城區老工業基地企業搬遷中的權益爭議處理機制*

黃艷群

湖南化工職業技術學院，湖南 株洲 412000

城區老工業基地企業搬遷中的權益爭議處理機制*

黃艷群

湖南化工職業技術學院，湖南 株洲 412000

老工業基地企業搬遷涉及企業、員工、政府多方權益，基地企業順利搬遷之路的核心就在于各方權益的博弈、協調與平衡。相對完善的爭議處理機制能有效促進爭議的解決，尋求利益平衡點是順利促成此艱巨工程順利進行的關鍵。必須有相關配套措施、協調機制以及制約機制的構建與完善才能達成目標。

老工業基地；企業搬遷；權益；爭議處理機制

2013年，《全國老工業基地調整改造規劃(2013-2022年)》，通過國務院批復，今后十年進入統籌實施全國老工業基地調整改造的攻堅時期。權益問題，是整個巨大工程的核心。國務院關于推進城區老工業區搬遷改造的指導意見和各地方政府實施方案中雖有對搬遷企業員工安置和對企業的補償規定，在實踐中，企業員工和企業的權益難以真正得以維護，就承載地居民的權益和相關各地方政府的權益只字未提。

一、城區老工業基地企業搬遷中存在權益爭議的主體分析

(一)老工業基地搬遷企業的權益個體

——包括企業員工和承載地居民

企業搬遷，員工的去與留，不僅僅是在職員工的個人問題，還涉及到其家庭：子女教育、父母養老、夫妻關系、住房等，不僅僅是經濟問題，還包括精神問題。按勞動合同法，不能解除勞動合同的員工，又不愿去到一個陌生的環境，需要嘗試新的員工處置辦法。

就搬遷承載地居民而言，企業搬遷過來可能增加就業，搞活地方經濟；不可避免的是帶來重金屬污染。基于目前我國就重金屬污染城鄉轉移研究的缺乏和農民的法律意識淡薄，承載地居民更應享有知情權、需完善搬遷企業造成的環境污染補償機制以及安全防范、公益訴訟等。

(二)老工業基地需搬遷的權益企業

——包括各類型的企業

企業拆遷賠償項目有明確的規定：一是房產價值賠償，房產價值基本比較固定，對此彈性空間不大。二是設備設施賠償，設備設施賠償方面爭議最大。三是停產停業賠償，在國內處理上有不同標準，屬于可以協商部分。四是搬遷獎勵賠償。

以清水塘老工業區工業企業193家為例，包含不同類型的國有企業、私人企業、承租企業等等，其各自權益不同，補償的標準與機制有待進一步研究。

企業的經營講究天時地利人和。需搬遷企業無形資產的賠償爭議是最大的，一般在實踐操作中比較困難。搬遷企業的無形資產不僅僅是包括專利、技術等法律上的界定，還應該還包括員工培訓、商圈、已有客戶群體、成熟的市場群體等，這些間接利益的計算和權益的維護需要進一步研究，并要求國家給予宏觀政策的扶持。

(三)老工業基地搬遷企業的當地政府

——包括企業搬出地地方政府和承載地地方政府

老工業基地搬遷，其前景是美好的，過程是艱難的。就搬出地地方政府而言，是地方財政收入的立減，財政支出的急劇擴大。從國務院所批準的指導意見看，對地方政府規定享有投資、財政、融資、土地等優惠政策，但就搬遷企業職工的變動、老工業地土壤的治理、環境的優化、城市規劃道路的改進、棚戶區改造等等都需要大量的資金。地方經濟必然萎縮，地方民生問題接踵而至。企業搬遷對地區帶來的種種負面效應，相對而言就是地方政府本應享有的權益，需要進一步調查研究，從而進一步爭取國家的政策支持，繁榮地方經濟。

企業的經營是根據市場而言。承載地地方政府可能由此經濟進一步繁榮，也有可能再次踏上老工業基地的步伐：不僅失去了青山綠水，還要投入大量資金治污。

(四)搬遷企業各方主體權益的制約關系

企業員工、企業、地方政府、承載地居民這四方主體的權益相互制約、又相互促進。關鍵是找到其相互博弈的制衡點和確立各方權益保障機制。

二、解決城區老工業基地企業搬遷中各方權益爭議存在的主要問題

可持續發展的理念和兩型社會的建設，促使我國對老工業基地的企業進行搬遷改造。權益問題，是整個巨大工程的核心。理論界，我國老工業基地企業搬遷中對各方權益的研究嚴重缺失，國務院關于推進城區老工業區搬遷改造的指導意見和各地方政府實施方案中雖有對搬遷企業員工安置和對企業的補償規定；實踐中，企業員工和企業的權益難以真正得以維護，就承載地居民的權益和相關各地方政府的權益更是只字未提。

(一)搬遷企業員工和相關地居民的權益缺失

一是搬遷企業員工部分權益補償存在復雜性。因企業搬遷行為引發的勞動爭議往往涉及勞動者的工作地點、工資報酬、工作期限以及經濟補償金等，具有相當的復雜性。企業搬遷后，新工作地點周圍的經濟、生活環境也可能與原工作地點周圍的截然不同。新的工作地點不僅意味著勞動者生活中心的轉移，也意味著勞動者與企業訂立勞動合同時的環境和基礎發生變化，勞動者需要考慮勞動合同是繼續履行還是解除。經營性搬遷受到企業自由意志的支配，屬于企業主動的單方行為，涉及的勞動爭議由企業自行解決；政策性搬遷的情形下，企業處于被動的地位，是否搬遷不取決于企業的自由意志，必須聽從政府的政策安排，涉及到員工的權益需要政府的通盤考慮與扶持。在政策性企業搬遷情形下，企業解除勞動合同的行為是否合法？勞動者能否解除勞動合同并獲得經濟補償金？其家庭能否就此獲得相應的照顧？其子女入學問題能否解決？這些問題往往成為爭議的焦點。①另外，異地搬遷因兩地的政策差異而在最低工資標準、社會保險繳費比例等方面發生改變，直接關系到勞動者的切身利益；從勞動合同約定內容上來看，企業與勞動者關于工作地點的約定往往限定在一個行政區劃。因此，一般情況下異地搬遷比同城搬遷對勞動關系造成的影響更大，政府就企業異地搬遷對員工權益的影響與實施尚未有政策出臺。

二是承載地居民對化工企業的遷入缺失話語權。雖然政府對企業搬遷地進行了大量的論證、考察，對要求搬遷的企業也提出了技術革新等要求，但就承載地居民而言，本有的青山綠水是否會由此失去，本地的環境是否能真正得到維護，政府不會給承諾，企業該不會給予承諾。除了無意識或被動的接受，對這些企業的進入缺失自身的話語權。

(二)搬遷企業的權益補償存在艱巨性

一是企業自身的資金限制。由于企業搬遷涉及的啟動資金動輒上億元乃至幾十億元，多數企業僅依靠自有資金根本無法支撐前期搬遷土地購置和廠房建設的投入，基本都是依賴騰出土地變現收益。而按現行的企業搬遷政策和土地招拍掛規定，企業即使在簽訂土地儲備協議后，也僅僅能拿到土地補償收益的20%，只有在土地拍賣成交以后才能拿到全部80%的補償資金。所以幾乎所有的搬遷企業都存在較大的啟動資金缺口，面臨著嚴峻的籌資壓力。這在幾戶擬搬遷的大企業中表現尤為嚴重。

二是對搬遷企業搬遷獎勵賠償標準固化，無形資產的損失缺乏補償政策。企業由于其企業性質、生產經營范圍、產業規模、管理模式等不同，其搬遷會帶來不同的問題，統一情況統一處理，特殊情況則需特殊對待。現有的搬遷獎勵賠償標準過于僵化，既讓企業主覺得標準不統一，政策不一致，又讓他們覺得個體問題得不到相應的解決。

企業異地搬遷，成熟的商圈不再，本地熟悉的市場環境缺失，員工由于工作環境異動而帶來的心理問題、家庭影響及收入變化等波動都會對企業的發展帶來不可估量的損失，現有搬遷政策的補償方面卻未曾予以考慮企業無形資產的損失，導致企業主抵觸搬遷。

三是某些危險化學品企業搬遷沒有專門規定。就目前政府部門所制定的相關政策還不能夠滿足危險化學品企業搬遷的切實需要。從其搬遷工作的計劃、開展到結束，政府部門皆應予以審核，準許搬遷的企業必須有風險管理、設定安全防護距離等措施；制定原廠址的轉讓、新廠址的選定相應的土地政策、轉讓政策、及鼓勵、優惠政策；對搬遷后企業產業升級是否合理等，多數地方政府沒有系統的提出以上相關政策，致使當地企業的搬遷計劃推遲或進展緩慢，錯過了搬遷的最佳時機，耽誤了整體搬遷進程，給企業造成了不必要的經濟損失。

(三)缺乏搬遷企業地方政府的權益保障實施細則

雖然國務院就城區老工業基地企業搬遷的條例中對地方政府的財政、稅收、用地等方面有了一些規定，但就地方政府因部分企業搬遷而帶來的財政收入減少、人口流動加大、棚戶區改造帶來的資金缺口、就業壓力加大等問題基本未予以政策扶持的考慮。

三、構建城區老工業基地企業搬遷中各方權益爭議處理機制

(一)切實維護企業員工和承載地居民的權益，合力、合理解決搬遷企業職工的基本生活問題

部分老職工的分流安置問題在企業搬遷過程中不可避免地會涉及，期間往往各種矛盾比較集中、勞動爭議問題頻發，職工思想波動較大，在一些效益較好的化工企業中尤為突出。首先，要高度重視做好搬遷企業職工思想政治工作，要制定完善的政策，按程序認真做好企業搬遷的職工分流安置工作。其次，要認真清理、處置好職工欠薪欠費問題，做好具備條件職工的再就業工作。第三，企業、政府相關部門要共同協商解決針對在崗職工由于企業搬遷造成的遷移、戶口調動、新居住區配套設施建立、子女求學等問題。只有將職工的基本生活安置妥當，他們才能全身心的投入工作，為企業、為社會創造更多的價值。②

對承載地居民而言，主要是搬遷企業的技術革新與環境污染預防，應對搬遷企業進行環評，并公示其結果；鼓勵當地居民對其進行環境監督，使承載地居民及放心企業的進入，又由于就業機會的增加和當地消費的促進而歡迎這些企業的到來。

(二)政府應有的放矢的解決搬遷企業存在的困難，切實保障和維護其權益

第一，配套好企業搬遷公共服務設施。按照國家《城市居住區規劃設計規范》等的規定，對每一宗土地按居住人口規模應配建的公共服務設施。在處置該宗土地時，應將要求配建的公益性公共服務設施土地分攤費用作為附加條件與該宗土地一并處置；處置完畢后，將該宗土地的公益性公共服務設施土地分攤費用，通過財政轉移支付的形式劃撥至相關區，由其負責統一配建。

第二，為搬遷企業搭建平臺，多方籌措資金。解決好“錢從哪里來”是做好企業搬遷工作的重要基礎。目前只是將搬遷企業土地公開出讓后收益，扣除國有土地收益基金和農業土地開發資金后納入市財政搬遷改造資金平臺。由于企業搬遷資金數額巨大，再加上企業搬遷進展較慢，這一資金平臺實際上并無多少錢可用。為此，應創新思路，拓寬企業搬遷改造資金收入來源如捆綁開發企業搬遷與部分較好商業地塊、銀行貸款融通資金；向部分大企業進行定向融資、爭取國家批準新的地方債券額度，或加大對企業貸款建設的貼息扶持力度，專題研究制定大企業搬遷改造扶持政策等，充分發揮資金平臺對企業搬遷改造的助推作用。

第三，做好地方政府銜接，政務上解除搬遷企業的后顧之憂。企業搬遷工作的順利開展需要加快證件的變更工作，需要兩地政府部門的互相協調和有效銜接。如果能就搬遷企業的變更登記手續設立綠色通道，相關政府部門的有關手續實行一站式辦理，將大大減少搬遷企業主的奔波，節約其人力、物力，解除其后顧之憂。

第四，政府為企業開源節流，完善搬遷補償獎勵政策。不同形式的企業，可以采取除統一的政策規定之外的其他補償獎勵政策：對合法利用新廠址開發的企業，應給予土地經濟和政策補貼；對能夠按時完成搬遷計劃和實現產業升級的企業，分梯度減免規定期限內的所得稅；補辦土地出讓手續的企業，可返還出讓金的凈收益用于企業轉型投資；對正在搬遷規劃的企業，減免其搬遷期間的水電費；對轉產成功的搬遷企業，免交一定期限內行政事業性收費，部分返還地方所得稅。

第五，專門制定針對危險化工企業搬遷的政策。老工業基地企業搬遷中涉及部分危險化工企業，對這部分企業要制定專門的政策和標準，嚴格遵守《危險化學品建設項目安全許可實施辦法》，包括立項前的安全審查、建設中的安全設施審查及竣工后的驗收等，消除搬遷過程中存在的安全隱患，維護該類企業的權益。

(三)對搬遷企業的地方政府予以財政及政策上的支持

基于大量原來上交地方稅的企業搬遷，棚戶區改造大量資金的投入，雖然有國家財政的支持，對搬遷企業所在地的地方政府財政收入和支出影響無疑是巨大的，地方政府的負責人在完成企業搬遷的重大任務時，還得考慮地方經濟的發展、維護地方穩定。年終考核時，如果將該地區與同城其他地區平等對待，而沒有從政策上、財力上給以更多關懷與支持，是不公平的。所以，為更好的調動地方政府負責人的積極性，免除其后顧之憂，在進行城區老工業基地企業搬遷之時，省級、市級政府應對地方政府就搬遷后地方政府的考核予以特殊考慮。

(四)建立多部門聯合的企業搬遷爭議處理機制，確立各方權益的維護體系

老工業基地企業搬遷工作規模巨大，涉及面廣，涉及了政治、經濟、文化、安全、環境、生化等諸多領域的，需要理論界加大對其爭議處理機制的實證研究，實踐中更需政府相關部門、企業、企業員工共同努力、團結協作。

地方雙方政府需建立專門的包括財政、教育、社保、衛生等多部門聯合爭議處理機構，統一領導、多方調研、科學規劃、合理布局，全盤考慮，發揮其應有的職能作用和政策、財政支持；聯合企業把握方向、分析市場、共同規劃、共謀發展；在充分考慮和維護各企業員工和涉及居民權益的同時，引領他們立足大局，甚至犧牲小我，成就國家的整體布局和規劃，促進國家和地區的長遠發展。

[注釋]

①秦安琪.企業搬遷情形下勞動合同解除問題巧究[D].南京大學，2012.

②中共青島市委黨校36期中青班課題組.青島老城區企業搬遷改造中的問題與對策[J].青島行政學院學報，2010(3).

* 湖南省2016年度社科評審委員會課題《城區老工業基地企業搬遷中的權益問題研究》(課題編號：XSPYBZZ021)階段性成果。

F279.27；F249.26

A

2095-4379-(2017)33-0020-03

黃艷群(1971-)，女，湖南化工職業技術學院，教師，副教授，研究方向：經濟法。