德宏州行政決策法治化的困境與路徑分析*

施俊文

中共德宏州委黨校 州民族干部學校，云南 德宏 678400

德宏州行政決策法治化的困境與路徑分析*

施俊文

中共德宏州委黨校 州民族干部學校，云南 德宏 678400

近年來，德宏州從科學民主決策、行政決策程序規范化建設、責任追究制度建設等方面進行了有益探索。但也存在部分問題。為推進德宏州重大行政決策法治化進程，筆者從健全行政決策體制，完善行政決策程序，強化行政決策監督與落實責任追究等幾方面加以闡述。

德宏州；行政決策；法治化；困境；路徑

十八屆四中全會提出全面推進依法治國的重大任務，運用法治思維與法治方式構建法治政府，健全依法決策機制，保證行政決策的順利實施已成為當前各級政府的重要任務，并且事關政府行政職能的履行及群眾的切身利益，對建設社會主義法治國家具有重要意義。德宏州作為邊疆少數民族地區，將運用法治思維與法治方式加快全面依法治州的步伐，其中行政決策法治化建設已然成為法治德宏建設的重要內容。

一、德宏州行政決策法治化的現狀

近年來，德宏州嚴格按照國務院《全面推進依法行政實施綱要》、《關于加強法治政府建設的意見》和《云南省人民政府關于深入推進依法行政加快建設法治政府的實施意見》、《云南省重大行政決策程序的規定》等要求，建立健全重大行政決策及責任追究的有關制度的規定。

第一，堅持依法科學民主決策。一是德宏州在制定的《德宏州人民政府工作規則》第四章中，對堅持依法科學民主決策作出了規定。二是全州各級各部門普遍制定了班子議事規則和黨委會票決程序等制度，進一步規范重大行政決策行為。

第二，注重行政決策程序規范化建設。德宏州先后印發了《德宏州人民政府重大決策聽證制度實施細則》、《德宏州人民政府重要事項公示制度實施細則》、《德宏州人民政府重點工作通報制度實施細則》和《德宏州人民政府政務信息查詢制度實施細則》等制度，明確了決策聽證的原則、責任單位、聽證事項、聽證程序、監督檢查等。對涉及公共利益、群眾切身利益以及社會公眾普遍關注的重大決策事項，對當地經濟社會發展有重大影響的決策事項，在決策前都要采取面向社會公開的方式進行聽證。聽證會要嚴格按照程序進行，聽證會結束后要形成書面聽證報告，經審查后的聽證報告應作為政府決策的依據，并向社會公布聽證情況。

第三，健全責任追究相關制度。德宏州出臺了《德宏州黨政領導干部生態環境損害責任追究實施辦法(試行)》，對貫徹落實中央和省委、省政府以及州委、州政府關于生態文明建設的決策部署不力，在經濟發展和生態環境保護綜合決策中出現重大失誤，導致本地區生態環境和資源問題突出或者任期內生態環境狀況明顯惡化時，明確黨政主要領導的追責情形。還出臺了《德宏州重大事項社會穩定風險評估責任追究辦法》，這是全省首部風險評估工作的規章，對社會穩定風險評估責任追究的依據、原則、啟動條件和如何追責進行了明確，對風險評估工作中三個環節的決策主體、責任主體和評估主體等三個主體的責任進行了細化，規范了各種應當追究責任的情形，解決了責任不明、權責不清的問題。

二、德宏州行政決策法治化建設存在的困境

(一)行政決策體制框架基本建構，但仍不完善

就行政決策體制而言，是指的決策的權力主體之間如何分配權力所形成的格局及活動程序。一個完整的行政決策體制，包含著中樞系統、咨詢系統和信息系統，這三個系統之間是互相配合、互相協調的。但由于長期傳統觀念的影響，就總體而言，這三個系統的功能沒有得到全面發揮，致使政府既是決策的制定者，又是決策的執行者，造成決策權、執行權、監督權都集于一身，以至于個人獨斷、盲目拍板現象依舊存在。

(二)行政決策的程序仍需完善

1.專家論證缺乏專業性與獨立性

總體來看，德宏州已經初步建立了行政決策的專家論證程序，但就仍舊存在不完善的地方。一是在立法上沒有專門的專家論證法規予以規定，決策程序不具體、保障機制不健全；二是專家論證程序較為寬泛，規定過于原則性，沒有細化；三是專家論證中專家的獨立性得不到保障，多由決策機構聘請或選擇，可能在利益關聯下使專家獨立性受限，致使專家論證結果的科學性受疑。

2.公眾參與的影響力不足

公眾參與作為民主決策的基本要求，具有相當重要的地位。《云南省重大行政決策程序規定》里把公眾參與定位為推進政府管理創新的核心制度，《德宏州人民政府重大決策聽證制度實施細則》也對公眾參與予以規定。但在具體實踐過程中，公眾參與并未達到制度層面上的要求：一是就聽證會參加主體而言，參與的廣泛性及人數非常首先，并非人人都可參加聽證會，且在聽證會現場陳述自己觀點的機會也受限。二是公眾參與缺乏必要的信息支撐。由于技術條件原因或其他原因導致公開信息受限，致使公眾參與決策，特別是重大決策手影響。

3.法律風險防范仍顯不足

德宏州出臺了云南省首部風險評估工作的規章，這是在風險評估工作方面的進步。但正是由于其前瞻性，致使在實踐操作領域問題頻生，面對復雜的社會問題仍顯吃力，急需補充完善。

(三)行政決策監督機制不健全

為防止地方行政決策權不被濫用，特別是重大行政決策權不被濫用，實現有效的監督是必要的。理論上，行政決策監督應有立法機關、行政機關、司法機關及社會監督共同構成，但實踐中，除執政黨監督和行政監督外，其余監督均存在部分失靈的現象，存在不敢監督、不能監督、不愿監督的問題，致使某些行政決策事項在決策、執行過程中出現失誤。特別是當前的監督集中在事后監督，對問題的發生沒有預見性，監督目的流于形式。

三、健全德宏州行政決策法治化的路徑分析

(一)健全行政決策體制

第一，完善中樞系統。行政決策中樞系統是行政決策體制的核心，關乎著一項決策的成功與否。為此，作為中樞系統而言，其關鍵就在于要提高決策者的整體水平，使其具備較為全面的知識及素質，并且要強化民主意識，杜絕“一言堂”現象。第二，發展咨詢系統。咨詢系統即為中樞系統承擔輔助作用，為決策的科學性提供保證。為此，我們應按照“謀斷分開”的原則，使其咨詢機構不受控于政府，具備獨立性與自主性，發揮更多的作用，為政府重大決策出謀劃策。第三，扶持信息系統。信息系統即為中樞系統和咨詢系統提供全面、真實的信息，因為信息的真實與否關乎決策的正確與否。為此，要大力扶持信息系統，建設一批層次多、方位全的信息庫，以備儲存、傳遞、處理相關數據，為科學決策提供依據。

(二)完善行政決策程序

1.完善專家論證的專業性與獨立性

第一，明確專家的選擇。就目前而言，參加專家論證會的專家一般由行政機關從熟悉的專家中選取，往往出于某種利益目的，在尚未論證的情況下就已支持行政機關的決策，使專家論證失去了原本的作用。對此，專家論證的專家應從已建立的專家庫中隨機抽取。因為，在絕大多數情況下，行政機關不了解參會專家的意見，專家也不了解行政機關對該決策的傾向。在這種情況下，專家論證更易做到獨立、科學，也可以保證決策的權威性。第二，規范專家論證程序。《云南省重大行政決策程序規定》對專家論證程序進行了規范。對此，德宏州應參照省級規章制定本地區的有關專家論證程序的法規，對專家的選取、論證會的舉行、書面意見的出具簽名、專家意見的公布等等方面進行規定。第三，肯定專家論證會作用。專家意見就性質而言仍屬建議，應得到決策者的充分尊重。專家論證會出具的書面意見，在與會專家簽字后，應成為決策的重要依據之一。

2.充分發揮公眾參與的功能

公眾參與決策的形式具有多樣性，一般采取在相關媒體上公布某項決策草案，以征求社會公眾的意見的形式來達到公眾參與的目的。此外，為充分發揮公眾參與的功能，還應做到一是參加聽證會的人員要具有廣泛性，并可隨機抽取，且在相關程序的保障下充分陳述自的觀點。二是要保證公眾參與由充足的信息給予支撐，以便公眾有充分的視野參與決策。三是要完善公眾參與的書面征求意見形式，特別是對意見的處理，要有計劃、有效果，使反饋的意見能夠真正有效。

3.健全風險評估機制

從性質而言，風險評估與專家論證是截然相反的兩種形式。專家論證一般提供的是可行性論證，而風險評估則是不可行性論證。德宏州在健全風險評估機制方面要做到以下三個方面：第一，健全政府財政的風險評估。為避免地方政府大肆舉債搞“政績工程”，挽回政府形象，避免造成財政損失。為此，應有政府發展改革部門和財政部門主導健全風險評估機制，其原因在于發展改革部門具有監督檢查貨幣政策、產業政策、價格政策的職能；財政部門除有執行財政政策職能外，還具有管理財政支出的職能。由這兩個部門牽頭，比其他行政部門更具有發言權。第二，健全社會穩定的風險評估。行政決策的不當，特別是重大行政決策的失誤，極易造成社會不穩定事件的發生，為此，應在政策側出臺之前進行社會穩定風險評估，一般可由各級綜治辦和信訪辦賴牽頭進行，其他行政機關予以配合，這樣可以有效的減少不穩定因素的滋生。第三，健全生態環境評估。環境生態保護涉及各方利益，影響地方形象，事關地方經濟社會的發展，因此，有必要進行生態環境評估。對此，可委托各級環境保護部門進行評估，以保證評估結果的可靠性、客觀性。

(三)強化行政決策監督，落實責任追究

行政決策的本質之一就是行政權力的運用。需要指出的是，不管是何種權力，都應加以監督，一旦監督缺失時，極易造成腐敗、瀆職現象的發生。為此，應重視行政決策的監督，健全行政監督機制，一是強化立法機關對行政決策機關的監督；二是充分發揮社會媒體、輿論的監督；三是可通過建立健全行政評價法規，加強公眾對行政決策的監督評價。

此外，對于不尊重客觀規律、不聽取群眾意見，無視決策風險、隨意決策造成決策失誤；或是懶政怠政、患得患失、久拖不決造成惡劣影響的這兩種情況納入堅決追究責任的情形。并且要實行終身追責制度，不論在崗在任、還是轉崗退休，都需一追到底，堅決嚴查。

[1]劉莘.法治政府與行政決策、行政立法[M].北京：北京大學出版社，2006.

[2]周葉中.論重大行政決策問責機制的構建[J].廣東社會科學，2015(2).

[3]石景林.地方政府重大行政決策法治化研究[D].廣東外語外貿大學，2016.

* 作者申報的中共德宏州委黨校課題：《地方行政決策法治化的困境與路徑分析》的成果。

D922.1

A

2095-4379-(2017)33-0024-02

施俊文(1989-)，男，云南保山人，法學碩士，中共德宏州委黨校 州民族干部學校，助理講師，研究方向：法學理論、社會法治。