論過程性行為的司法介入
——以“實際影響”條款的適用為視角

●王海燕 溫貴能

論過程性行為的司法介入
——以“實際影響”條款的適用為視角

●王海燕 溫貴能

隨著行政處理程序的完善和行政訴訟制度的發展，越來越多的過程性行為被訴諸法院。《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第1條第2款第(6)項規定“對公民、法人或者其他組織的權利義務不產生實際影響的行為”(以下簡稱“實際影響”條款)不屬于行政訴訟受案范圍，“實際影響”條款由此成為判斷行政行為是否可訴的標準。結合形式標準與實質標準對過程性行為進行認定是適用“實際影響”條款的關鍵所在。一些法院逐漸對過程性行為介入行政訴訟形成了自己的司法認識和處理方式。

過程性行為 實際影響 成熟原則 不可訴

一、過程性行為適用“實際影響”條款的案例切入

2016年1月4日，臧某向Z市政府提出政府信息公開申請，申請公開有關某公寓的規劃及批準文件等信息。Z市政府于21月6日收到申請，并于1月25日作出政府信息公開告知書，主要內容為：申請人申請獲取的信息內容不明確，本機關難以根據此申請確定具體的政府信息；申請人請在15個工作日內補正所需信息的內容描述后再行申請。臧某不服告知書起訴至法院。

一審法院經審理認為，臧某對申請公開的事項描述不清，無法準確獲取所需求的政府信息。Z市政府已經履行了法定告知或者說明理由的義務。臧某的訴訟請求無事實和法律依據，不予支持。故判決駁回臧某的訴訟請求。二審法院經審理認為，對因申請內容不明確，行政機關要求申請人作出更改、補充且對申請人權利義務不產生實際影響的告知行為不服提起行政訴訟的，法院不予受理。本案Z市政府根據申請要求臧某補正申請內容并未對申請事項作出結論性意見，屬于行政處理程序中的過程性行為，尚未對當事人權利義務產生實際影響，應不予立案，已經立案的駁回起訴。一審法院判決駁回上訴人的訴訟請求不當，應予糾正。故裁定撤銷一審判決，駁回臧某的起訴。

通過該案例不難看出，行政審判實務對行政行為過程性的把握并未達成共識。一方面由于行政程序的完善和行政訴訟的發展使得越來越多的過程性行為被訴至法院，致使法院難以及時作出回應；另一方面由于當前行政訴訟制度是以“行政行為”概念作為理論原點以確立行政訴訟受案范圍，對行政過程的理論及應用未予重視，對過程性行為如何判斷未作明確規定。因此，司法實踐中，有必要結合行政過程理論和行政訴訟制度對過程性行為提起行政訴訟的相關問題進行分析研究。

二、過程性行為適用“實際影響”條款的理論依據

(一)過程性行為的法律界定

一般認為，“行政行為是行政機關本于行政職權所為公的意思表示，而發生公法上效果的行為。”①張載宇：《行政法要論》，漢林出版社1997年版，第302頁。“行政行為不是一個單一、孤立、靜止的行為，而是一系列不斷運動、相互關聯具有承接性的過程，這些過程又構成一個多層次的、極為復雜的系統。”②朱維究、胡衛列：《行政行為過程性論綱》，載《中國法學》1998年第4期。所謂過程，就是事物進行或發展所經過的程序。過程性行為強調行政行為不是靜止的事物，而是一個不斷發展的動態過程，其包含兩方面的涵義：首先，任何一個特定的行政行為都是包含若干發展階段的動態過程；其次，為履行某項行政管理職權而實施的一系列行政行為，形成一個前后承接的動態過程。本文所探討的過程性行為是相對于行政機關作出的最后決定而言的。一個行政最終行為往往包含了若干程序環節和發展階段的多個過程性行為。

一般來說，在作出行政最終行為之前，過程性行為呈現出一種預備性、階段性和程序性的特征，沒有公權力效果意思的表示和存在，不能產生獨立的法律效力，也不直接影響行政相對人的權利義務。如果法院對此進行審查，將會破壞正常的行政程序，干擾行政機關的判斷。過程性行為只是整個行政行為的中間環節，尚未成長為最后決定，對這些未“成熟”的行為，法院也很難及時有效地進行審理。基于此，過程性行為進入司法審查應當把握起訴的時機是否成熟。

(二)過程性行為與“實際影響”條款的銜接

我國行政訴訟法對過程性行為是否可以進入司法審查沒有作出明確規定，但相關司法解釋已經間接有所體現。根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第1條第2款第(6)項的規定，對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為不具有可訴性，不屬于行政訴訟受案范圍。“對權利義務不產生實際影響的行為”通常包含兩種情況：一是該行為本身不對當事人權利義務產生實際影響，如行政指導行為；二是該行為尚未發展到足以影響到當事人權利義務的階段。在第一種情況下，行為已經發展到最后階段，因此屬于純粹的受案范圍問題。而在第二種情況下，行為不在受案范圍之內是因為其尚未發展到足以影響當事人權利義務的階段，因而此種情形正是探討過程性行為是否“成熟”、“可訴”的規則所在。

(三)基于行為“成熟原則”

過程性行為適用“實際影響”條款一般不可訴。只有行為最終“成熟”后才能求助于法院，這種司法介入方式遵循了行為“成熟原則”。所謂“成熟原則”，就是一個行為必須發展到適宜由法院處理的階段，即已經達到成熟的程度，法院才會進行司法審查。“成熟原則”最早是由美國聯邦最高法院在“艾博特制藥廠訴加德納案”中確立的一個程序原則，要求案件必須發展到能夠起訴的階段，才能提出控訴，否則法院不予受理。換言之，要看被訴行政行為是否對相對人產生了實際的不利影響并適于法院審查。③姜明安：《外國行政法教程》，法律出版社1993年版，第301頁。對此，美國聯邦最高法院強調：“成熟問題應從兩個方面來看，一是爭議問題是否適宜于司法裁判，二是推遲法院審查是否對當事人造成困難。”④王名揚：《美國行政法》，法制出版社1995年版，第645頁。第一個條件又取決于當事人的主張是否為純粹的法律問題以及是否存在一個行政最終行為。雖然我國行政訴訟法并沒有確立“成熟原則”，但“實際影響”條款卻表達了“成熟原則”的意思。對當事人權利義務不產生實際影響的行為不可訴，主要由于起訴的時機尚未成熟。具體到過程性行為，其尚未達到對當事人權利義務產生不利影響并適于法院審查的“成熟”程度。

三、過程性行為適用“實際影響”條款的價值所在

(一)確保行政機關正常行使權力

行政機關作出某一行政行為，所經歷的各種過程性行為只是最后決定的準備和發展階段，在行政機關走完全部過程作出最后決定之前，法院不宜介入，以免司法程序不合時宜地干涉行政程序。如果行政程序尚未終結，行政最終行為尚未形成，法院過早地介入到過程性行為的審查中，會妨礙行政職權的行使，阻礙行政活動的進行，影響行政程序的連續性和穩定性。⑤石佑啟：《在我國行政訴訟中確立“成熟原則”的思考》，載《行政法學研究》2004年第1期。因此，判斷某一行為是否屬于最終行為，要看該行為處于何種階段，是否達到司法審查的“成熟”標準，要看權利義務是否已經確定，是否能夠適用“實際影響”條款。過程性行為適用“實際影響”條款不可訴，有利于促使行政機關運用專門職責和專業知識解決其所主管的問題，為其提供發現和糾正違法行為的機會，保證行政程序的連續性和可訴行為的成熟性。防止司法審查的過早干預，通過窮盡行政救濟的方式，也有利于法院準確地審查行政最終行為。

(二)確保法院正確審理行政案件

在行政訴訟中，進入實體審查的案件，法律關系和訴訟請求要求具體、明確。如果行政程序尚未完結，那么行政機關與相對人之間爭議的性質往往并不明確，受影響的權利義務關系還沒有最終定型，此時對過程性行為提起行政訴訟，法院則難以有效地作出裁判。從司法實踐來看，在行政機關作出最后決定之前，爭議的法律關系尚不確定，法院缺乏必要的記錄作為審查過程性行為的基礎。因為此時行政機關尚未搜集和分析有關事實，并說明采取行政行為的理由，案件缺乏一個完整的證據鏈條和說理構成，法律效果和社會效果沒有實現完全統一，司法介入會令自身陷入歧途。并且，在最后決定作出前，當事人和行政機關之間還不能說已經有一個案件存在。因此，有必要適用“實際影響”條款將過程性行為排除在受案范圍之外，只有當行政行為的程序終結、行政爭議的性質明確以后，才便于法院查明事實，從容地把握案件的整體與細節，有的放矢地審理案件，提高辦案質量和效率。

(三)保護當事人的合法權益，降低解決爭議的成本

行政訴訟以維護當事人的合法權益為宗旨。過程性行為之所以排除在行政訴訟受案范圍之外，其根本目的就是為了維護當事人的合法權益。在整個行政行為作出過程中，預備性、階段性和程序性的行為往往由最后決定所吸附，如果法院對這些過程性行為不加區別予以審查并作出裁判，不僅不利于徹底解決糾紛，還會損害當事人的合法權益。綜合考量各方的成本利益，當事人如果認為過程性行為違法，可以將其與最后決定一并請求司法審查，并將其作為最后決定違法的事實依據來支持自己的訴訟請求較為合理。因此，行政裁判引入“實際影響”條款，裁定過程性行為不可訴，有利于徹底解決糾紛，減少當事人訴訟的盲目性，降低當事人解決爭議的成本。

四、過程性行為適用“實際影響”條款的判斷標準

如何判斷某一行政行為適用“實際影響”標準，美國法院采取了較為靈活的實用主義觀點，認為行政機關作出的行為只要對當事人產生不利影響，便認為時機成熟，就可接受司法審查。而我國學理上更傾向于形式主義判斷標準，即：如果行政機關未對相對人作出結論性決定，為避免司法審查給行政程序帶來的混亂，則認為此時屬于未成熟的行為。⑥薛剛凌：《行政訴權研究》，華文出版社1999年版，第187頁。該標準將可訴行政行為理解為“實施終了的行為”。然而，隨著社會治理結構的不斷深化，行為“成熟”的標準也在不斷變化。在某些情形下，過程性行為會發生轉變，也會給相對人帶來權利義務上的實質影響。為了給予相對人更大的救濟空間，有必要在考慮行政行為外觀上是否終了的同時，更要考慮實質內容，綜合考量行為的形式標準和實質標準。

(一)形式標準

從外觀上看，作為一個完整行政行為的組成部分，過程性行為只處于預備階段和中間環節，沒有完全獨立，在整體中不可分割。如果將過程性行為割裂出來，那么該行為自身難以獨立走向“成熟”，此時介入行政訴訟將會打亂行政機關正常的處理程序。所以，過程性行為只有處在整體中才有存在的意義。一言以蔽之，如果某一行為在整體中不可分割，同時法院審查該行為會打亂行政機關正常的處理程序，則認為該行為處于中間環節而沒有終結，以此可以作為判斷過程性行為不可訴的形式標準。針對實務中的不同情形還要結合法律規定進行具體分析：1.如果行政機關經歷多個階段，作出一個最后決定，并告知相對人，則該決定為最終行為，所經歷的階段屬于過程性行為，不能單獨起訴，應與最終行為一并接受司法審查。2.如果行政機關漏掉一些中間環節或者中間環節存在違法而作出一個最終行為，則過程上的缺失或違法可作為證明最終行為違法的理由。3.如果行政機關在作出最終行為前作出了一個或幾個獨立的實體決定，雖然這幾個實體決定在整體上存在關聯，但因其獨立于最終行為而存在，其性質與最終行為并無二致，與本文探討的包含在最終行為之內的過程性行為應當加以區分。如行政機關對某違禁品作出沒收決定之前，對該違禁品作出了扣押決定，并告知了相對人。在此，扣押決定與沒收決定是兩個相互獨立又緊密聯系的行為，相對人如對扣押決定與沒收決定不服，均可提起行政訴訟。4.如果行政相對人申請行政機關履行法定職責，行政機關沒有作出明確的拒絕決定，但拖延不辦，那么過程性行為將轉化為一個不作為的最終行為而存在，相對人可就此提起行政訴訟。如行政機關收到舉報后，在法定期限內未作出是否受理的告知，此時未履行告知義務的行為不應簡單地被認定為過程性行為。總之，對過程性行為所作的外觀上的描述還應與實質標準結合起來，判斷行政行為是否已經成熟到適于接受司法審查。

(二)實質標準

一般認為，“影響”的實質內容包含了事實影響和法律影響。在此，“實際影響”是指對相對人法律上的權利義務產生影響，而不是事實上有影響。并且，這種影響也應當是具體明確的。之所以將對相對人權利義務產生實際影響作為認定行為可訴性的實質標準，是因為行政訴訟的一個重要目的就是消除非法行政行為對相對人權利義務產生的不利影響。如果某一過程性行為還沒有發展到對相對人產生實際不利影響，提起行政訴訟就沒有意義。而一旦進入訴訟，“實際影響”條款規定的“對當事人權利義務不產生實際影響”主要表現為被訴行政行為沒有為當事人設定權利義務，沒有對外產生獨立的法律效力。也就是說，行為的實施沒有導致當事人權利、利益、名譽、地位上的受損，或義務上的承擔或加重，沒有產生公權力的意思表示等。反之則視為對當事人產生了實際不利影響。現實中存在一些行政行為，僅從外觀上看屬于過程性行為，行政行為似乎尚未終了，但事實上該行為已經對當事人權利義務產生實際影響，故從實質標準入手可將其歸入最終行為的情形。⑦汪棟：《行政案件司法審查適時性問題研究—兼論行政訴訟中的權力關系》，載《廣西公安管理干部學院學報》2003年第4期。法院在認定過程性行為是否可訴時既不能拘泥于形式標準，也不能執著于實質標準，應當綜合起來加以判斷。

由此推知，過程性行為適用“實際影響”條款的判斷標準可以遵循兩個步驟：第一步從形式上判斷某一行為是否處于整個行政行為的預備階段和中間環節，在整體中是否不可分割，是否適于司法審查；第二步從實質上進一步考察過程性行為是否產生獨立的法律效力，是否對當事人權利義務產生實際不利影響。

五、過程性行為適用“實際影響”條款的常見類型

近年來，針對行政審判實務中遇到的不同階段和環節的行政行為，“實際影響”條款被不同地理解和適用。在規則與實踐的互動中，一些法院逐漸對過程性行為介入行政訴訟的具體類型形成了自己的司法認識和處理方式。縱觀司法實踐，對過程性行為提起行政訴訟的案件集中在行政征收、行政處罰、行政許可、行政登記、行政復議、政府信息公開等糾紛處理中。

(一)很多“告知行為”被視為過程性行為

告知行為涉及行政行為作出的整個過程，它主要表現為“告知”和“送達”兩種程序性行為。而“告知”又包含了“公告”、“通告”、“通知”、“告知書”等多種方式。例如，在行政征收案件中，行政機關向相對人送達的“征收公告”、“補償安置通知”等；在行政處罰案件中，行政機關向相對人送達的“違法行為處理通知書”、“行政處罰告知書”、“整改通告”等；在政府信息公開或行政復議案件中，行政機關向相對人送達的“補正告知書”、“延期答復通知”等。諸如此類，這樣的告知行為包含在行政處理程序之中，告知內容沒有對當事人設定權利義務，不對外產生效力，不能單獨提起訴訟。此外，如果行政機關作出的行政最終行為未予送達，對整個行政行為而言，程序尚未終結，對當事人權利義務亦不產生實際影響，多被排除受案。

(二)很多“中間行為”被視為過程性行為

這里所述的中間行為是指行政行為作出過程中的具體的實施步驟，每個缺失的步驟、鏈條都不能獨立存在，亦不具有可訴性。比如，在房屋征收決定作出過程中，征收機關沒有進行社會穩定風險評估，缺少了必要的聽證程序，沒有發布房屋征收補償安置方案等；在房屋補償決定作出過程中，征收機關組織選定評估機構不合法，沒有進行分戶評估，沒有確定涉案房屋價值等；在治安處罰決定作出過程中，公安機關對相對人傳喚詢問不符合規定，或者沒有聽取相對人的陳述和申辯等。

(三)很多“初步行為”被視為過程性行為

初步行為在整個行政行為作出過程中體現為最初環節和準備階段，它包含于行為過程之中又仿佛獨立于過程之外。如商標初審行為是商標局對商標注冊申請初步審查后的公示行為，該行為本身并未最終確定申請人的商標權，對權利義務不可能產生實際影響。如收取初始登記材料而出具的收件收據，并非是初始登記行為，未對當事人權利義務產生實際影響。如房屋或土地征收前所作的調查登記和人員名單，頒發土地使用權證前所作的調查表和宗地圖等初步調查行為，亦不產生獨立的法律效力。

(四)一些“后續行為”被視為過程性行為

后續行為并非獨立的行政行為，其作為行政最終行為在一定程度上的延展和滋生，在整個行政行為的實施過程中呈現出過程性行為的特征。例如，行政機關作廢房產證的行為是繼注銷房產登記后的后續程序性行為，對當事人權利義務增減無實際影響，不屬于行政訴訟受案范圍。一些后續行為不可訴，反映出司法實務對基礎行為與程序行為、基礎行為與執行行為之間的相互關系變得日漸清晰。⑧于立深、劉東霞：《行政訴訟受案范圍的權利義務實際影響條款研究》，載《當代法學》2013年第6期。比如在行政許可案件中，下級機關在許可證申請表中簽署“同意上報”的審核意見，只是對申請行為進行審查、批準的一個層級行為，且該行為并未向外發布，對當事人權利義務未產生實際影響，故該行為屬于內部過程性行為，不可訴。又如行政機關內部發函，商討關閉某類經營場所，但未直接下發給當事人，對其不產生法律上的權利義務關系，屬于沒有外化的內部行為。值得注意的是外化的層級行為可訴。比如注銷決定需報上級機關核準后生效，但向當事人送達后，對其權利義務產生了實際影響，屬于行政訴訟受案范圍。

(五)一些“層級行為”被視為過程性行為

不產生實際影響的層級行為是指行政機關之間的內部管理行為。行政機關在實施管理行為的過程中，所涉及的層級行為主要包括行政機關之間的請示、函、指示、批復等文件。

如上所述，行政審判實務已將“實際影響”條款作為處理一般糾紛和疑難案件的一個終極標準和工具。上文只是粗略總結了過程性行為可以適用“實際影響”條款的類型，面對紛繁復雜的行政案件，法官依然需要運用權利義務實際影響這一不確定概念對過程性行為進行具體把握。

(作者單位：山東省高級人民法院)

責任編校：山瑩