內蒙古口岸服務方式轉變研究*
——立體化法律服務網的建立與完善

孫 蕊

呼和浩特職業學院經濟管理與法學院，內蒙古 呼和浩特 010000

內蒙古口岸服務方式轉變研究*
——立體化法律服務網的建立與完善

孫 蕊

呼和浩特職業學院經濟管理與法學院，內蒙古 呼和浩特 010000

內蒙古自治區在向北開放戰略中處于重要地位，是國家“一帶一路”戰略中的重要節點。全區鐵路口岸、公路口岸、航空口岸、水運口岸四種形態都存在，大部分口岸對蒙古國和俄羅斯開放。隨著內蒙古經濟的快速發展和“一帶一路”戰略的提出，如何轉變服務理念、制定統一的服務標準體系，更加突出口岸服務的安全與創新并舉，科學化與便利化、人性化并用的服務體制的建立就顯得尤為重要了。

內蒙古口岸；特點；現狀；立體化法律服務網；建立與完善

一、內蒙古口岸的特點

內蒙古自治區位于中國北部，東西直線距離2400多公里，南北跨距1700多公里，地理形態呈現多樣性，既有森林又有大草原，既有隔壁沙漠也有山脈丘陵。與多樣性的地理形態對應的是綿延4221公里的邊境線，這使得內蒙古自治區在向北開放戰略中處于重要地位，是國家“一帶一路”戰略中的重要節點。目前，全區鐵路口岸、公路口岸、航空口岸、水運口岸四種形態都存在，大部分口岸對蒙古國和俄羅斯開放。各口岸所處的地理位置不同，其具備的開放程度和戰略意義也不同。

內蒙古自治區人民政府口岸辦公室是代表自治區人民政府管理協調口岸事務的主管部門。設有口岸的各盟、市、旗成立了口岸(委)辦，負責協調、管理本地區的口岸工作。口岸主管部門和各口岸辦主要負責口岸建設規劃、計劃并組織實施，協調邊防、海關、檢驗檢疫等國家口岸管理部門，為客戶提供服務。各口岸還設有外貿運輸、外貿倉儲、代理等服務部門，為貨主、旅客提供良好的服務。

二、內蒙古口岸服務標準體系建立的必要性

隨著內蒙古經濟的快速發展和“一帶一路”戰略的提出，在發揮現有口岸工作的優點和優勢的同時，如何轉變服務理念、制定統一的服務標準體系，更加突出口岸服務的安全與創新并舉，科學化與便利化、人性化并用的服務體制的建立就顯得尤為重要了。

2014年12月19日，內蒙古自治區口岸辦為進一步提升口岸管理和服務水平，根據現行法律、法規，結合國家和自治區的有關規定，組織制定了《內蒙古自治區口岸管理和服務標準(試行)》。該服務標準包含口岸開放水平、保障水平、綜合管理水平、綜合服務水平、考核評價等多個層面，填補了自治區口岸工作在在口岸管理和服務標準上的空白。但是，該標準在具有指導意義的同時，在具體性和可執行性上仍有待提高。一個完整的口岸服務標準體系涵蓋了管理和服務兩個層面，涉及到與口岸有關的設施、機構、制度、環境、聯動等多方面的問題。因此，一個科學嚴謹、具體明確、具有可操作性的口岸服務標準體系的建立對于口岸管理和服務水平的考核和提高是十分必要的。

三、內蒙古口岸法律服務現狀分析

在整個口岸服務體系的建立過程中，法律服務是其中一個重要環節。經過一個階段的課題調研，內蒙古口岸的法律服務現狀呈現以下幾個特點：

服務理念上：積極協調、努力服務，但服務過程參與度不高。

調研中，滿洲里鐵路口岸在服務理念上，建立了積極的協調機制，責任管理制度、自我評價系統，并積極與企業溝通，發現問題及時與一關兩檢溝通協調，效率較高。在細節上，滿洲里鐵路口岸的口岸辦公場所設置上充分考慮到協調工作的便利性，口岸辦居中層，企業和其他管理部門分別居上下樓層。

策克口岸辦公室在口岸管理方面也有一些新的嘗試，把服務對象視為“顧客”，關注市場的反應，積極招商引資。

內蒙古各口岸辦在服務理念上能以服務為出發點，以協調和解決問題為目的。不足之處在于，在服務過程中，口岸管理決策內容信息和服務性收費信息透明度不高，公民口岸管理參與度有限，缺乏服務第三方監督機制。

行政體例設置上：行政級別不對等，存在執法權分散和行政效能不高的問題。

海關等單位級別較高，口岸部門在協調工作時帶來不便。另外，行政執法權的分散和行政執法機關的職權競和多頭執法容易造成行政部門間的推諉，行政效能低下。調研中，滿洲里公路口岸旅游人員通關費及車輛保涵收費的收取設置上即存在行政效能有待提高的問題。監管體制上權力博弈的難題不易破解。

立法上：適用口岸管理的專門的規范性法律文件缺失，現行可依據的政策和管理辦法居多。

檢驗檢疫、海關部門都有自己適用的法律、行政法規和部門規章等規范性法律文件，但現在口岸系統缺失可以適用的同級別的專門規范性法律文件。現有較新可適用的規范性文件主要包括：《國務院關于改進口岸工作支持外貿發展的若干意見》(國發〔2015〕16號)，《國務院關于支持沿邊重點地區開發開放若干政策措施的意見》(國發〔2015〕72號文)，《內蒙古自治區邊民互市貿易區管理辦法(試行)》，(內政辦發〔2017〕38號)，內蒙古自治區口岸管理和服務標準(試行)(2014年12月)等。其中，政策和管理辦法居多。

執法上：有針對企業和公民的法律服務，但服務方式單一。

“一關兩檢”及各口岸做到了一定程度的政務公開，在法律服務和政策的宣傳上有自己的方法，但宣傳上還是多以法律宣傳手冊等傳統形式。宣傳形式上過于單一，缺乏針對性和創新性。

司法上：部分口岸能與公檢法等司法部門形成聯動機制。

隨著口岸的開放，人員的流動數量會不斷增加，人員之間的復雜性會導致打架、滋事、盜竊、賭博、有償陪侍等治安案件頻發，人民生活秩序和財產安全受到威脅。地處邊境的口岸，邊防、武警、公安在分工和管理權限設置上不禁相同，難免會造成一些案件發生后得不得到及時處置。另外，對蒙古國和俄羅斯開放的口岸，還會存在對外貿易中的糾紛，如何快速高效的解決糾紛也是體現口岸法律服務水平的一個重要標準。

滿洲里市檢察院對口岸地區犯罪情況進行深入調研，認真聽取進出境企業、商旅人員和口岸管理部門的意見建議，建立了滿洲里口岸檢察室，積極搭建與口岸執法部門的銜接平臺，完善工作機制。在工作中檢察人員進行便捷服務、專門服務和專人服務。檢查室與邊檢、海關、檢驗檢疫、外事、旅游等口岸相關職能部門建立健全聯席會議制度，加強信息交流和情況通報，實現線索移送和信息共享。[1]2013年4月，滿洲里市人民法院正式掛牌成立涉外民商事審判庭，專門負責審理發生在邊境地區、訴訟標的額在100萬元以下的民商事涉外案件。為更好地為口岸提供司法服務，法官們經常深入到國際商貿中心、中蘇步行街等貿易人員密集地，就商戶關心的涉外買賣合同糾紛、訴訟程序等內容發放宣傳資料；現場釋法，通過俄語、蒙語及漢語向國內外游客講解我國法律法規，向他們宣傳如何保護自身權益；發放便民聯系卡，對外公布辦公電話，接受法律咨詢、答疑解惑……涉外民商事審判正成為滿洲里法院一張靚麗的新名片。[2]

四、內蒙古口岸立體化法律服務網的建立與完善

基于內蒙古口岸服務方式的轉變要求和服務標準體系建立的需要，一個立體化的法律服務網的建立和完善有其必要性。

《國務院關于支持沿邊重點地區開發開放若干政策措施的意見》中提出：提升政府公共信息服務水平，加快推進電子政務、電子商務、遠程教育、遠程醫療等信息化建設，為當地居民提供醫療、交通、治安、就業、維權、法律咨詢等方面的公共服務信息。

立體法律服務網的建立和完善應該是以口岸服務對象的企業和公民為核心展開研究。縱向上包括海關、檢驗檢疫等部門在內的監管機關與企業之間是行政隸屬管理關系，計劃監管機關的執法理念、執法依據、執法手段等多個角度入手，分析和研究怎樣增強以服務企業為導向的軟實力管理能力的提升。例如：對外國企業的法律法規宣講、法律服務機構名錄的建立、法律服務窗口的完善等。橫向上企業和公民除了和監管機關的隸屬管理關系以外，在市場經濟中還存在與法律服務機構的橫向法律關系。在服務的主體上，可以體現為專門的咨詢服務公司或律師事務所的口岸經濟法律服務業務。法律服務機構可以為企業和公民提供諸如知識產權法律服務、礦產資源類投資法律服務、保險業務法律服務、金融專項法律服務、稅務法律服務、海事海商法律服務、危機處置法律服務以及參與談判、風險評估，甚至還可以展開跨國律師事務所的合作。

具體來講，包括以下幾個方面的建立和完善：

(一)服務理念層面

在政策制定和具體服務中，地方政府和相關管理部門應該以企業和公民的利益為出發點，在公民、企業和口岸辦公室之間建立信任和協作關系。口岸管理制度的最終實踐者的公民和企業應該從管理制度的被動接受者轉變為主動參與者。公民和企業參與度的提高有助于提高管理制度的科學性和可操作性，能夠及時發現漏洞和缺陷，及時完善制度。參與的方式可以是聽證會、座談會、網絡等多種形式。制度制定的透明度和參與度與公民、企業的服務滿意度密切相關。

(二)行政體例設置層面

行政執法權的分散和行政執法機關的職權競和多頭執法容易造成行政部門間的推諉，行政效能低下。

調研阿拉山口岸時，2013年6月，阿拉山口市各機構組建和人員配備全面完成，形成了“一市一委一區”(阿拉山口市、阿拉山口口岸管理委員會、阿拉山口綜合保稅區)“三位一體”的管理架構。但阿拉山口岸的行政設置是否具有通用性值得商榷、借鑒和研究。

內蒙古策克口岸在行政設置上接近但又區別于阿拉山口岸。內蒙古策克口岸具體管理工作是由內蒙古自治區阿拉善盟額濟納旗(縣)政府領導的口岸辦公室負責的，策克口岸辦公室于1993年6月23日成立，由額濟納旗(縣)人民政府口岸管理工作領導小組領導，額濟納旗口岸辦公室為科級常設機構，是同時處理口岸相關事務、外事事務、口岸外事旅游事務的辦公室。策克口岸辦公室由額濟納旗(縣)旗委領導直接領導，口岸辦公室一個機構負責多項業務，其中旗委領導負責決策，下屬辦公室工作人員負責具體事務處理和執行。所有事務集中處理，政府提供一站式服務，多個問題在一個部門就可以解決，為中蒙企業提供便利。口岸辦公室職能集中，由額濟納旗政府領導管理，有利于口岸的規劃制定和發展，使后期規劃能順利執行。[3]

(三)立法層面

檢驗檢疫、海關部門都有自己適用的法律、行政法規和部門規章等規范性法律文件，但現在口岸系統缺失可以適用的同級別的專門規范性法律文件。現有較新可適用的規范性文件主要包括：《國務院關于改進口岸工作支持外貿發展的若干意見》(國發〔2015〕16號)，《國務院關于支持沿邊重點地區開發開放若干政策措施的意見》(國發〔2015〕72號文)，《內蒙古自治區邊民互市貿易區管理辦法(試行)》，(內政辦發〔2017〕38號)，內蒙古自治區口岸管理和服務標準(試行)(2014年12月)。其他地區近幾年頒行的地方性法規主要包括：《河北口岸服務辦法》(河北省政府頒行，2015年2月施行)，《江蘇省港口口岸碼頭開放管理規定》(江蘇省政府頒行，2013年2月施行)，《上海口岸服務條例》(上海市人大頒行，2012年3月1日起施行)，《珠海市口岸管理條例》(珠海市政府，2013年3月1日施行)等。目前，很多地方性法規都存在頒行時間早，存在需要更新和修訂的情形。沒有立法層面的對等，在執法和司法的過程中就會缺乏依據。口岸及自貿區的發展迫切需要國家層面上法律制度的統一性架構，在一定程度上授權地方立法的個體性和創新性。

(四)執法層面

“一關兩檢”及各口岸做到了一定程度的政務公開，在法律服務和政策的宣傳上有自己的方法，如滿洲里鐵路口岸這方面，有積極的協調機制，責任管理制度、自我評價系統，并積極與企業溝通，發現問題及時與一關兩檢溝通協調，效率較高。在調研新疆博州阿拉善口岸時，他們的政府功能除了行政管理外，也有法律服務機構主要解決工程類工資拖欠的法律糾紛。通過調研，我們發現，內蒙古口岸在法律服務能力和服務方式上的力度和針對性、創新性等方面仍有待提高。

調研北京首都機場的空港服務管理過程中，我們發現，北京海關在關務公開方面，以貼標識、立牌子(一人高的標識桿)，公告欄的形式把辦理的程序，需要告知大家的法律法規展現在旅客面前，達到關務公開的作用。標識牌子比較多、分類詳細，申報前告知旅客，讓旅客主動申報。同時通過電視、微信公眾號把相關辦理程序、法律法規提前告知給旅客。電視節目中也在播出，尤其在節日、一些節點的時候進行廣泛宣傳。在節日、節點時在航站樓與其它單位一起做宣傳，使用擺臺子，發宣傳冊等方式(如：學雷鋒日活動)。申報臺那里擺放“青年文明號”的牌子，接受旅客的監督，開門迎客的方式，有什么意見可以去那里提，例如：通關體驗不好也可提意見，有什么要求也可以提。這些都為內蒙古口岸法律服務方式多樣化提供了很好的借鑒經驗。

(五)司法層面

《國務院關于支持沿邊重點地區開發開放若干政策措施的意見》中提出：提升邊境地區國際執法合作水平。建立邊境地區國際執法合作聯席會議機制，加大對邊境地區開展執法合作的授權，支持邊境地區公安機關與周邊國家地方警務、邊檢(移民)、禁毒、邊防等執法部門建立對口合作機制。

滿洲里檢察院和法院在口岸工作中服務態度和方式的轉變，體現了能動性和主動性，積極踐行聯席會議機制。內蒙古其他口岸在于司法機關協同工作方面可以向滿洲里口岸學習。

(六)橫向法律服務層面

口岸管理部門是否可以向社會律師事務所等第三方法律服務機構發出邀請，建立法律服務資源名錄庫，方便企業和個人在發生糾紛時及時尋求法律救濟。口岸部門還可以定期根據相關具體服務標準對第三方法律服務進行評定，以達到良好的三贏效果。

綜上所述，內蒙古口岸服務方式的轉變，立體法律服務網的建立和完善，是兩個方向多個方面的集合體。其中既需要國家層面立法的完善和制度的配套，又需要內蒙古各口岸服務理念的轉變；既需要企業和公民的積極參與又需要社會第三方機構的積極配合。換言之，我們的目標是建立集一個合法化、合理化、科學化、便利化和人性化于一體的服務體系。

[1]http：//blog.sina.com.cn/s/blog_12fd233680102uz7k.html.

[2]http：//nmgfy.chinacourt.org/article/detail/2014/12/id/1526061.shtml.

* 內蒙古商務廳口岸辦公室2017年度內蒙古口岸服務方式轉變研究項目。

F752.8

A

2095-4379-(2017)33-0017-03

孫蕊(1980-)，女，漢族，河北石家莊人，法學碩士，呼和浩特職業學院經濟管理與法學院，講師，研究方向：訴訟法學。