相關，具有較大的伸縮性；從監管角度來看，行政消耗性經費隨著官兵辦公、訓練、執勤等活動的終結而消失，具有無形性、隱蔽性的特點。基于以上特點，行政消耗性經費勢必成為各級后勤部門的管理重點、廣大官兵關注的熱點。與此同時，其也是審計監督工作的難點。

(一)問題取證與定性較為困難

行政消耗性支出顯著區別于物資采購、工程建設的一點是經費支出或相應的經濟活動發生后不會產生或留存實物形態，即行政公務活動一旦結束，相應的物資、材料損耗也隨之消失，如油料費、維修費、辦公用品費、公務接待費等。這種支出的無形性與隱蔽性給日常管理和審計監督帶來了很大困難。在審計工作中，審計人員即使懷疑行政消耗性經費支出不合理，也只能通過有關賬目、臺賬等資料進行分析和判斷，無法通過有關“物證”對存在的問題進行定性和處理，致使一些渾水摸魚行為蒙混過關。

(二)管理效能評價方式與手段較為單一

目前，對行政消耗性經費管理效能的評價主要基于以下幾方面：一是評價方式上，以行政消耗性經費支出的真實性、合法性評價為主，對經費使用的合理性、效益性評價略顯不足；二是評價標準上，以現有的制度、法規條文的符合性審計為主，對行政消耗性支出的指標控制、收支比例等缺少相應的評價標準；三是評價手段上，以開展單位領導干部經濟責任審計或預算執行審計中附帶審計為主[3]，對行政消耗性支出開展績效專項審計略顯不足，傳統的管理與監督手段對行政消耗性經費的關注還不夠深入。

(三)被監督對象地位具有特殊性和復雜性

目前，審計監督對象主要以各級單位團級以上的領導干部為主[4]。在各級審計部門開展審計工作、進行審計評價時，難免受限于審計部門及人員的不完全獨立性以及個人感情等因素，對審計中發現的一些敏感支出特別是涉及領導干部本人直接參與的公務接待、公務車購置與維護、公務出國、出差、培訓等問題，很難做到不容私情、較真碰硬。

四、加強消防部隊行政消耗性經費管理與審計監督的對策

(一)加強預算管理，嚴把消防部隊行政消耗性經費“準入關”

一是充分發揮預算管理的剛性作用。各級后勤和審計部門要在日常工作中，推動各級領導干部牢固樹立預算就是法律的觀念，在每年年初充分醞釀、統籌、測算的基礎上，將行政消耗性經費與其他經費一樣納入預算管理的“大盤子”，按照中央、軍隊關于厲行節約的精神，堅持行政消耗性支出總額控制、從嚴從緊、勤儉節約的原則，只能降低不能增長，從源頭上壓縮浪費空間，發揮好預算的“緊箍咒”作用。同時，要加強預算執行的考核問效，通過預算執行審計、經濟責任審計等手段強化預算執行的“剛性”。二是充分發揮預算管理的柔性作用。預算管理科學性與建設性的重要體現就是預算要隨著形勢任務、環境條件的變化而做出適當調整。各級后勤財務部門要善于結合消防工作和部隊建設實際，因時、因地、因情調整預算，合理區分一般性工作任務與急難險重任務等情況下經費使用的特點，科學控制經費使用的張力，使行政消耗性經費安排與消防工作實際相適應，發揮好預算的“調節器”作用。

(二)強化制度設計，嚴把消防部隊行政消耗性經費“內控關”

一是健全完善內控制度。各級消防部隊后勤管理部門要建立健全行政消耗性經費管理內控制度，審計部門也要在審計環節重點對內部控制進行符合性測試，督促管理部門健全內控機制，堵塞管理漏洞，切實編緊扎密內控制度的籠子。如針對“三公經費”支出，要重點關注基層單位是否建立接待清單、往來公函、支出標準、費用明細等審查、復核制度，確保公務支出事出有因、于法有據、開支有節；針對公務車購置與運行維護支出，要重點關注基層單位是否建立“一車一卡一臺賬”制度*即一部公務車(執勤車)應設立專屬加油卡、車輛行駛里程、加油數量及維護保養登記簿，為每部機車建立運行維護成本的專屬檔案。，切實防范車輛運行維護中的跑冒滴漏問題；針對辦公用品支出，要關注各單位是否建立庫存物資賬，出入庫登記是否準確、詳細，實物賬與會計賬是否相符，防止虛報冒領、賬實不符等現象發生[5]。二是落實主體責任。再好的制度如果不落實就等于空談，因此，行政消耗性經費管理制度一旦建立起來，執行和落實是內控制度發揮作用的根本途徑。而確保制度真正落地的法寶，就是要將厲行節約、杜絕浪費作為各級領導干部的一項重要經濟管理職責，將后勤管理考評結果、審計評價結果與領導干部提拔、交流、離任等緊密結合起來，作為評價、考核干部作風與廉政的重要依據，對考核驗收和審計監督中發現存在嚴重問題的干部實行“一票否決”。只有這樣，才能讓廉潔從政、秉公用權的觀念深入人心，真正將行政消耗性經費管理責任落到實處。

(三)健全考評標準，嚴把消防部隊行政消耗性經費“問效關”

一是建立行政消耗性經費支出控制標準。嚴格按照中央軍委關于厲行節約的精神，積極探索建立行政消耗性經費限額標準體系，借鑒中央國家機關做法，結合總隊、支隊、大隊不同行政級別，機關、基層不同任務類別，實行部門綜合限額和單項費用限額相結合的“雙限額管理”*部門綜合限額是結合本單位、本部門實際確定的各類行政消耗性費用總量控制額度；單項費用限額是根據經費具體類別結合實際消耗水平，確定各類別經費的單項費用控制額度。，編織出行政消耗性支出限額的“經緯線”和“緊箍咒”。二是建立行政消耗性經費的審計評價標準。各級消防部隊審計部門要結合本地區、本單位(部門)消防監督和滅火救援工作實際，在大量審計實踐和科學測算基礎上，制定科學、合理的行政消耗性支出審計評價標準和手段*如行政消耗性支出占經費總收入(支出)比率、預算執行率與超支率、較上年(季度)超支率、人均消耗率、日均消耗率、單車維修與油料消耗率，等等。，為科學、全面、準確地評價行政消耗性經費使用真實性、合法性即效益性提供可靠的理論支撐。在標準制定后，還要隨著社會經濟發展變化和部隊自身任務職能的轉變而對標準做適度調整，使其與時俱進，保持評價標準的合理性[6]。

(四)加強執紀問責，嚴把消防部隊行政消耗性經費“監督關”

一是前移審計關口，發揮財務審計的預防功效。審計工作由“事后糾弊”向“事前預防、事中控制、事后問責”轉變，有效發揮審計“免疫系統”功能。前移預算編制審計關口，對部門預算編制情況進行總體審核，評價其規范性、合理性和效益性，對預算編制中具有普遍性的問題進行綜合分析，探求問題產生的原因，提出改進意見和建議。前移經濟責任審計關口，將任中審計和離任審計有機結合起來，逐步做到以任期審計為主，預防在先，充分發揮對領導干部經常性審計監督作用，提髙審計監督實效性。前移固定資產投資審計關口，將投資項目審計范圍延伸到項目全過程、全方位，突出事前審計。前移專項資金審計關口，立項之初就審査項目確定的科學性和合理性，看是否存在重復投資、有無不經科學論證隨意確定建設投資項目等情況，在資金管理和使用過程中要看是否存在擠占挪用、貪污和損失浪費等現象。二是抓重點強措施，確保審計結果客觀公正。研究制定財務監督審計評價實施辦法，細化評價標準，提高評價結果的公正性和準確性，為黨委選拔使用干部提供更加準確的依據；推廣審計軟件應用，按照規范審計流程作業，擴大審前調査范圍，審前向財務、裝備、干部、紀檢等部門收集基礎資料和信息，審后征求各部門意見，全面加強節點控制，確保選點準、早發現、證據足、結論實、評價客觀公正。三是抓落實、促整改，彰顯審計效能的發揮。建立審計問題整改報告制度和回訪機制，加大審計整改力度，逐項跟蹤整改情況和整改效果，防止表面性整改，著力促進審計結果的運用[7]。進一步強化審計部門與其他部門的溝通協調，將審計中發現的問題通報紀檢、干部、財務等部門，審計結果由多個部門共同使用，作為評先創優、考核、選拔干部的重要依據。

[1] 劉志強.關于消防部隊財務監督審計的幾點思考[J].經濟師，2014(3)：141-142.

[2] 陳杰.軍隊行政消耗性經費管控的對策措施[J].管理與效益，2008(7)：58-60.

[3] 楊靜.新公共管理視角下推進我國績效預算制度改革的思考[J].現代經濟信息，2014(8)：95.

[4] 周振有.淺析公安現役部隊審計轉型策略[J].中國內部審計，2009(4)：31-32.

[5] 王軼峰.高校會計電算化存在問題與對策研究[J].武警學院學報，2012，28(7)：61-63.

[6] 黃杰.求真務實 把握要點 推進公安現役部隊審計工作[N].人民公安報，2006-12-26(7).

[7] 趙曉鈴.經濟責任審計評價方法體系探究[J].當代財經，2006(6)：124-128.

(責任編輯 劉彥超)

Discussion on How to Strengthen Fund Management and Audit Oversight of the Fire Fighting Force’s Consumable Administrative Fees

YANG Ming

(Audit Bureau of MPS， Beijing 100741， China)

There are many different kinds of consumable administrative fees in the fire fighting force, which leads to difficulties in managing the expenditure. To implement its management effectively, corresponding management and audit oversight countermeasures need to be actively explored. After analyzing the significance of strengthening the management and audit oversight on consumable administrative fees and discussing the problems and difficulties in its management and audit oversight, this paper proposes countermeasures like strengthening budgeting management, reinforcing system design, improving evaluation criteria and increasing accountability for executing disciplines.

fire fighting force; consumable administrative fee; audit oversight

2016-11-11

楊明(1980— )，男，吉林白山人，高級審計師。

E232.6

A

1008-2077(2017)05-0089-04