我國控煙立法的完善*
——以地方控煙立法為基礎

凌堯帆

江西財經大學法學院，江西 南昌 330031

我國控煙立法的完善*
——以地方控煙立法為基礎

凌堯帆

江西財經大學法學院，江西 南昌 330031

我國作為世界上最大的煙草生產國和消費國，具不完全統計，我國吸煙人群占總人口比率高達百分之三十，且吸煙人口呈逐年上漲和年輕化的趨勢，煙草在給我國帶來利益的同時也對我國公民的健康產生了嚴重的影響。1992年《煙草專賣法》的頒布和2003年中國加入《煙草控制框架公約》，近二十多年來我國的控煙進程得到一定的發展。2016年中央《“健康中國2030”規劃綱要》的出臺，將控煙的相關工作提上了議程。控煙立法在當下的中國已是刻不容緩的事宜。

控煙立法；法律效力；國家宏觀調控；市場自我監管

一、當前國際國內形勢分析

(一)國際情況分析

人類社會進入21世紀以來，人們對身體健康重視程度日益加深，而吸煙對人類身體健康造成了巨大危險，故國內外對立法控煙這一課題的探討十分熱衷。而立法控煙也是解決吸煙問題的一條有效且高效途徑。

國外關于立法控煙的研究要更早且已經取得較大的成效。早在20世紀初，日本就出臺了《未成年禁止吸煙法》，法律規定20歲以下禁止吸煙；之后日本又頒布了一系列關于煙草的法律及法規，如《煙草制造專賣法》、《健康日本21計劃》、《健康增進法》等。而挪威，在1973年通過了《煙草法》，經過三次修訂，在1988年修訂后規定所有墻壁及屋頂的工作間及公眾地方必須禁煙，1995年進一步修訂，在2004年，規定在餐館和酒吧實行全面禁煙。2003年WHO通過的《煙草控制框架公約》呼吁所有國家開展合作控制煙草的廣泛流行，目前WHO的193個成員國中已有174個國家和地區締結了該公約，在全球范圍內的控煙運動也取得了一定的成果。

(二)國內情況分析

據有關史料記載，煙草是明朝才傳入中國。在傳入初期，當時的政府就意識到煙草所帶來的危害，當局也做過禁止煙草流通的努力，但最終結果卻沒有達到禁煙的效果，煙草反而為越來越多的人所接受，清朝乾隆嘉慶年間，煙草在全中國基本普及，成為社會各階層消費的生活品。新中國成立后，由于歷史的原因，在1978年以前，我國的各項立法工作處于停滯的狀態；自改革開放以來，我國在控煙方面的立法也得到了進步。1992年《煙草專賣法》的頒布，是我國關于煙草立法的一個里程碑事件。這部法律對公共場所吸煙進行了一定的限制，但遺憾的是，沒有明確公共場所吸煙應當承擔的法律責任?！蛾P于2011年起全國醫療衛生系統全面禁煙的決定》在2009年頒布，這樣一個決定，要求確保2011年實現全國醫療衛生系統全面禁煙目標。然而國務院部委所頒布的決定，從法律的角度來看，其效力遠遠低于人大及其常委會所頒布的法律，這樣的決定，所代表的國家意志，也就不太明顯了?！豆矆鏊刂莆鼰煑l例(送審稿)》，這部相對于大家而言較為陌生的條例，在2014年被起草，但至今仍未能進入實質性的立法議程。2016年《“健康中國”規劃綱要》中明確指出，我國要全面推進控煙履約，完善控煙方面的立法執法等工作。而地方上，2006年《煙草控制框架公約》在我國正式實施后，地方控煙立法取得了一定的進展，截止2016年年底，我國已經有18個城市建立起了相應的控煙禁煙條例。地方性條例的效力，對于該地區而言，是具有一定意義的。從法律的層級上來看，地方性條例的效力遠遠低于法律的效力。隨著世界范圍內控煙立法進程的推進，我國尚未出臺一部全國性的相關法律，而地方上的控煙成國卻相當顯著，能否把這種地方性立“法”上升為國家立法層面，還需要一個探索的過程，基于此分析，我們認為是十分重要的。

二、我國控煙立法的困境及其分析

通過上面的分析，我們可以得出一個結論：中國目前尚無一部法律性質的控煙法出臺，在控煙方面僅有少數國務院制定的行政法規或規章，其法律效力不言而喻。在地方上，不少城市制定了相應的無煙條例，但是根據《中華人民共和國立法法》我們可以知道，地方上的立法必須以國家層面的法律為基礎，所制定的地方性法規和條例，不得違反國家所制定的法律規范。而我國目前尚無統一的控煙立法，因此地方性的控煙條例在某種程度上說是不具有法律效力的，是蒼白無力的。國家立法層面上的缺失，導致地方立法沒有統一規范，對于控煙立法的執法主體，也就存在爭議。

首先，中國傳統文化主流思想意識的影響。法律是反映著統治階級的意志，而在我國人民是國家的主人，因此法律體現著人民的意志。但對于煙草，其控制權掌握在國家手里，自古以來煙草就是生活的一個部分，社會中的社交禮儀中，見人遞煙也成為了一種常態。這種傳統的文化意識已經深深的扎根于群眾的思想中。盡管我國大多數國民都知道吸煙有害健康，但卻沒有很強烈控煙保護意識。對二手煙的認識僅僅停留在表面，大多數人都存在著一定的誤區。甚至有部分人認為雖然煙味非常難聞，但抽煙卻是生活中不可缺少的一部分，這樣一種錯誤的觀念，深深地扎根于人民群眾的思想中。群眾意識的缺乏直接導致了國家難以出臺象征其控煙意志的法律。提高人民群眾對于控煙立法的意識，對于當下而言，應當成為控煙立法過程中很重要的一個組成部分。

其次，煙草行業所帶來的高額利益也是一個重要原因。煙草作為國家壟斷行業，煙草稅收保障著國家財政收入，煙草業所帶來的國家利益和公眾健康的群體利益的沖突意味著煙草業的如果繼續發展必定會犧牲一定的公眾的生命健康權。有關統計表明，煙草稅收遠遠抵不上煙草致病的醫療費支出、吸煙致人死亡以及吸煙引發火災所造成的經濟損失的總額。

三、我國控煙立法的出路

我國煙草行業屬于國家壟斷行業，政府的支持對于煙草行業的發展有著舉足輕重的作用，同時煙草市場的良好競爭和自由交易也很重要。因此，我們認為中國控煙立法的出路，在于國家的宏觀調控和煙草行業市場的自我監管。煙草作為國家稅收的重要來源，在一定時期內有其存在的必要性，完全的禁煙必定不符合當前中國的國情，目前唯有在尊重市場機制的前提下，發揮市場的靈活度，以國家宏觀調控為導向，以地方性控煙立法為基礎，制定一部帶有中國特色社會主義體系的控煙法。

(一)明確政府經濟干預權

政府與市場的關系，經濟自由與政府干預經歷了此消彼長的斗爭，政府的角色定位，對于經濟的發展起著決定性的作用。我們認為，在當前市場經濟的大背景下，計劃經濟中的全能政府已經不能適應社會發展的需要，對于目前的煙草行業而言，政府扮演著“裁判員”和“經濟人”兩種角色，一方面政府需要通過對煙草行業的監管從而達到維護市場自由競爭的目的，另一方面，政府需要通過對煙草行業進行經營和管理，因為煙草作為國家壟斷行業，政府作為其唯一合法擁有者必須對其進行良好的經營方能維持政府收入。政府所有的經濟干預權，從其根源而言，是由人民讓渡其自身權利，與國家簽訂契約而賦予國家代表人民所執行的一種公權力。這樣的一種經濟干預權，對于政府而言，必然存在一定的邊界和合理利用的程度。就控煙立法而言，立法應有的層級順序被顛倒，授權立法即先制定行政法規等對于法律層級的規范，等條件成熟后再制定法律的逆運用，是一種不正常的現象，而這樣的一種現象，在控煙立法上得到了體現。因此，政府經濟干預權的邊界所在，決定著控煙立法的深度和廣度。

(二)煙草行業的自律監管

煙草這樣一種資源，根據其所屬性，我們可以認為煙草市場是一種特殊的市場。理論上而言，政府在市場資源配置方面應當是中立的，政府在制定政策的過程中，其價值取向會因為利益集團的導向而有所偏向，但總體而言，其利益分配應當考慮所有公民的利益，偏重于弱勢群體的保護和社會公共利益。國家的開支主要來源于稅收，而煙草行業對于國家稅收的貢獻，是不言而喻的。因此，煙草行業一方面需要國家的管理，另一方面，也需要其行業內部的自律監管。雖然說煙草所帶來的利潤是巨大的，但是在社會公共利益，具體而言是公眾的健康面前，我們應當更傾向于后者。行業協會的監管，應當配合國家監管的同時，形成自己的一套管理體系，目的在于為控煙立法提供一個很好的環境。控煙并不意味著禁煙，控煙所需要達到的目的，并不是減少煙草行業的市場交易，而是基于社會公眾的公共利益，在某些場地進行限制吸煙，因此，煙草行業的在保證煙草透明交易的前提下，為國家營造一個良好的控煙環境。

(三)國家的立法規范

面對目前各個城市的地方性控煙立法，在本文前已經闡述了其程序的不合法性。因此我們迫切需要針對各個地方的地方性立法，整合出一部全國性的控煙法律。在充分考慮地區發展不平衡的前提下，制通過國家層次的立法對于整個國家的控煙立法確定總的發展方向，并以法律的形式而賦予地方以一定的自由制定適合其發展的控煙條例，在充分尊重市場機制的前提下，平衡國家的煙草稅收利益和社會公眾的健康權益的同時，制定一部符合國情的法律。雖然說我國目前立法尚且存在諸多的問題，仍然還有很長的路需要我們去走，但我們相信，只要扎根于現狀，符合大多數人的利益而制定的法律，必將是高效、有力的法律。

綜合全文，要在全國的范圍內制定一部控煙的法律，首先需要國家從法律制度上進行保證，同時也應當明確政府在市場中的地位和權力，保證煙草行業的健康發展；再次，煙草行業的自律監管，對于控煙立法的發展，制造社會輿論，提高公民的控煙意識，只有多方面共同發展，才會能真正促成控煙法的出臺。

[1]劉宇.國內外公共場所禁止吸煙立法分析[J].江蘇預防醫學，2015.

[2]余蔣敏.拱墅區室內公共場所PM2.5與控煙相關性研究[D].浙江大學碩士論文，2015.

[3]張田勘.煙草在中國為何難禁？[J].記者觀察，2005.

* 江西財經大學大學生創新創業訓練計劃項目(編號：201710421187)。

D922.294

A

2095-4379-(2017)33-0022-02

凌堯帆(1998-)，男，安徽黃山人，江西財經大學法學院，本科在讀，研究方向：法學(法務會計)方向。