淺論小產權房合法化問題的認識及構想

劉軍華

山東萬航律師事務所，山東 聊城 252000

淺論小產權房合法化問題的認識及構想

劉軍華

山東萬航律師事務所，山東 聊城 252000

由于現有城鄉二元制促使政府壟斷土地市場，而政府保障體系不完善，我國的小產權房現象成為目前急需解決的問題。本文從小產權房的成因及合法性、必要性等方面展開論述，以探析小產權房合法化的趨勢。并通過提出承認部分小產權合法性的建議，以求解決小產權房問題。

城鄉二元制；集體經營性土地；合法性

一、小產權房的概述

(一)小產權房的概念

小產權房是指建造在集體土地上的房屋，該房屋主要被出售給本集體經濟組織內部成員，因其未經過合法的征地和審批程序，故房屋價格要比市場上的商品房低百分之二十以上。

(二)小產權房的特點

小產權房在國務院的高壓態勢下依舊能夠保存其生存的土壤，并迸發出蓬勃的生機，且大有成為商品房、積極適用房、廉租房等外的一種重要的城市住房形態的趨勢。①可以說，這與其自身的特點有著密不可分的聯系。綜合考慮小產權房的發展過程，筆者總結出小產權房的以下幾個特點：

1.沒有完整的產權結構。小產權房沒有通常意義上的房產證，只有鄉鎮政府或者村組織頒發的房屋證明。其買賣存在很大的風險，其產權交易很難受到法律的有效保護。

2.價格低廉。小產權房與一般的房地產開發不同，未經歷土地出讓、報建、開工等過程，省掉大量的稅費。如此便更加確定了其價格低的地位。

3.所處的地理位置特殊。小產權房多處于城鄉結合處，也有部分因城中村改造等而處于城市內部。

(三)小產權房形成的原因

筆者通過綜合各個原因，將其歸納為以下幾個方面：

1.小產權房形成的經濟原因。房價過高，是小產權房形成的重要因素。政府保障性住房供應量偏少，存在巨大的缺口，且對申請人設置了嚴格限制條件，進一步導致人們冒著交易風險選擇小產權房。

2.小產權房形成的社會原因。郊區收入水平無法適應當前城鎮化進程。而農民只有土地這一生產要素，只能通過土地獲取利益。因而，在農民與開發商之間便形成了小產權房的土地供應鏈條。此外，廣泛存在的法不責眾的社會心理以及法律價值取向使得國民一直抱有僥幸的心理而選擇小產權房。②

3.小產權房形成的制度原因。小產權房的形成在制度方面歸根到底在于我國現行的城鄉二元化的土地管理體制。

二、小產權房合法性的分析

基于我國的房地一體主義，在探析小產權房的合法性時，不可避免的要談到我國現行的城鄉二元制的土地制度。③國家早在2007年即在成都和重慶等地開展土地改革試點，但要真正改變該制度是不現實的。土地管理法將土地分為三種形式。故為理清小產權房合法性問題，筆者從農用地、集體建設用地和未利用地三種土地形式進行分別探討，著重分析其上小產權房的合法性。

(一)農用地上的小產權房的合法性

為了更好的保護耕地面積，我國制定了“十八億畝耕地的紅線”政策。對建設在農用地上的小產權房，既是不合法也是不符合相關政策的。首先，我國憲法對合理利用土地加以明文規定。再者，其違反“十八億畝耕地紅線”的政策。

(二)農村集體建設用地上的小產權房的合法性

根據相關法律規定，宅基地上建造的小產權房只能在本集體經濟組織成員內部流通，無法向城鎮居民出售。其深層次的原因，還是我國的房地一體原則。當交易對象為城鎮居民時，房屋歸買受人所有，而其下的土地由于為農村宅基地，收到法律的強制性規定，買受人無法獲得土地使用權。故國家對此類小產權房進行限制交易對象，即是維護房地一體、權利統一。

(三)未利用地上的小產權房的合法性

針對未利用地上開發建設小產權房，法律法規并未明確規定。因其土地用途及土地形式暫未確定，故其上的小產權房不宜直接定性為違法建筑，應從物盡其用、合理利用社會資源的角度出發，根據其能否補辦規劃等相關手續進行區分對待。

三、關于我國現階段小產權房問題的構想

針對宅基地及符合規劃的未利用地上建設的小產權房，應承認其合法性。這個合法性，應包括其建造行為及交易行為。對于交易主體，不應再加以限制。

小產權房是基于當下社會保障性住房的缺少所產生的畸形產物，有其存在的合理性。小產權房無法進入房地產交易市場，主要原因是我國的城鎮二元制土地管理模式。故改革土地模式是解決小產權房問題的關鍵。若允許“集體經營性建設用地入市”，小產權房的交易困難即不復存在。早在2015年，我國在全國開展33個試點，通過改革土地制度，允許“集體經營性建設用地入市”，來探索解決小產權房的新思路。“集體經營性建設用地入市”，是指在符合規劃和用途管制的前提下，農村集體經營性建設用地可以以出讓、租賃、入股等模式參與市場交易，享受和國有土地同等權利。集體經營性建設用地入市盤活了資源，已初步體現了其可行性。此外，日前國土部及住建部印發的《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》的通知，也釋放出小產權房“轉正”的訊號。故筆者認為承認部分小產權房的合法性已是大勢所趨。

合理改革土地管理模式，切實維護農民及小產權房交易安全，是解決小產權房合法化過程中，不得不考慮的問題。總之，根據國家現行政策釋放的信號，部分小產權房合法化已是大勢所趨。

[注釋]

①陳國強.小產權房背后的大問題[N].南方周末，2014-3-14.

②時寒冰.以民生為重，應給小產權房一條出路[N].上海證券報，2007-7-16.

③張敏.北京市購買小產權房群體現狀調查[N].工人日報，2007-7-13.

D922.181；D923.2

A

2095-4379-(2017)33-0224-01

劉軍華(1975-)，女，漢族，山東聊城人，法學學士，山東萬航律師事務所，合伙人。