建立“公告送達統一電子平臺”的思考及路徑設計

●梁偉 劉炳杰 王海光

建立“公告送達統一電子平臺”的思考及路徑設計

●梁偉 劉炳杰 王海光

新民事訴訟法第138條新增了“信息網絡”這一公告送達載體，明確了電子送達的法律效力。如何在這一法律規定的框架內，通過互聯網信息技術將訴訟文書送達受送達人，既能充分保障受送達人的程序利益，又契合網絡時代的需要，緩解法院的審判壓力成為本文想要著力解決的主要問題。

一、現狀掃描：現行公告送達模式在司法實踐中的運行弊端

傳統公告送達既為受送達人參加訴訟提供了可能，也保障了原告的合法權益，讓訴訟程序得以繼續推進，使案件及時審結。然而，目前公告送達的運行尚存在許多不盡人意之處。下面即是筆者所在的H基層法院幾年來公告送達的運作情況(見表1)。

表1：H法院2008年以來公告送達情況統計

從上述統計表可以看出，公告送達在司法實踐中的使用率非常高，并呈現出逐年長升的態勢，尤其是2016年上半年，公告送達的案件數占民商事收案總數的17.8%。如此多的公告送達案件在司法實踐中也帶來一系列問題：

(一)從法院的角度看，影響了辦案效率

隨著立案登記制改革和涉案標的額的調整，基層人民法院受理的案件數量逐年增多。以H基層法院為例，2016年上半年，全院共受理各類案件5560件，與上一年同期相比，增長了42.7%。在案件數量不斷飚升的情況下，各地法院紛紛采取了多種創新舉措以期在各個訴訟環節提升效率，而大量公告送達的案件，卻人為延長了審理周期。從法院確定采取公告送達并通知當事人—→當事人向法院提出申請并繳納公告費用—→法院收取費用后向上一級法院索要公告號—→等待法官發送公告文稿—→聯系報社刊登公告—→報社印刷、發行刊發公告的報紙—→報社向法院寄送樣報和公告費發票。以上每一個環節都需要經過一定的期間，少則幾日，多則半個月甚至更長。雖然這些期間不計算在審限內，但延長了案件審理周期是勿庸置疑的事實。

(二)從當事人的角度看，增加了訴訟成本

從公告送達起訴狀副本260元+送達判決書300元+公告執行通知書300元+公告委托評估機構300元+公告評估報告300元+公告執行裁定300元=1760元(假定每份公告文字稿都是在規定的字數內且都不是加急的情況下)，這筆費用無論是對于墊付的原告，抑或是對于最終需要支付的被告來講，都是一筆不菲的開銷。公告費用的支付，不象案件的訴訟費用分類型、按涉案標的額的比例來收取，只是按公告次數收費，這使得一些小額訴訟的原告陷入兩難：不起訴，合法權益得不到維護；起訴，一旦被告到執行階段仍下落不明，原告不僅訴訟請求得不到支持，還要額外支付一筆不小的公告費用，得不償失。

(三)從公告的內容看，信息交待不完整

從H基層法院公告送達的情況看，公告的刊登載體多是在人民法院報和地方法制報，受報紙版面限制，公告的字數自然有嚴格的規定。而按照民訴法司法解釋規定，公告送達應說明送達的原因，送達起訴狀或者上訴狀副本的，應交待應訴或上訴要點等。按照這一要求，一份公告想要在200字的范圍內說清楚上述事項實屬不易，因此，部分法官考慮到無論內容詳盡與否，受送達人幾乎不可能看到公告內容，為盡可能減輕原告的支出成本，只能竭盡所能將文稿字數控制在200字以內，結果很多該交待的內容沒有說清楚。

(四)從送達效果看，基本是“送”而不“達”

無論是人民法院報或地方法制報刊，讀者基本是法院內部工作人員、部分政法干部以及轄區人大代表、政協委員等。而其他普通社會公眾極少有人會去訂閱、購買或閱讀這種專業性極強的報紙。將公告以極小的字號刊登在這些報紙夾縫中，只能說是履行了送達的手續，完成了送達的程序，便于法官按照訴訟法的要求繼續完成接下來的程序，至于受送達人是否能夠看到公告內容在所不問，也就是所謂的“送達了事”。通過與一線法官的訪談了解到，在公告送達的案件中，受送達人通過公告得知相關信息而到庭應訴的情況幾乎沒有。

二、積極求變：設立公告送達統一電子平臺的可行性分析

(一)建立“公告送達統一電子平臺”具有法理依據

按照前文所述，新民訴法解釋將“信息網絡等媒體”增加為刊登公告的載體，而媒體既包括報紙、電視等“傳統媒體”，也包括“互聯網”、“移動網絡”等新媒體，且新媒體的運用范圍也越來越廣泛。這一司法解釋正式賦予了網絡電子公告送達的法律效力，也為建立公告送達統一電子平臺提供了法律依據。目前，已經有地方法院在探索試行通過網絡作為公告送達的載體。如：寧波法院推出了“網絡電子送達”、①姜棟：《區法院攜手東方論壇推出網絡電子公告送達》，載http://mt.sohu.com/20160505/n447853415.shtml，2016年6月15日訪問。宿城法院推出“微信公告送達”、②《宿城法院讓微信在公告送達上顯威力》，載http://law.sq1996.com/sqxw/2015/0407/146564.shtml，2016年6月15日訪問。天河區法院推出“電子訴訟文書送達平臺”等。③《天河區法院創國內首個電子訴訟文書送達平臺》，載http://gznews.southcn.com/g/2013-06/18/content_71201009. htm?COLLCC=2315767154&,2016年6月15日訪問。

(二)建立“公告送達統一電子平臺”具備可行基礎和技術支撐

最高人民法院關于對審判流程公開、裁判文書公開、執行信息公開以及庭審公開的四大公開平臺建設，從技術上為建立“公告送達統一電子平臺”提供了實踐基礎。以裁判文書公開為例，經過近幾年的司法實踐，目前的裁判文書網從推送到使用都取得了預期的效果，每天網站的瀏覽、點擊量都非常高。除法官之外，很多律師、當事人、其他社會公眾也都愿意瀏覽該網頁，搜索關注的案件信息。設立“公告送達統一電子平臺”既為法官搜索查詢關聯案件的相關信息提供便利，同時也為當事人或其他社會公眾查找與公告內容有關信息提供了平臺和渠道。隨著信息化的發展，傳統紙質媒體日漸式微，網絡的優勢不言而喻。如何運用好互聯網服務于司法工作已成為一個重大的時代課題，也是網絡社會中法院的適應之舉。目前，各地法院高度重視信息化建設，不斷強化互聯網思維，積極打造數學化、透明化、可視化、智能化的信息應用平臺。應該說，信息化的快速發展為創設“公告送達統一電子平臺”提供了足夠的信息技術支撐，現有的信息技術條件完全可以順應網絡公告送達的要求。從這個角度分析，建立公告送達統一電子平臺，契合了網絡技術和網絡時代的發展需要，有助于促進民事訴訟程序的信息化、電子化和網絡化。

(三)電子公告送達可縮短辦案周期

以H法院為例，2015年年均結案300件以上的法官有20多人，最多結案587件，一名法官一天開三四次庭已然成為常態，上至法院管理者，下者審判管理部門，直至業務庭庭長、承辦法官都在想盡辦法推出如周末加班、定時研討、推出類型化審判模版、案件隨時報結等舉措，雖然也能在一定程度上提升辦案效率，但至多也只是縮短幾天的時間，這對于每名手中尚有幾百起未結案件的法官來說，無異于杯水車薪。一個公告的完成需要業務庭法官、當事人、收取公告費用的行政綜合部門工作人員、報社公告部門責任人等共同完成，需經過多個環節周轉協調，歷時較長，人為延長了案件審限；如果建立公告送達統一電子平臺，只需要法院做出進行公告送達的決定后，通過操作人員登錄該平臺的后臺入口，輸入用戶名和密碼，將整理好的、通過審核的公告內容上傳至網站，點擊發送就可以了，前后也就十幾秒鐘的時間就可以完成了，一方面，解放了諸多的人力、物力；另一方面，騰出時間讓法院、司法輔助人員從事更多與案件審理有關的事情，進一步提升了案件效率，成為解決“案多人少”矛盾的有效方法。

(四)電子公告送達快捷方便且無成本

從經濟成本分析，通過公告送達統一電子平臺推送公告內容不收取當事人任何費用。司法實踐中，經常有案件被告下落不明或采用其他方式均無法送達，但原 告因不愿意承擔公告費用而遲遲不肯交納公告費用，致使案件不得不中止審理的情況，建立公告送達統一電子平臺就徹底解決了這一難題。從公告內容上分析，網絡容量不受限制、傳播速度快、信息量大，因此在公告的文字內容上，不必像在報紙上發布公告那樣受版面限制，可完全按照最高人民法院辦公廳下發的《法院訴訟文書樣式》制作要求來制作公告文稿，這樣也能最大限度地完整傳達相關訴訟信息，最大限度地確保受送達人知悉相關訴訟事項。從搜索方式上分析，采用電子送達方式，當事人可以通過搜索“案由”、“當事人姓名或名稱”、“審理法院名稱”等關鍵詞快速查找所需信息，與在不定日期的報紙上人工查詢公告內容相比，電子網絡公告送達的優勢不言而喻。

(五)電子公告送達更有利于保障受送達人的程序利益④黃良友、文庭婷：《網上公告送達制度研究》，載《吉首大學學報》(社會科學版)2013年第1期。

送達最原始的功能是“告知”和“通知”，⑤廖永安：《在理想與現實之間：對我國民事送達制度改革的再思考》，載《中國法學》2010第第4期。使受送達人能夠了解文書內容并參與訴訟。因此，“法院在運用公告送達時也應盡量使受送達人的知情權、程序參與權、聽審權等權利得到切實的保護。”⑥廖永安、胡軍輝：《試論我國民事公告送達制度的改革與完善》，載《太平洋學報》2007年第11期。而目前，人民法院在公告送達時，更多地側重于保障訴訟程序的順利進行，卻忽略了受送達人的程序利益和送達的正當性，具有一定的程序化特征。以H基層法院的統計數據為例，2013年—2015年間，采用公告送達的案件中，受送達人的到庭率分別為2.12%、1.56%和1.07%。而互聯網的快速發展，讓上網成為越來越多的社會公眾不可或缺的生活內容和生活習慣。據不完全統計，截止2015年底，全國網民規模達6.88億，⑦中國互聯網絡信息中心(CNNIC)于2016年1月22日發布的《第37次中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示的中國網民和手機網民數量，載http://money.163.com/16/0122/11/BDU8V46R002526O3.html， 2016年6月5日訪問。網民平均每周上網時間長約18.7個小時。⑧參見中國互聯網絡信息中心2012年1月16日發布的《第29次中國互聯網絡發展狀況統計報告》。越來越多的上網人群可以借助網絡平臺，隨時、隨地查詢相關信息。因此，通過公告送達統一電子平臺發布公告信息，將使受送達人的程序利益和審判的正當性得到更有效的保障。

三、應然模式：建立“公告送達統一電子平臺”的路徑設計

(一)公告送達統一電子平臺的權屬

目前，部分地方法院已先后在各自的門戶網站設立“公告欄”，對外刊發公告送達的相關信息。為統一發布尺度和范圍，建議由最高人民法院在建立審判流程公開平臺、裁判文書公開平臺、執行信息公開平臺、庭審公開平臺的“四大公開平臺”之后，再建立全國唯一的“公告送達統一電子平臺”。通過該平臺，各級法院、同一法院的各業務部門都可以通過后臺輸入“用戶名”、“密碼”登錄推送公告內容。為確保公告的發布范圍，可將該公告平臺與各法院門戶網站、官方微信、微博、本地熱點網絡媒體進行鏈接，從而實現通過一個入口發布，但信息瀏覽和查詢卻可以在多個入口進行。

(二)公告送達統一電子平臺的內容設置

可借鑒“中國裁判文書網”的做法，直接在首頁中標明“中國公告送達網”，下面分設“民事案件商事案件執行案件”等欄目。為方便查詢統計，設置“檢索”欄目，可通過當事人姓名、推送法院(官)、案由等關鍵字進行快速檢索。最后，要設置公告送達的“推送法院”，可通過關鍵字檢索、預設法院名稱點擊選擇，或者是復制各地法院的行政區域圖，通過鼠標點擊獲取。總之，以方便當事人查詢為設計原則。

(三)公告送達統一電子平臺的使用

為減少中間環節，人為延長公告送達的期限，建議公告內容的發布直接由各級法院、各業務部門的各位案件承辦法官直接推送。打開“中國公告送達網”，輸入“用戶名”和“密碼”，選擇“所在法院”、“所屬公告案件的類別”等，添加公告內容附件，點擊“發送”，即可完成。設置所屬法院電子印章自動打印功能，既可以利用手機將頁面截屏打印，然后加蓋院章存入卷宗，也可利用電腦直接將當前頁面的內容(包括電子印章)直接打印，與審核簽發稿與公告文書一并存入卷宗，作為案件進行網絡公告送達的依據。

(四)公告送達統一電子平臺的鏈接

為增加公告信息的點擊量，為受送達人到庭應訴提供可能，建議在法院內部，一方面，將該平臺與各法院的門戶網站鏈接，并在門戶網站設置“公告欄”，搜索人只需點擊該欄目，便可直接搜索涉及到本院的公告內容；另一方面，將本法院門戶網站的公告欄與“官方微博”、“官方微信”鏈接，增加被搜索或查詢的可能；在法院外部，建議將“公告送達統一電子平臺”與“搜狐網”、“新浪網”以及本地主流網站鏈接，最大程度上讓公告內容送達到受送達人。

(五)公告送達統一電子平臺的日常管理

應由最高院負責司法公開的部門設專人負責，制訂《人民法院公告送達統一電子平臺管理與使用辦法》，負責對一個時期內各級各地法院公告發布情況進行整理、匯總、通報等；對于該平臺在初期運行過程中存在的問題進行調研，尋找解決方案，在不斷的司法實踐中逐步完善；在不同層級、不同區域、不同案件類型的公告送達內容中發現普遍性、規律性問題，并提出司法建議或完善方案。

(六)公告送達統一電子平臺的適用條件

司法實踐中，部分法官對公告送達的把握標準不嚴，使許多實際上不具備公告送達條件的案件適用了公告送達，隨之出現大量案件最終缺席審理并判決，為一些當事人進行惡意訴訟和故意損害受送達人合法權益留下了空間。與以往的公告送達方式相比，電子公告送達更為簡便易行，且無需當事人繳納費用，為防止公告送達的濫用，有效維護受送達人的程序利益，應嚴格限定公告送達適用的條件，盡量降低使用率。應要求該當事人補充提供受送達人的其他聯系方式，比如，受送達人的電話、電子郵件、網絡即時通訊等電子通訊方式，機構的其他辦公地址或經營場所等。

四、配套跟進：設立“公告送達統一電子平臺”的制度保障

(一)建立公告發布前的審核制度

各地法院甚至同一法院的不同法官對公告送達的標準把握并不統一。建議設置公告送達前的審查程序，即：由審判監督管理部門負責對各業務庭法官上報的電子公告送達案件進行審查，必要時要進行調查核實，確認受送達人確系下落不明或承辦法官已經窮盡其他送達方式。如受送達人為自然人的，可電話聯系其近親屬、朋友、工作單位、住所地居委會等；如受送達人為單位或組織的，法院可以致電或走訪其登記或注冊機關、稅務機關、該單位或組織的員工、業務來往單位等。法官應在案卷中詳細記明原因和經過，并將一方當事人提交的公告送達申請、受送達人下落不明的證明材料、法院的調查核實材料等歸卷存檔。

(二)建立信息技術風險防控制度

各地法院用于電子網絡公告送達管理的電腦應直接與互聯網連接，且與單位內網或法院專網進行物理隔離；該電腦的使用實行專人專機，不允許在未經許可的情況下登陸使用；公告文書通過打印機共享實現網絡打印。為有效防止病毒入侵，網絡管理人員應為該電腦安裝殺毒軟件，每周負責對殺毒軟件進行在線升級，確保殺毒軟件處于最新狀態；要求使用人員對電腦進行定期殺毒，防止病毒入侵。電子公告送達平臺的相關公告內容，應定期進行數據備份。

(三)建立與公安部門的聯動送達機制

進行電子公告送達的目的是期望受送達人在接收到公告送達內容后到庭應訴。由于公告中涉及到當事人的信息中，包括自然人個人的身份證號碼以及法人的工商登記號碼，為進一步保障受送達人的程序權益，提高其到庭概率，建議充分利用公告送達統一電子平臺在全國法院系統唯一、合法的官方送達優勢，將網絡公告送達平臺與公安、工商等部門的信息系統進行對接，實現數據的共享與交換，能將公告送達文稿中的個人或財產信息通過公安、工商部門的海量信息快速查找到受送達人的信息，真正達到公告送達，既“送”且“達”，使其前來應訴，保障自身的合法權益。

(四)建立“組合公告送達”制度

電子公告送達的優勢勿庸置疑，但相對于城鎮居民中的網民數量，農村網民占比較小，占比僅為28.4%；另一方面，很多不會上網的老年人還占有一定的比例，因此，建議在進行電子公告送達時，根據受送達人的特點尋求輔助送達方式。當公告送達的被告住所地為農村、或根據受送達人的身份證號碼顯示受送達人系老年人時，應在采用電子公告送達的同時，輔助采用到被告住所地、經常居住地、轄區法院公告欄張貼公告相結合的方式。

(作者單位：威海市環翠區人民法院)

責任編校：王文斌