檢察機關提起食品安全行政公益訴訟的現實困境與出路

郭 明 謝厚群

湖北省鄂州市鄂城區人民檢察院，湖北 鄂州 436000

檢察機關提起食品安全行政公益訴訟的現實困境與出路

郭 明 謝厚群

湖北省鄂州市鄂城區人民檢察院，湖北 鄂州 436000

由檢察機關提起食品安全行政公益訴訟開啟了以司法訴訟保護消費者權益的可能性嘗試，對推進法治社會建設有著重要作用。檢察機關在現實中也面臨著許多困境，如何克服這些困難，實現檢察機關在行政公益訴訟中作為公訴人的價值，就成為了重要的研究課題。

檢察機關；食品安全；行政公益訴訟；程序；管轄信息公開；相關制度

一、檢察機關提起食品安全行政公益訴訟的現實困境

一是案件線索來源渠道狹窄，檢察機關未充分利用有效的案件線索渠道。當前辦理的危害食品安全犯罪案件中，案件線索來源渠道主要是群眾舉報、公安機關自行偵查發現和行政執法機關移送案件線索。其中，群眾舉報和公安機關自行偵查發現成為最主要的案件來源途徑，分別占檢察機關受理此類案件總數的49.1%和26.4%，行政執法機關移送案件線索的案件僅占5.7%。①行政執法部門作為重要的案件線索來源渠道，存在責任缺失的問題。另外，檢察機關的查處通常也是就事論事，很少在原案基礎上繼續深挖上下游。②正是如此，在民事或刑事訴訟后案件通常就此停止，而對于大量存在其后的行政機關的亂行為或不作為不提及，這樣是治標不治本的做法。

二是涉及賠償時損失界定難。公益訴訟更多的是補救受傷的社會公共利益，我們關注的是公共利益受損后將得到何種補救，除要求行政機關為或不為一定行為外，最常見的補救形式就是以金錢形式表現出來的損害賠償。但是，由于公共利益的多樣性，內容的不確定性，受損群體數量的差異性，無法逐一計算損失后進行疊加，何況單一個體的損害因為食品的消耗性和個體差異同樣無法確認。③

三是多重訴前因素的考量。《試點方案》中規定，即使經過訴前程序，行政機關仍拒不糾正違法行為或者不履行法定職責的，檢察機關也可以不提起訴訟。檢察機關在行政公益訴訟上無疑擁有著廣泛的自由裁量權。這種裁量權在很多方面有所體現，其中之一就是《試點方案》提出后一年內為數不多的公益訴訟體量。④雖然這些數字的證明力可能是有限的，因為檢察機關對公益訴訟業務有一個逐漸熟練的過程，訴訟案件數量可能將在未來呈現不斷遞增的趨勢。但是在行政公益訴訟上，檢察機關的訴訟對象幾乎全部集中在區縣一級的行政部門，這很難讓人相信，檢察院在起訴之前沒有考慮過起訴的阻力。⑤食品安全公益訴訟領域更是如此。以湖北省為例，盡管《試點方案》早已將食品安全納入民事公益訴訟的范圍之內，但是直到2017年3月28日，才由十堰市人民檢察院提起了首例食品安全領域民事公益訴訟案件。而食品安全行政公益訴訟案件作為新納入行政訴訟法規定的范圍的案件類型，很難說不會遭遇類似的處境，甚至作為行政案件，起訴前的考量因素會更多。

四是相關制度的不完善。雖然行政訴訟法修改的決定已經通過，但是僅有原則性規定，即檢察機關可以針對食品安全問題提起行政公益訴訟，但是對于起訴的具體程序、范圍都無規定。《食品安全法》、《消費者權益保護法》等等配套法律都還未進行修改。具體實踐如何推行還有賴于檢察機關的摸索。

二、推進改革的可能路徑

(一)便捷司法程序

食品安全事關百姓的生命健康。如果某一食品安全訴訟需要受害者經過長達若干月、甚至數年的訴訟程序而仍然無法解決，那么司法的公正將受到質疑，這是對人權價值和法治社會的挑戰。⑥針對食品安全案件的特殊性，食品安全公益訴訟應多注重特別程序。主要解決“賠償標準確定難”“食品安全標準選擇難”“管轄難”的問題。⑦在涉及食品安全案件的審理機制上，推行簡便審理方式與速裁機制。在程序選擇上，要首選簡易程序審理的方式。食品安全司法卻有更為特殊的需求。一方面，基層民眾法制知識不多，理解能力有限，過于復雜的司法程序只能讓淳樸的民眾望而卻步；另一方面，食品安全問題通常影響面大，程度嚴重，問題急需得到解決。

(二)管轄問題

公益訴訟案件一般涉及的范圍非常廣泛，有時甚至跨越全國各省、各地區。因此，公益訴訟在選擇法院管轄上一般都比較困難。由于公益訴訟一般都是有重大影響的案件，尤其作為行政公益訴訟案件，因此，建議食品安全公益訴訟一審法院為中級人民法院。⑧就地域管轄而言，應該改變普通訴訟管轄中的“原告就被告”原則，以排除被告住所地法院可能形成的地方保護主義的潛在干擾。同時，就食品安全公益訴訟的審理程序而言，應該成立食品安全訴訟特別法庭，建立特別訴訟機制。

(三)損失界定的可能方式

食品安全領域的公益訴訟案件是一類特殊的案件，為了確定補救賠償公共利益損失的數額，首先需要確定何種公共利益在何種程度上受到損失。這里的公共利益具有多樣性和不確定性。首先，也是最為明顯的當然是受到不安全食品直接危害的消費者所受到侵害的權益。再者，從社會整體的角度來看，食品領域一旦出現安全問題，對該地區的經濟將會帶來眾多不利影響。①食品安全問題會阻礙產業發展。就消費者個體和社會整體而言，對于食品安全質量標準有著一定的期待，而針對不良商家的質量不合格食品行政機關的不作為或亂行為無疑損害了民眾的期待利益。在將來的交易中，消費者將會花費更多成本對于產品進行識別，判斷其是否可被安全食用，而生產者為擴大市場也相應需要作出更多努力以證明其食品安全性。更甚者，食品安全問題可能直接導致某一產業的敗落。自三鹿毒奶粉事件之后，乳制品行業在國內的發展幾乎出現停滯。大部分條件允許的家庭都會選擇高價從國外進口嬰幼兒奶粉，而拒絕食用國內品牌奶粉。②食品安全問題會增加公共服務負擔，進而增加企業生產成本。一旦出現食品安全問題，政府無疑需要做出一定的措施以應對。其中不可避免的是加大監管處罰力度，相應增加的是行政資源的投入。比如提高食品領域的進入標準，制定更高的食品安全標準和更嚴格的鑒定程序等等。另外還要進行對公眾宣傳與安撫，以盡量降低事件帶來的不良影響。在這種情況下，市場進入門檻提高了，企業生產的成本也會相應增加。而進入難還會減少市場競爭，抬高市場價格。

(四)重視行政訴訟作為手段的功能

在行政訴訟中，檢察機關作為適格原告是有著天然優勢的。同為公權力機關，檢察機關與行政機關之間并無隸屬關系，與其他適格原告相比處于天然優勢地位，在行政訴訟中更容易達到起訴和勝訴的目標。另一方面，不同于環境公益訴訟中檢察機關面臨的最棘手的阻礙，即地方政府意志與地方保護主義，在食品安全公益訴訟中檢察機關面臨的行政壓力要小得多。正是在這樣的前提下，可以考慮與行政機關的合作為主，即主要通過檢察院提起公益訴訟對行政機關帶來壓力，起到警示的作用，督促其更正行政行為。食品安全行政公益訴訟可以作為一種手段，而不一定要以起訴或勝訴為結果導向。行政訴訟的最終目的仍然是為了“保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權”。如依斯海·布蘭克所言，輔助原則作為一項政府原則，基本意旨是政府必須將權力和職責下放至能夠有效履行此種權力和職責的最小管轄層次，或者說，最接近公民的層次。⑨同級檢察機關與行政機關雖然屬于相同層次，但檢察機關作為監督者，與被監督者——下屬于行政機關的某部——仍然有著高下等級差異，因此，在處理類似問題時，應該是行政先行，大量的行政公益訴訟無疑會降低民眾對于行政機關的信任和尊重。另外，督促行政機關更正行為行為或督促行政機關起訴也有利于節約司法資源。

(五)加強信息公開

另外推行信息公開制度的社會基礎良好。人們越來越多的在各種領域，特別在食品安全與消費維權上，達到了前所未有的共鳴，各類食品安全消費維權案件的發生在引起了社會的廣泛關注，公民法律維權意識正在不斷增強。此時強調信息公開不僅是對于現實需要的回應，同時起到了法律的教育引導的作用，激勵公民更多使用法律維權。

(六)完善行政公益訴訟相關的配套機制

行政公益訴訟雖然已經被寫入行政訴訟法，但是有關規定仍然十分粗略，配套的機制也有待完善。比如行政公益訴訟提起的程序等細則問題，而食品安全問題的具體范圍也有待進一步詳細規定。具體到食品安全領域，《食品安全法》、《消費者權益保護法》等相關法律也有待進一步的完善。鑒于行政訴訟法的修改，相信未來相關法律也會很快做出相應修改。另外，還有公益訴訟資金的管理制度、后續監督和上訴制度等都有待進一步完善。

[注釋]

①王永初，于小克.五個方面破解危害食品安全犯罪中的司法困境[J].人民檢察，2014(16)：75-76.

②同上.

③胡金龍.檢察機關食品公益訴訟探討[J].西南政法大學學報，2012(1)：112.

④余凌云，高劉陽.檢察機關提起行政公益訴訟的現實困境與出路[J].人民司法(應用)，2017(13)：9.

⑤同上.

⑥張慶慶，涂永前，郭金良.我國食品安全法律實施中的司法制度創新研究[J].科技與法律，2016(1)：70.

⑦同上.

⑧姜濤.檢察機關提起行政公益訴訟制度：一個中國問題的思考[J].政法論壇，2015(6)：3.

⑨Yishai Blank，Federalism，Subsidiarity，and the role of local governments in an age of global multilevel governance，Fordham Urban Law Journal，Vol 37，NO.2(April 2010).509-557.熊光清.從輔助原則看個人$社會$國家與超國家之間的關系[J].中國人民大學學報，2012(5)：72.

⑩同⑥.第13頁.

?同上.

D925.1

A

2095-4379-(2017)33-0111-02

郭明，男，湖北省鄂州市鄂城區人民檢察院，案件管理部負責人；謝厚群，男，湖北省鄂州市鄂城區人民檢察院，民事行政檢察部業務主任。