敲開行政協議案件的審理大門
——行政協議案件的受案范圍和原告主體資格探究

●高沛沛

敲開行政協議案件的審理大門
——行政協議案件的受案范圍和原告主體資格探究

●高沛沛

2015年5月1日實施的新《行政訴訟法》將行政協議納入行政訴訟受案范圍。同日實施的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱《適用解釋》)分別對行政協議案件的受案范圍、起訴期限(訴訟時效)、管轄、法律適用、判決方式、訴訟費用等問題作出了較為原則的規定。自此，行政協議最終作為一項法定制度納入了行政訴訟法調整范疇。然而，目前僅有7條的法律規定遠遠難以滿足司法實踐中對行政協議案件審理的需求。筆者通過中國裁判文書網檢索到了新行政訴訟法實施以來的200余篇以行政協議為訴訟標的的裁判文書，經過分類、分析和匯總，發現約有2/3的行政協議案件審查焦點主要集中于受案范圍和原告主體資格上。而這兩個方面，也正是我們審理行政協議案件的前提和基礎。因此，本文堅持問題導向探討如何開啟行政協議案件的審理大門。

一、司法審查之前提——廓清行政協議案件受案范圍

(一)判斷是否屬于行政協議的一般標準

《適用解釋》第11條第1款對行政協議的定義作出了規定，即行政機關為實現公共利益或者行政管理目標，在法定職責范圍內，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議。從這一定義我們可以細化出判斷與政府簽訂的某一協議是否屬于行政協議的普遍標準。

1.訂立協議的目的是為實現公共利益或者行政管理目標。判斷與政府簽訂的某一協議是否屬于行政協議首先要考慮訂立協議的目的，必須是為了公共利益或行政管理。這就可以把政府單純為了自身需求而訂立的協議排除,如為采購辦公用品而與供貨商訂立的采購協議。

2.協議應是形成行政法上的權利義務關系。所謂行政法上的權利義務關系，是指一方主體是行政機關或者根據法律的授權代行某種行政職能的社會組織，其形成通常以行政機關單方面行為為根據，作為一方主體的行政機關可以直接運用國家強制力強制對方當事人履行義務或享有單方行使某種權利的優益權。這也是行政協議區別于民事協議的最本質特性之一①黃學賢：《公共利益界定的基本要素及應用》，載《人大復印資料——憲法學、行政法學》2005年第1期。。優益權，是指行政機關基于公共利益的需要，享有單方撤銷、變更、解除協議的權利以及在相對人不履行協議時予以制裁的權利。之所以賦予行政機關在行政協議中享有優益權，是因為訂立行政協議的目的是為了實現公共利益，只有賦予行政機關以種種職務上的優異條件，才能保障行政合同的正確執行和有效履行。

(二)從原告訴訟請求角度考察受案范圍

案例一：我院曾受理一起國有土地使用權出讓合同糾紛二審案件，案外人某銀行青島分行因貸款合同糾紛通過法院強制執行取得債務人某廠名下的兩宗土地及地上建筑物。后該銀行與原審被告市國土資源和房屋管理局簽訂國有土地使用權出讓合同，在該合同第3章“土地開發建設與利用”中的第13條對于容積率約定不高于0.18。后該銀行與原審原告某公司簽訂國有土地使用權轉讓合同，將涉案宗地13073.3平方米的土地轉讓給了某公司，并辦理了土地使用權登記手續，但該合同中并沒有關于容積率的約定。后原審原告某公司欲在該宗地上開工建設并申請辦理建設工程規劃許可證，但建設部門認為開工建設新的建筑物將違反容積率的約定，未予批準，故原審原告起訴至法院，要求確認容積率條款無效。②詳見山東省青島市嶗山區人民法院(2015)嶗行初字第150號和山東省青島市中級人民法院(2016)魯02行終240號行政判決書。

案件審理過程中，對于本案是否屬于行政協議案件受案范圍產生了兩種分歧意見：一種意見認為，新行政訴訟法規定的是“認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的”屬行政訴訟受案范圍。該標準當下不宜放寬。而本案原告要求的是確認容積率條款無效，故不屬于受案范圍。另一種意見則認為，雖然法條列舉了四種情形屬于行政協議案件受案范圍，但并不僅局限于此。將行政協議案件納入受案范圍的立法本意就是解決行政協議簽訂、履行等各個過程中出現的一系列問題，進一步起到規范行政協議、促進依法行政的作用。因此，包括協議是否生效、是否有效、某些條款是否有效等問題，都應當納入到司法審查范圍。本案原告提出要求確認協議中的某一條款無效，應屬受案范圍。最終，一、二審法院均采納了第二種意見。我們以為，從原告訴訟請求的角度來分析行政協議案件受案范圍，應當從寬掌握，即只要原告的訴請是針對行政協議的，就應當屬于受案范圍，而不應僅僅局限于法條中所列舉的四項訴訟請求范圍。

(三)考量幾類有爭議的協議能否納入受案范圍

關于《適用解釋》兜底條款中“其他協議”的范疇，需進一步探討。我們在此選取三類實踐中較為常見、較為普遍，但分類存在分歧的協議加以研究，一方面有利于明確此兩類協議的屬性，另一方面有助于厘清是否屬于行政協議的判斷標準。

1.國有土地使用權出讓協議

根據《最高人民法院關于審理涉及國有土地使用權協議糾紛案件適用法律問題的解釋》第1條之規定，土地使用權出讓協議，是指市、縣人民政府土地管理部門作為出讓方將國有土地使用權在一定期限內讓與受讓方，受讓方支付土地使用權出讓金的協議。對于該種協議能否納入行政訴訟受案范圍，一直以來存在爭議。上述司法解釋于2005年8月1日實施后，審判實踐中便一直將因國有土地使用權出讓協議引發的糾紛納入民事訴訟受案范圍。我們認為，新行政訴訟法實施后，該類協議屬行政協議，應當納入到行政訴訟受案范圍，理由如下：

第一，從協議訂立目的來看，具有鮮明的行政協議特征。政府簽訂國有土地使用權出讓協議的目的是為了實現土地資源的盤活和保值增值，增加地方財稅收入，實現地方經濟社會發展，明顯具有為了公共利益的目的，有別于政府所簽訂的一般民事協議。

第二，從審判實踐來看，與之相關聯的一系列行為早已納入行政訴訟受案范圍。最高人民法院的一些司法批復和答復實際上確立了該類協議的可訴性。例如，《最高人民法院關于收回國有土地使用權案件適用法律問題的答復》載明，在國有土地使用權出讓協議糾紛中，具有土地行政管理職能的市、縣人民政府決定收回國有土地使用權的行為，是單方履行行政職權的行為，對該行為不服提起訴訟的，屬于行政訴訟受案范圍。《最高人民法院關于地方人民政府作出的同意收回國有土地使用權批復是否屬于可訴具體行政行為問題的答復》載明:地方人民政府針對其所屬土地行政部門作出的同意收回國有土地使用權批復，土地行政管理部門直接據此付諸實施且已經過復議程序，原國有土地使用權人對地方人民政府同意收回土地使用權的批復不服提起訴訟的，人民法院應當依法受理。《最高人民法院行政審判庭關于拍賣出讓國有建設用地使用權的土地行政主管部門與競得人簽署成交確認書行為的性質問題請示的答復》載明，土地行政主管部門通過拍賣出讓國有建設用地使用權，與競得人簽署成交確認書的行為，屬于具體行政行為。當事人不服提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理。據此，除國有土地使用權出讓協議本身外，其他一些相關聯行為已經明確納入了行政訴訟受案范圍。為保持審理的一致性和法律適用的同一性，將國有土地使用權出讓協議納入行政訴訟受案范圍是一個合理可行的選擇。而且，由更加熟悉行政機關運行規則和管理現狀的行政庭來處理此類案件，更有利于確保法律效果與社會效果的統一。

2.公有住房買賣協議

公有住房買賣協議分為自管公房買賣協議和直管公房買賣協議。其中，自管公房買賣協議是公有住房的產權單位與買受人之間簽訂的民事協議，二者之間是平等民事主體，應屬民事案件受案范圍。直管公房買賣協議通常是由房管部門與買受人簽訂的，對于其是否屬于行政協議，實踐中存在觀點上的分歧。在陳某訴北京市西城區人民政府要求確認陳某某與西城區房地經營中心簽訂的公有住房買賣協議無效③詳見北京市第四中級人民法院(2015)四中行初字第355號行政裁定書。一案中(案例二)，二審法院北京市高級人民法院經審理認定，陳某某與西城區房地經營中心簽訂的《成本價出售直管公有住宅樓房協議書》并不符合為了公共利益或行政管理目的的行政協議必備要件，二者之間沒有形成行政法上的權利義務關系，因而不屬于行政協議，不屬于行政訴訟受案范圍。據此，裁定駁回起訴。通過這一認定可知，北京市高級人民法院的觀點是直管公房買賣協議并不是行政協議。我們贊同該種觀點，主要原因在于，直管公房買賣協議簽訂的目的是為了解決個人住房需求，按照國家政策較為優惠地購買房屋產權，并非行政機關出于社會公共利益或實現行政管理目的需要而簽訂，根據該協議無法形成行政法上的權利義務關系，行政機關在其中也不享有單方解除變更等優益權，并不是行政協議。

二、司法審查之基礎——明確行政協議案件原告主體資格

行政訴訟中的原告主體資格，素有“扣動司法審查程序或司法反思過程的扳機之一”④沈巋：《公法變遷與合法性》，法律出版社2010年版，第179頁。之稱，是決定案件能否進入實體審理的重要關口。新行政訴訟法第25條第1款規定：行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。行政協議之訴亦屬行政訴訟范疇之列，同樣應當采用“利害關系”作為判斷原告主體資格的標準。然而，此處的“利害關系”在司法實踐中應當如何界定仍是一個存在爭議且尚無定論的問題。即除與行政機關簽訂協議的主體之外，其他主體何種情況下具備提起行政協議之訴的原告主體資格，是一直存在爭議但亟待厘清的問題。我們從實踐中最常出現的以下兩種情況入手展開分析。

(一)協議轉讓的受讓人能否作為原告對原協議提起訴訟

上述案例一在審理過程中，合議庭除對受案范圍存在爭議外，對某公司是否有原告主體資格也出現了分歧。一種意見認為，某公司與某銀行之間簽訂的轉讓協議中并未涉及容積率的約定，容積率的問題實際上是國土資源部門與某銀行之間的約定，作為受讓人，不能對原協議中有約定而受讓協議中未約定的內容提起訴訟，因而某公司不具有原告主體資格。另一種意見認為，分析某公司是否具有原告主體資格，不能僅憑原協議中約定而受讓協議中未約定這一標準來判斷，而要看受讓協議的全部內容，分析是否屬于協議權利義務的概括轉讓。如果系概括轉讓，那么即使受讓協議中沒有約定，原協議的權利和義務也全部及于受讓協議，受讓人就有權對原協議中約定的內容提起訴訟。綜合本案情況來看，某銀行將其在原協議中的權利義務概括轉讓給了某公司，故某公司作為概括繼受人可以針對原協議中的條款提起訴訟。最終，一、二審法院均采納了第二種意見。從這個案例，我們可以抽象出受讓人對原協議提起訴訟應具備的要件，即屬于協議的概括轉讓或者雖不屬概括轉讓但從轉讓協議的約定明顯可以判斷出受讓人要受到其所訴條款的羈束。

(二)協議相對人之外的主體能否作為原告提起訴訟

賦予協議相對人之外的主體訴權在民事合同中已是一個廣為接受且納入法律規范的做法。《合同法》第73條和74條對債權人的代位權和撤銷權作出了明確規定，即是對合同相對性的突破。

1.行政協議相對人之外提起訴訟的主體是否具有原告主體資格解析

行政協議中存在很多協議相對人之外的主體，我們稱之為行政協議第三人，概括起來主要有兩類。

(1)第一類是協議履行中的第三人，如與政府簽訂公共工程的承包商的材料供應商⑤參見薛剛凌、楊欣：《行政合同訴訟研究》，載樊崇義主編：《訴訟法學研究》(第7卷)，中國檢察出版社2004年版，第292頁。或者合同實際履行人。這兩種主體在特定情況下具有原告主體資格，在這里我們先分析第二種，第一種在下面的部分再做詳細闡述。關于第二種主體，司法實踐中存在一個真實的案例：在平涼市某公司訴平涼市國土資源局崆峒分局行政合同糾紛上訴案中，二審法院認為：本案爭議系因履行《解除〈建設隴東活畜交易市場項目投資協議〉的協議書》引起，該協議書是平涼市某牛業公司與平涼市崆峒區人民政府在協商一致的情形下，對雙方在2010年8月19日簽訂的《關于建設隴東活畜交易市場項目投資協議》解除后，相關權利義務的約定，屬于行政合同，故本案爭議的實質是行政合同糾紛。上訴人是平涼市某牛業公司為了實施合同約定項目而設立的項目公司，雖不是行政合同的當事人，但是合同的實際履行人，涉案995萬元亦是上訴人以其名義繳納，所以上訴人有權提起本案之訴(案例三)。⑥詳見甘肅省平涼市中級人民法院(2014)平中行終字第8號行政判決書。通過這一判例，我們可以看出，合同的實際履行人具有原告主體資格。

(2)第二類是認為行政機關與他人訂立合同損害其合法權益的第三人。這種類型的主體是否具有原告資格應區分情況判斷：

第一，第三人與此處的“他人”之間存在民事上的債權債務關系，那么第三人沒有原告主體資格，其權益損害應向“他人”主張。如在我院所審理的東營市某工貿公司訴青島市城陽區棘洪灘街道辦事處行政協議糾紛上訴案，東營市某工貿公司與棘洪灘街道毛家居委會簽訂了土地租賃合同并實際使用該宗土地。后毛家居委會與棘洪灘街道辦簽訂協議并在東營市某工貿公司租賃的部分土地上種植樹木，給該公司造成了損失，該公司提起訴訟要求棘洪灘街道辦支付補償款。案經一、二審，均認定該公司對于棘洪灘街道辦與毛家居委會之間的協議無原告主體資格，駁回了該公司的起訴(案例四)。⑦詳見山東省青島市中級人民法院(2016)魯02行終217號行政裁定書。

第二，如果第三人與此處的“他人”之間不存在民事法律關系而只是民事事實關系，或者第三人與行政機關之間存在行政法律關系的，應否賦予原告資格應視是否確實存在“合法權益”而定，而不能以第三人主觀上認為有“合法權益”而定。換言之，經查證的確是合法權益受損的，具有原告主體資格；如果這種權益并非法律上認可的合法權益，則不具有原告主體資格。如政府特許經營協議中，第三人認為政府與相對人之間簽訂的協議排除了其公平競爭權，影響了其經營收益，因而提起訴訟，應當具備原告主體資格。再如葛某某訴青島市黃島區人民政府要求撤銷國有土地使用權出讓協議糾紛上訴案，二審法院認定，葛某某房屋所在的土地已經被征收，征收后通過國有土地使用權出讓程序出讓給了房地產開發公司。在土地征收未經法定程序撤銷或確認違法的前提下，葛某某與該協議之間并無利害關系，因而葛某某不具有原告主體資格，裁定駁回起訴(案例五)。⑧詳見山東省青島市中級人民法院(2016)魯02行終184號行政裁定書。

2.代位權與撤銷權制度能否引入行政協議的問題

代位權和撤銷權是民事合同中的兩項重要制度設計，目的在于保護合同相對人之外債權人的合法權益。我們認為，雖然行政協議的一方主體為行政機關，但從督促行政機關依法及時履行協議和保護與行政協議履行相關聯主體權利的角度考慮，應當將代位權制度引入行政協議中。而基于行政協議與民事協議的差異，不建議將撤銷權引入行政協議中。

(1)引入代位權制度原因探究。上文已述，協議履行中的第三人，如與政府簽訂公共工程的承包商的材料供應商的原告主體資格問題。我們認為，可以通過賦予該類主體代位權使其獲得原告主體資格。如某公司與政府簽訂道路修建協議，工程結束后政府未按約支付全部工程款。該公司亦怠于以政府為被告向法院提起訴訟主張權利。此時，為修建該道路提供建筑材料的供應商便可以政府為被告提起行政訴訟，行使其代位權。

(2)不建立撤銷權制度原因探究。撤銷權是指，因債務人放棄其到期債權或者無償轉讓財產，對債權人造成損害的，債權人可以請求人民法院撤銷債務人的行為。債務人以明顯不合理的低價轉讓財產，對債權人造成損害，并且受讓人知道該情形的，債權人也可以請求人民法院撤銷債務人的行為。行使撤銷權的法律后果是債務人行為歸于無效，是一類具有評價性的權利。行政協議的簽訂是為了公共利益或者行政管理需要，其情況千差萬別，一個協議的達成、變更或者解除背后都隱含著復雜的因素，這一點上與民事協議有著極大的不同。如果允許相對人之外的主體行使撤銷權，容易出現影響公共利益或者簽訂協議的行政管理目標落空、不能充分實現的后果。因此，我們不建議將撤銷權制度引入行政協議之訴中。

(作者單位：青島市中級人民法院)

責任編校：山瑩