排污權(quán)交易的法律問題研究

盤建東

昆明理工大學(xué)法學(xué)院，云南 昆明 650500

排污權(quán)交易的法律問題研究

盤建東

昆明理工大學(xué)法學(xué)院，云南 昆明 650500

排污權(quán)交易是一項重要的環(huán)境管理手段，經(jīng)過近20多年的試點和發(fā)展，取得了一定的成效和經(jīng)驗。但要在全國范圍內(nèi)全面開展，該制度還存在很多問題與不足。要解決排污權(quán)交易過程中所面臨的種種問題，需要在基礎(chǔ)立法及一級、二級交易市場上加以規(guī)范和完善，使排污權(quán)交易各項內(nèi)容有法可依，更好的實現(xiàn)保護(hù)環(huán)境的目的。

排污權(quán)；排污權(quán)交易；立法完善

經(jīng)濟(jì)社會在不斷發(fā)展，人類的生產(chǎn)、生活對自然資源的需求與日俱增，自然資源是人類賴以生存和繁衍的物質(zhì)基礎(chǔ)，它不僅為人類的生產(chǎn)、生活提供了必要的原始材料，也為人類排放的污染物起到了有效地擴(kuò)散、儲存和凈化的作用。排放污染物使用了自然資源，然而資源是有限的，到了現(xiàn)代，自然資源稀缺性的特點越來越凸顯。因此，當(dāng)人類在不斷索取自然資源給我們帶來的巨大利益的同時，必須對污染物的排放行為加以限制和約束，正是基于這種目的，排污權(quán)的概念使然出現(xiàn)，希望通過這項權(quán)利的設(shè)置能對人類社會排放污染物的行為加以約束，以達(dá)到保護(hù)自然資源環(huán)境的目的，從而社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

一、排污權(quán)交易概述

(一)排污權(quán)交易的概念

排污權(quán)交易是一項建立在排污權(quán)基礎(chǔ)上具有經(jīng)濟(jì)學(xué)意義的制度。排污權(quán)所指的是排污單位按照法定的排污指標(biāo)向自然環(huán)境排放污染物的權(quán)利。要求排污者所排放的污染物總量必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，并且不能損害其他社會公眾的利益。而排污權(quán)交易(marketable pollution permits)指的是排污者在擁有合法的排污權(quán)的前提下，排污者之間根據(jù)一定期限內(nèi)在一定區(qū)域的污染物排放總量的控制指標(biāo)，利用市場機(jī)制相互之間交易排污權(quán)，從而實現(xiàn)低成本污染治理的一項制度。俠義的排污權(quán)交易僅指排污者之間的排污權(quán)交易，是在排污權(quán)二級市場中進(jìn)行的；廣義的排污權(quán)交易可由康芒斯的交易理論引出，即泛指政府之間、排污者之間以及政府和排污者之間的排污權(quán)交易。①將排污權(quán)交易的主體進(jìn)一步拓展后，其交易主體將包含政府、排污者和參與排污交易的各類環(huán)保組織和社團(tuán)。

(二)排污權(quán)交易的意義

排污權(quán)交易自20世紀(jì)60年代提出以來，尤其是1990年被用于二氧化硫領(lǐng)域以來，已經(jīng)取得了顯著的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。②該項制度能夠有效的協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾，通過在污染物排放總量控制下的排污權(quán)轉(zhuǎn)讓、買賣等排污權(quán)再分配活動，給了企業(yè)充分的污染治理決策權(quán)。一方面，這樣的利益激勵機(jī)制能促使企業(yè)明確自己的污染控制責(zé)任，激勵他們通過技術(shù)革新，最大限度的減少污染物排放量，從而減少污染治理成本亦或?qū)⒍嘤嗟呐盼蹤?quán)通過買賣獲取利益，進(jìn)而實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目的。另一方面，排污權(quán)交易制度還有助于實現(xiàn)政府對自然資源環(huán)境的宏觀調(diào)控，政府通過對排污量的核定、發(fā)放、拍賣等調(diào)節(jié)手段，實現(xiàn)對污染物排放總量的控制，使整個功能區(qū)域的環(huán)境狀況達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)社會公共利益和企業(yè)個別利益的統(tǒng)一。③

二、我國排污權(quán)交易法律制度的現(xiàn)狀

(一)排污權(quán)交易法律制度的基本現(xiàn)狀

目前我國正在積極探索排污權(quán)交易制度立法，雖然還沒有形成全國統(tǒng)一的排污權(quán)交易法律、法規(guī)，但全國各省市的試點實踐也促使地方政府制定了一系列地方性法規(guī)和規(guī)章，一定程度上促進(jìn)了該項制度的不斷發(fā)展。如近些年出臺的《上海市環(huán)境保護(hù)條例》、《本溪市大氣污染排放總量控制管理條例》、《嘉興市主要污染物排污權(quán)交易辦法(試行)》。這些規(guī)章的出臺為排污權(quán)交易制度的建立起到了指導(dǎo)作用。到2007年浙江省在嘉興市成立國內(nèi)首個排放權(quán)交易中心，標(biāo)志著我國排污權(quán)轉(zhuǎn)讓有了專門的二級市場。2009年《天津市人民政府立法項目計劃》中的市政府規(guī)章立法項目規(guī)定了天津市排放權(quán)交易所管理辦法，也讓我國排污權(quán)的二級市場逐漸有了法律制度的規(guī)范和保障。④

(二)排污權(quán)交易制度面臨的問題

我國排污權(quán)交易制度經(jīng)過近20多年的試點和發(fā)展，在水污染物和大氣污染物控制上取得了一定的成效和經(jīng)驗。各地方立法在完善制度銜接方面也為該項制度與其他環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律制度提供了有益探索。但要在全國范圍內(nèi)全面開展，排污權(quán)交易制度還存在很多問題和不足，需要不斷地總結(jié)經(jīng)驗。

第一，排污權(quán)交易制度的合法性基礎(chǔ)缺失。目前我國企業(yè)的排污指標(biāo)都是通過行政許可獲得的，所以在法無明文規(guī)定即禁止的前提下，排污權(quán)交易的合法性也就沒有得到法律的保障。各地排污權(quán)交易試點活動的合法性只能取決于一些地方性法規(guī)的規(guī)定或者一般的行政規(guī)范性文件的規(guī)定。⑤

其次，排污權(quán)的一級、二級市場缺少相應(yīng)的法律規(guī)制。排污權(quán)的二級市場是狹義的排污權(quán)交易市場，建立在一級初始分配市場基礎(chǔ)上，以實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置為目的，各交易主體間的交易活動是自由的。但在市場機(jī)制作用下，無限度的自由就會引發(fā)各種問題，由于我國排污權(quán)交易主體單一，加之二級市場缺少相應(yīng)的法律制約，交易程序不明確，使得各平等主體進(jìn)行排污權(quán)交易無序可循，交易市場較為混亂，也加大了政府的監(jiān)管難度。

三、對我國排污權(quán)交易制度的立法建議

(一)排污權(quán)交易制度的基礎(chǔ)立法

要想排污權(quán)交易制度能夠更有效的運行，我們需要制定相應(yīng)的法律、法規(guī)，在立法上為其提供切實的合法性基礎(chǔ)。如從法律上明確排污權(quán)的概念，通過立法確立排污權(quán)的可交易性，將“總量控制原則”、“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”用立法的形式加以確定，在《大氣污染防治法》、《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》中對排污權(quán)交易做出相關(guān)的規(guī)定。同時，為保障排污權(quán)交易制度的順利實施，我們還應(yīng)建立一套完整的排污權(quán)配套制度或措施，例如環(huán)境監(jiān)測制度、排污許可制度、總量控制制度，并通過法律加以明確，使排污權(quán)交易在具體的實踐過程中有法可依，有序可循。

(二)規(guī)范排污權(quán)交易的一級市場

排污權(quán)交易一級市場的建立所要解決的是“公平”的問題，規(guī)范一級市場需要從排污權(quán)的“總量”和分配問題著手，有步驟的進(jìn)行。首先，我國實行的是總量控制模式，該模式適用的前提就是制定合理的排污權(quán)“總量”。實踐中，排污權(quán)總量有目標(biāo)總量控制和容量總量控制⑥兩種方法。以法律的形式明確規(guī)定排污權(quán)的總量分布、總量控制的目標(biāo)以及“總量控制”的測算方法是規(guī)范排污權(quán)交易一級市場的第一步。

在確立了排污權(quán)總量后，第二步就需要來確定其初始得分配方式。排污權(quán)初始分配方式是在1990年美國的《清潔空氣法修正案》中提出的，包括固定價格出售、公開拍賣和免費分配三種。⑦美國采取的是免費分配方式，我國在該制度實施的初期也是采用了免費分配方式并在全國多個省市實施了試點。直至2008年，江蘇省在全國率先啟動了排放權(quán)有償使用機(jī)制和交易試點辦法，環(huán)境資源無償使用的時代才就此結(jié)束。筆者認(rèn)為，有償?shù)呐盼蹤?quán)分配方式更具科學(xué)性，但對于不同的排污權(quán)主體，我們應(yīng)當(dāng)區(qū)別對待，按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和單位性質(zhì)的不同來區(qū)分責(zé)任，做到不同主體承擔(dān)“共同但有區(qū)別的責(zé)任。”而立法機(jī)關(guān)一方面應(yīng)考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展，另一方面還要兼顧企業(yè)的健康發(fā)展，在公平原則的指導(dǎo)下，對一級市場排污權(quán)的有償分配做出明確統(tǒng)一的法律規(guī)定。

(三)規(guī)范排污權(quán)交易的二級市場

交易主體過于單一是排污權(quán)交易二級市場中存在的一個重大問題，目前理論界對交易主體資格的確定還存在分歧。但綜合各種學(xué)說，其爭議的焦點無非就是政府和自然人(投資者、環(huán)保者)能否作為排污權(quán)交易的主體。筆者認(rèn)為，雖然排污權(quán)交易的客體只有單位，不包括自然人，但自然人可以通過購買或出售可交易的企業(yè)及其他組織的排污權(quán)成為交易主體，這在法律上并沒有限制。另外，借鑒美國的實踐經(jīng)驗，投資者和環(huán)保者也可以成為排污權(quán)交易主體，如此一來，不但解決了我國排污權(quán)交易主體的單一局面，也對完善和活躍交易市場起到促進(jìn)作用。

其次，對于二級市場中排污權(quán)的交易程序，如交易信息的發(fā)布和獲取，交易的方式和方法等一系列流程，我們應(yīng)該制定相關(guān)法律加以確定。同時，由于交易的透明度決定著交易主體的知情度，所以我們應(yīng)增加交易的透明度。最后，在各省市的試點實踐中，排污權(quán)交易主要是通過環(huán)保行政機(jī)構(gòu)來調(diào)整，但是如果排污權(quán)交易制度在全國范圍內(nèi)開展實施，考慮到環(huán)保行政機(jī)構(gòu)調(diào)整的局限性，我國可以成立專業(yè)的排污權(quán)交易中介企業(yè)。通過交易中介，一方面能減少環(huán)保行政機(jī)構(gòu)的工作壓力，另一方面專業(yè)的中介機(jī)構(gòu)也能為交易各方提供相對可靠的中介信息，提高交易的成功幾率。但是由于我國目前對該問題缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范，要成立排污權(quán)交易中介困難重重。因此，應(yīng)當(dāng)在立法上盡可能的為排污權(quán)中介機(jī)構(gòu)的設(shè)立提供相關(guān)的法律依據(jù)。

[注釋]

①胡宏偉，王瑞梅.農(nóng)業(yè)非點源排污權(quán)交易分析與機(jī)制研究[J].青海社會科學(xué)，2013(02).

②陳德湖.排污權(quán)交易理論及其研究綜述外[J].國經(jīng)濟(jì)與管理，2004(05).

③楊展里.中國排污權(quán)交易的可行性研究[J].環(huán)境保護(hù)，2001(04).

④劉曉中，劉光論.我國排放權(quán)交易法律制度的構(gòu)建[J].理論學(xué)刊，2011(02).

⑤劉曉中，劉光論.我國排放權(quán)交易法律制度的構(gòu)建[J].理論學(xué)刊，2011(02).

⑥容量總量控制，即從環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，推算環(huán)境納污的允許量；目標(biāo)總量控制，即從現(xiàn)有的污染物排放水平出發(fā)，針對特定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，以技術(shù)、經(jīng)濟(jì)水平為基點制定排放總量.

⑦李霞，狄瓊.排污權(quán)初始分配方式法律問題探析[J].理論導(dǎo)刊，2006(06).

[1]劉曉中，劉光論.我國排放權(quán)交易法律制度的構(gòu)建[J].理論學(xué)刊，2011(02).

[2]陳德湖.排污權(quán)交易理論及其研究綜述外[J].國經(jīng)濟(jì)與管理，2004(05).

[3]楊展里.中國排污權(quán)交易的可行性研究[J].環(huán)境保護(hù)，2001(04).

[4]李霞，狄瓊.排污權(quán)初始分配方式法律問題探析[J].理論導(dǎo)刊，2006(06).

D912.6

A

2095-4379-(2017)33-0072-02

盤建東(1991-)，男，瑤族，云南文山人，昆明理工大學(xué)法學(xué)院，2016級碩士研究生。