環境審判運行機制的改進思考

●艾欣欣 李鐸

環境審判運行機制的改進思考

●艾欣欣 李鐸

生態環境問題與人們的生活質量、身體健康息息相關，法治社會對環境司法保護的需求日益劇增，但現實的司法效果并未能構筑起防止生態惡化的有效屏障。因此，從環境司法的內在特質出發，對環境司法的現實困境進行理性分析，并將環境案件的審判運行機制的基本考量及路徑實證作為切入點，沙盤推演生態司法理念下的環境糾紛審判運行機制的科學配置是個不容忽視的課題。

環境審判 運行機制 路徑

一、環境司法的現狀

目前環境司法在中國的現狀令人堪憂，面對不斷增多的環境糾紛訴訟，環境司法供給的內存明顯不足，與人民群眾對環境司法保護需求之間的差距不斷增大。

（一）環境司法任重道遠

根據國家環境保護局的統計，從20世紀80年代中期到90年代中后期，我國的環境糾紛一直保持在每年10萬件左右，但是1998年以后，環境糾紛數呈現上升趨勢，在短短6年多的時間里增加了約四倍。進入21世紀以來更是迅速增加，2003年突破了50萬件①數據來源：中國環境年鑒編輯委員會每年出版的《中國環境年鑒》。。改革開放以來，中國的經濟總量在世界上的排名不斷提升，與此同時生態環境卻付出了慘痛的代價。環境資源非可持續發展的內耗，企業非法污染環境事件的頻發，導致人們賴以生存的生態環境遭到了極大的破壞。近年來各省市均出現持續時間長、涉及范圍廣的霧霾天氣，水土質量均有不同程度的下降。越是經濟發達地區生態環境的污染情況越是嚴峻。面對生態環境持續惡化的態勢，司法機關應當如何應對，成為一個不可忽視的現實問題。

（二）環境司法功能不足

以某省法院受理審理的各類環境案件看，一是刑事量刑懲戒不到位。從2000—2010年10年間，該市法院僅審理與環境保護有關的刑事案件16件。其中污染環境案件10件，與環境監管有關的職務犯罪6件。判處3年以上有期徒刑4人；判處3年以下有期徒刑、拘役、單處罰金或免于刑事處罰17人；判處緩刑15人，占被告人總數的三分之一。從上述數據可以看出，與環境保護有關的刑事案件具有數量少、量刑輕、緩刑比例高的特點，與數量眾多的污染事件相比，刑事打擊的力度仍然不足，刑法的威懾力明顯不足。二是民事審判維權不到位。2010年該市法院共審結環境保護類民事案件24件，判決原告勝訴案件8件。原審訴請的數額共計125萬，實際判決賠償35.8萬，平均每個案件獲得賠償數額4.5萬；調解結案4件，被告賠償74萬，調解結案的案件大多數的賠償數額均未超過萬元。從上述案件來看，原告所獲得賠償數額與其訴請的數額差距很大，勝訴的數額在扣除訴訟成本外，有的甚至入不敷出。三是行政審判監督不到位。2000年2010年，該市法院審結環保一審行政案件35件。其中判決行政機關敗訴僅為6件，所占比例1.71%。行政機關的敗訴率與環保行政執法的真實狀況不成正比，可以說行政審判的某些法治功能基本缺失。準許原告撤訴案件為18件，占比達51.4%。撤訴案件的背后原因值得深思，行政機關往往以不處罰來兌換原告自行撤訴的結果，這種所謂的撤訴阻卻了環境行政機關依法落實執法權限。過低的敗訴率和過高的撤訴率都表明行政審判沒有能夠對環境行政機關進行有效監督②朱建新、陳迎：《環境案件專業化審判的實踐路徑》，載《法律適用》2014年第4期。。

（三）環境司法公信力欠缺

司法實務的數據作為一面鏡子，反映出環境訴訟中的問題。一方面環境訴訟對告狀人的訴訟能力提出較高的要求，另一方面環境訴訟的勝訴率又相對較小。由于環境司法內在處理機制的弊端導致環境糾紛未能有效止爭，人們把權利救濟的希望寄托于各級政府是必然的后果。目前，環境類信訪案件數量高居不下，僅2009年一年，該市環境信訪類案件數額超過2000件，與該市法院所受理的環境類刑事案件、民事案件和行政案件的總量不相協調。這既反映環境司法公信力欠缺的現實，也使環境司法缺少了重要的依托，充分體現了人民群眾對目前環境司法狀況的失望和冷漠。

（四）環境司法機制不協調

環境司法機制的功能不協調，具體而言既有立法供給不足的因素，也有司法設置不協調的原因。現行的環境案件審判運行機制明顯具有審判差異化的特質。環境糾紛可能涉及民事、刑事和行政案件，三種類型的案件分由不同的審判庭進行審理。而三大審判程序在司法理念、審判制度、證據標準方面都存在不小的差異。這種差異化的審判機制難以形成統一的環境司法合力。換言之，環境污染案件既是侵權行為，也可能是環境行政違法甚至是環境刑事犯罪。孤立而盲目地處理個案，難以形成統一的審判理念，使得環境司法的多種功能流于形式。

二、環境審判的基本要素

（一）生態理性的審判理念

生態環境不僅關乎一事一地，任何一起侵害環境事件都可能對生態全局造成不可逆轉的負效應。所以生態環境具有公共屬性，環境保護領域應當特別強調生態理性。③呂忠梅：《中國生態法治建設的路線圖》，載《中國社會科學》2013年第5期。在生態理性的統領之下，對環境司法的內核進行創新定位，形成專業化的審判理念。

一是全局性司法理念。目前環境司法還是就案論案，沒有站在全局的高度來關懷生態。畢竟生態環境是不會發言的受害人，從審判的角度而言，司法機關應充分重視環境司法的全局性，將人類長遠的全局利益納入法律考量的范疇。

二是補充性司法理念。環境司法中要注重能動司法與行政執法的替代與互補，環境司法能動具有補充環境執法不足的功能④谷德近：《環境司法能動的功能和界限》，載《2011年全國環境資源法學研究會論文集》。。環境污染事件造成的侵害后果往往不可逆，因此重預防是環境司法重要的法律指引功能。法律嚴厲的懲罰功能并非包治百病的良藥，因此司法機關應通過司法指引功能監督污染者自覺履行保護環境的法律義務，并指引社會大眾參與生態環境保護的大軍。

三是生態性司法理念。在個案中，促使當事人發動環境訴訟案件的初衷往往使自身權利，其對生態環境保護的利益訴求并不明顯。環境行政機關出于政績觀的動機，甚至會出現政績利益與生態保護之間的尖銳矛盾。在如此現實的情況下，司法機關應以可持續發展觀作為解決社會主義市場經濟與建設生態文明之間沖突的宗旨，承擔起保護環境生態公益的歷史責任。

（二）環境司法的裁判尺度

環境污染具有污染行為隱蔽、污染過程周期長、損害結果難以確定、法律因果關系難以判斷等特點。依靠以往民事審判、刑事審判和行政審判的裁判尺度難以適應環境司法日益增長的現實需求，因此根據環境案件的裁判特質形成有特色的裁判尺度勢在必行。

第一，環境刑事案件的裁判尺度定位于遏制和打擊環境犯罪行為。打擊犯罪行為的核心是社會危害性，而環境刑事案件的社會危害性是威在當代、害在千秋，必須全面考慮環境刑事犯罪案件的全局性犯罪后果，才能正確認識此類刑事案件的社會危害性，做到罰當其罪。只有充分釋放環境刑事案件的打擊力度，才能有效遏制住環境犯罪行為的增長態勢。

第二，環境民事案件的裁判尺度定位于充分保護生態環境權益。民事案件的衡平點在于正確的分配舉證證明責任，通過訴訟風險來控制訴訟成本。以環境污染案件為例，企業是有必要和能力來舉證證明其行為沒有對環境造成侵害后果，相比之下，社會公眾要證明企業存在污染環境行為則更為困難。任何一個企業均有保護環境的法定義務，因此在污染環境行為的司法認定上面應適用舉證證明責任倒置，若企業無法證明其沒有實施污染環境行為，即應承擔舉證證明不能的不利后果。對于環境損害后果的范圍不僅應包括已經發生的損害，還可包括可預見的直接損害；不僅包括物質損失，還可包括精神損失。在民事案件中證明標準自然與刑事案件不一樣，應將較高蓋然性作為損害事實的認定標準。

第三，環境行政案件的裁判尺度定位于監督并促進環境執法機關依法行政。環境行政案件應對環境行政機關行為的合法性進行審查，尤其是行政許可行為。若不對環境行政執法的實體合法性進行界定，那么司法審判對環境行政行為起不到真正的監督作用。環境行政審判的意義不是對個案的審查和把握，要能站在源頭上對環境行政機關進行實質審查和監督。

（三）環境審判機制的合理配備

顯然，環境案件的裁判是一項專業性極強的工作，審判人員必須具備相應的環境科學知識和專業技能的情況下，方能依法作出準確地認定與判斷。況且，在環境法律依據相對不足的情況下，法官要在環境理念和環境思維的指引下，對現有法律規則進行符合環境保護宗旨和目標的遴選與使用⑤張璐：《我國環境司法的障礙及其克服》，載《中州學刊》2010年第3期。，更是對法官的專業性審判提出了更高的要求。環境案件審理過程中不可避免地出現專業技術判斷的情況，法官對此往往不具備專業技術能力，合理配備環境案件的審判機制，使審判環節更為科學、精準，才能真正保障環境司法內在功能的外部化。

三、環境審判運行機制的改進思考

目前全國陸續有一些法院組建環境保護庭，力圖強化對環境資源的司法保護。基于環境司法的總體考量以及司法實踐的經驗，不妨從以下如下方面進行改進和推演。

（一）實行案件集中管轄

在各地中級法院轄區內確定1至2個基層法院，集中管轄環境案件。通過案件的集中管轄，以期實現三個目標：一是專案專審，提高法官的專業能力。司法是一門實踐的科學，法官的司法水平是在不斷的司法審判中得以提升和錘煉。但目前環境司法的現實是案件量偏少，為解決環境司法中法官審判能力的積累問題，通過環境案件的集中管轄，可以將為數不多的環境案件集中交給相對固定的法官手中，讓法官能從司法審判實踐中提升能力、加強業務素質。

二是提質提量，落實案件的質效合一。審判的生命在于邏輯，裁判的威信在于統一。裁判尺度的不統一會造成案件裁判結果的千差萬別，直接降低裁判的公信力。案件集中管轄，會促進裁判標準的統一，同時通過裁判結果向社會公眾傳達出清晰明確的司法指引信息，有利生態司法功能的健全。

三是探索創新，改良陳舊的工作機制。就像世上沒有完全一致的葉子一樣，完全相同的案件也是不存在的，案與案之間有些大相徑庭，有些細微差異。為了適應不同的環境案件，探索創新工作理念，改良陳舊的工作機制，需要在司法實踐中反復摸索和探究，而集中管轄也為這種探索提供了良好的土壤。

（二）創新審判組織

“三審合一”的審判組織，將所有涉及環境保護的刑事案件、民事案件、行政案件集中到環境審判合議庭進行審理，使專業的環境案件審判人員對三種不同類型的環境案件綜合考量集中裁判，有效防止因審判程序的差異化導致環境司法理念的失焦。環境司法還要以點帶面，充分發揮環境司法的整合能力，將“三審合一”作為平臺，構建環境生態保護的綜合機制，體現司法能動對行政執法的補充作用。

（三）準確定位環境司法政策

司法政策是司法工作的領航燈。環境案件應自身特點定位不同的司法政策。第一，打擊懲戒的環境刑事審判政策。在生態環境日趨惡化的今時今日，必須強化打擊力度、突出懲戒功能。環境立法對環境犯罪行為的懲戒本就較輕，若再削弱環境刑事審判的打擊力度，將無法實現環境刑法的預定功能。第二，慎重調解的環境民事審判政策。環境民事案件應慎重調解、適當優先采用判決的司法對策。在民事審判司法實踐中加強司法援助，使訴訟發起者通過便捷訴訟維護合法權益。第三，監督履職的環境行政審判政策。環境行政審判要督促環保行政機關依法履行環境保護職能，防止以罰代刑、以罰代管的不良現象。

（四）改進環境案件的審查模式

無論在對污染行為和危害后果的認定或是污染行為與損害后果之間因果關系的司法判斷方面，法官并不具備環境專業優勢。因此，環境案件必須借助專家證人的知識優勢彌補法官技術判斷能力上的欠缺。而域外在提升環境司法專業判斷能力方面也有很多嘗試，例如瑞典的環境法庭，南非的環境法院⑥蘇法璴：《南非、肯尼亞環境司法制度的借鑒與啟示》，載《審判研究》2013年第4輯。，再比如澳大利亞新南威爾士州的土地和環境法院⑦董燕：《從澳大利亞土地環境法院制度看我國環境司法機制的創新》，載《華東政法學院學報》2007年第1期。。當然，域外的司法嘗試可做他山之石，但最終還是要回歸我國的司法現實。以目前的司法格局，完全照搬國外的司法經驗并非明知之舉，但可以嘗試的是：1.建立環境領域技術專家庫，將具備專業技術知識和水準的環境技術專家建庫立冊，將環境審判案件中的專業技術性問題交由專業技術人員來判斷，為法官判斷提供支撐。2.以省為域成立環境審判專家團隊，將省內具有深厚審判功底的審判專家組成團隊，針對轄區內環境審判實務中具有普遍意義的問題進行歸攏和界定，防止出現跨區域的裁判失衡。

（五）健全陽光公開的審判機制

環境司法是多元參與的系統工程。環境案件的審判運行機制是否得當，直接影響環境保護體系的實質運作。為實現生態環境的最高目標，環境審判運行機制應當陽光公開，具體如下：一是公正。沒有公正何來公信。司法機關要大力排除環境法律保護的各種外在阻力，通過各種實實在在的司法舉措、司法判例，有效提升環境司法保護社會公信力⑧許前飛：《跨行政區設環境法院防不當干預》，載《法制日報》2013年12月13日。。成立區域環境保護法院或是最高人民法院環境派出法庭可以作為探索的方式，但是司法建制不是一朝一夕可以完成的，其中涉及的各種因素交織復雜，暫時難以一步到位。比較現實的做法是可以異地審理，在方便當事人訴訟的前提下，將環境污染案件指定到同省異市的法院進行管轄，可以最大限度的排除地方保護主義，維護司法公正。二是公開。凡是環境案件，一律公開開庭審理，裁判文書一律向社會公開。通過直觀的案例，社會公眾可以知悉環境案件的審判標準，對污染企業和環境行政機關都有直接的普法意義。對于落實社會公眾的參與監督權，也具有正面的指導作用。三是降低訴訟成本。環境司法的難題主要圍繞著司法啟動難、舉證證明難、損害認定難、訴訟預期難，問題的核心就是訴訟成本高。通過加強環境案件的司法援助、司法救助，能切實降低訴訟成本，使社會公眾能拿起法律武器通過司法途徑維護自身的合法權利。

（作者單位：珠海市中級人民法院 北京大學出版社）

責任編校：王磊