中級法院審判團隊配備問題研究*

●青島市中級人民法院課題組

中級法院審判團隊配備問題研究*

●青島市中級人民法院課題組**

一、存在的問題：審判團隊建設不均衡

在法院審判力量建設中，往往重視加強法官隊伍配備，忽視了審判團隊的“打造”。審判團隊配備普遍存在結構失衡、角色不全、質效不高等問題。

(一)法官“一支獨大”，卻“獨木難撐”

審判團隊結構失衡，法官比例明顯偏高，呈明顯的“一支獨大”態勢。如青島中院共有法官299人，占中央政法編制數的56.6%，占中央政法編制實有人數的67.6%，占全體人員(含臨時聘用人員)的40.7%。山東省全省法院共有法官14740人，占中央政法專項編制數的68.06%，占中央政法編制實有人數的74.11%，占全體人員(含臨時聘用人員，下同) 的39.94%。①山東省高級人民法院課題組：《關于深化人民法院人事管理改革的調研報告》。全國法院的總體情況也基本類似，如2013年全國共有法官19.6萬，約占全國法院總人數的58%。②中國新聞網https://zm8.sm-tc.cn/?src=l4，2016年11月20日訪問，此數據中的全國法院總人數應當指的是法官法院中央政法編制人數。

傳統的辦案模式是造成上述現象的主要原因。我國案件審理普遍實行承辦人負責制，即一個案件確定承辦法官以后，整個審判流程中的各個環節往往都由承辦法官最終負責，審限考核也指向承辦法官，使得在法院面臨案多人少等困難時，第一選擇就是增加承辦法官這個“總承包人”。

為解決審判人員不足的問題，有些素質不夠高的人員也被任命為法官，法官隊伍良莠不齊的問題突出，而審判事務的混雜又導致法官的不當行為常常充斥于訴訟活動的各個環節。③山東省高級人民法院課題組：《關于法官與司法輔助人員職責分工的調研》。由于缺少輔助人員，法官不得不“大材小用”，從事大量審判輔助事務。據本次調研統計，法官用于庭前準備、開庭、合議案件，撰寫審理報告、起草裁判文書等核心工作的時間僅占其全部工作時間的50%。各種程序性輔助工作與審判工作混雜在一起，耗費了法官大量的精力。④吳榮鵬、付佩：《法官員額制的文化動因》，載《人民法院報》2015年9月25日。

(二)法官助理角色缺失，功能不全

傳統審判團隊為“審書模式”，審判團隊只包括兩種角色，即法官與書記員。在這種模式下，法官不僅承擔了核心審判事務，還承擔了大量的審判輔助事務。導致審、輔人員職責不清，不利于司法責任制的落實；法官不能專司審判，制約法官群體司法能力的提升。

上述審書模式弊端的根源，在于審判專業輔助人員的欠缺，即審判團隊中法官助理角色的缺位。設立法官助理，負責上述專業審判輔助事務，既可以從制度設計層面讓法官從專業性審判輔助事務中脫身，又可以在書記員負擔較重時適時替補，分擔一部分書記員工作，解除了法官的后顧之憂，真正體現法官的審判團隊核心地位。

(三)書記員“臨時色彩濃厚”，量少質低

在傳統模式下，無論是行政編書記員，還是聘任制書記員(包括派遣制書記員，下同)，均未將書記員工作作為長期工作，從做事業的高度認真對待這一職業。這種崗位的“臨時性”，導致書記員不愿認真投入精力鉆研書記員業務知識，提高專業技能，隊伍流失嚴重，書記員工作專業化水平較低。

書記員的高流動性，導致其數量緊缺，專業化較低。正如前面所述，審判團隊中法官比例過大，書記員比例偏小，呈典型的“倒金字塔”結構。合理的結構模式應該為法官數量小于或等于法官助理、書記員數量。青島中院沒有設置法官助理，審判部門共有法官269人，書記員157人，扣除內勤、信訪工作人員22人后，法官與書記員的實際比例為2:1，亟需進行結構調整。

二、面臨的形勢：解決方案需在法官員額制改革的大背景下探索

(一)案多人少矛盾突出，是亟待解決的問題

近年來，隨著經濟社會的發展，以及立案登記制等改革措施的實施，人民法院收案總數逐年攀升，并呈逐年加速增長的勢頭。2010年至2015年，全國法院新收各類案件由10866955件升至17659861件，⑤根據歷年最高法發布的全國法院審理執行案件統計數據。五年間增長62.5%。青島中院收案數⑥根據青島中院審判管理系統統計數據。也呈逐年增長勢頭，自2014年以來尤其明顯。2010年至2015年，青島中院案件數增長43.9%，行政編人員與法官僅分別增長7.6%、16.4%，人員的增長遠遠未能跟上案件增長的速度。

(二)法官辦案力量雖未明顯減少，但通過增加法官數量增強辦案力量的傳統方法不再可行

1.法官辦案力量并未明顯減少，無需沿用增加法官數量的傳統方式來解決案多人少矛盾

青島中院在第一輪法官員額遴選中，共有185人入選。據統計，入額185人2015年的辦案量占案件總數的75.3%。應當指出，這不是入額法官的全部辦案能力，在入額的人員中，有24人左右可從執行崗位、行政崗位等非審判崗位中轉入審判崗位；如果滿額招錄，在后續遴選中，可以補錄21名法官，上述兩部分法官合計45人，如按2015年平均辦案量計算，滿額206名法官的辦案量占2015年全部辦案量的94.5%。加上司法責任制改革后院、庭長，正、副局級審判員需辦理一定比例的案件，改革完成后，青島中院辦案力量比改革前并未明顯減弱，一方面標志改革向良性方向發展，另一方面不必陷入員額制改革使法官數量銳減，需要想方設法增加法官員額數量的思維誤區。

2.員額制改革后法官員額基本確定，通過增加法官數量來解決案多人少矛盾的傳統方式不再可能

還權于合議庭，讓審理者裁判，由裁判者負責，是員額制改革的重要舉措。法官員額制改革以后，構建審判團隊，審判權實行扁平化管理成為主流選擇，淡化庭室分工，實行三大訴訟審判部門分別隨機分案也正成為一種可能的探索，在這種情形下，法官數量越多，合議庭之間裁判標準的統一協調難度越大，從這個意義上說，控制法官員額，有利于裁判尺度的統一。

(三)打造審判團隊，增加配備司法輔助人員成為應對受案量激增的主要措施

當下案多人少矛盾的實質是書記員等司法輔助人員的欠缺。法官被迫從事大量事務性工作，高層次法律人才沒有機會履行法官助理職責，其直接原因是審判團隊角色欠缺，書記員配備的嚴重不足。增加配備法官助理、書記員成為應對目前案多人少困境的對癥之法。這種應對方式，有其他國家成功經驗可以借鑒。1950年至1980年間，美國案件數量激增，在面臨巨大審判壓力情況下，美國聯邦法官僅增加了262人，而法官輔助人員人數卻增加了10779人。

(四)司法人員分類管理為法官助理、書記員的職業化、專業化提供了條件

對中央政法編制人員來說，司法人員實行分類管理以后，法官員額相對固定，一般只有在法官退休，遴選交流離開法院，出現缺額時才會補充遴選。對聘任制(派遣制)書記員來說，法官員額制的推行，使得司法輔助人員的配備重要性凸顯，聘任制書記員的社會化招錄、專業化培訓、序列化管理、職業化保障、統一化標準的單獨序列管理模式在不久的將來可能成為現實，實現書記員的定位、定員、定責，成為一只專業化的隊伍。

三、對策的提出：著力建設配比合理、分工科學的審判團隊

(一)研究確定符合司法規律的審判團隊配比模型

1.案件各個流程工作量的采集

確定法官、法官助理、書記員的合理配比，首要的工作是獲得案件各個流程的實際工作量。為了到達這一目的，課題組在調研過程中，分別制定了《一審案件各個流程耗費時間統計表(法官)》、《二審案件各個流程耗費時間統計表(法官)》、《非本人案件年度耗費時間統計表(法官)》、《書記員各個流程耗費時間統計表》，在表格的設計中，將案件辦理流程細分為二十多個階段，以求獲取案件辦理流程的精細數據。針對案件難易程度不同的情況，將案件類型分為一般案件與疑難案件，具體所占比例一欄由被調查人據實填寫。為數據采集的全面性，分別設立“平均一案”與“最近一案”。《非本人案件年度耗費時間統計表(法官)》是對法官除自己承辦案件外，還需要參與其他合議庭成員承辦案件的合議、審核法律文書工作，參與調研、參加會議、從事行政管理工作的工作量統計。表格制定后，按照庭室為單位，下發至青島中院各個審判部門，由各庭室組織填寫，課題組及時跟進對表格進行了說明。

在統計過程中，首先以部門為單位進行了匯總，匯總中對于明顯不合理的數據，通過約談的方式進行了落實與修正。部門匯總后，分別以各部門案件數占全部案件數的比例、各部門法官數占全部法官的比例為系數，乘各部門具體數據加和，分別求得全院平均數。

2.以工作量為依據，確定法官、法官助理、書記員最優配比模式

以《最高人民法院關于完善人民法院司法責任制的若干意見》規定的法官、法官助理、書記員職責為標準，按照法官助理盡量輔助法官工作的原則，將案件審理各個流程相關數據進行分類匯總后，得出如下結論：在一件案件中，法官、法官助理、書記員的工作量比例大致為1∶1∶1，故，從審判工作順暢有序運行的角度出發，法官、法官助理、書記員的最優比例為1∶1∶1。

3.以法官從事務性工作中脫身為原則，確立最低配比模式

在最優配比模型中，書記員所從事的工作量為事務性工作，這部分工作不能由法官承擔，這應當是確立配比的一個底線。在極端的情況下，如不能配備法官助理，則這部分工作全部由法官承擔，法官的辦案量會相應下降，理論情況下法官與書記員比例為2∶1時，可以實現法官從事務性工作中脫身的目標。但考慮案多人少的客觀情況，為保證法官辦案量不至于因輔助人員的不足而大幅減少，在實踐中法官與審判輔助人員(法官助理、書記員之和)的總體比例不能低于1∶1。

(二)結合實際確定審判團隊合理的配比模式

1.摸清“家底”，明確比例配比的現實條件

審判團隊的配備是一個司法規律問題，同時也是一個現實問題。在確定配比模式之前，首先要需摸清“家底”，掌握可以支配的人力資源，做到對各類人員的年齡結構、學歷結構、專業知識、專業技能的充分掌握。其次，采取措施挖掘潛力，充分利用現有資源。不少法院存在一線辦案人員比例過少的問題，在司法責任制改革中，可以采取司法行政部門人員數量限額控制、薪酬標準傾斜一線、設定遴選法官一線任職年限條件的等方式，將人力資源集中于審判一線。

2.綜合確定合理配比模式

審判團隊配比模式的確定，需要綜合考慮多種因素。一是司法規律的客觀需要，需在最優模式與最低模式之間確定；二是現有人力資源條件，在現有條件的基礎上確定現實可行方案；三是結合司法實踐經驗，按照積極進取的原則，綜合現有條件與客觀需要，根據司法責任制改革相關政策確定近期與遠景目標，制定實施方案逐步落實。

(三)合理界定審判團隊職責

1.明確審判團隊各個角色核心職責，彰顯角色特質

司法的本質是裁判，親歷性是司法的一個基本原則，故法官核心職責為：開庭、裁判、審定裁判文書、決定案件審理中的程序性事項、行使其他審判權力，勘驗現場、調查取證、對法官助理、書記員的指揮權。書記員主要從事事務性工作，其核心職責為：庭審記錄、整卷歸檔、作為法官及法官助理的助手，陪同法官及法官助理履行相關職責。法官助理從事審判輔助工作，其核心職責較為模糊，從可操作的角度，可為草擬裁判文書、作為法官的助手，陪同法官履行相關職責。

2.以核心職責為中心，確定其他職責的層次體系

法官的非核心職責主要有：第一層次：組織庭前會議、庭前證據交換；第二層次：調解；第三層次：調取證據，委托鑒定、評估、保全的實施工作。

書記員的非核心職責主要有：第一層次：送達等庭前準備的事務性工作；第二層次：合議等記錄工作。

法官助理的非核心職責主要有：第一層次：調取證據、委托鑒定、評估、保全的實施工作；第二層次：調解；第三層次：組織庭前會議、庭前證據交換；第四層次：具體法律問題調研。

3.以非核心職責為“漂移‘責’道”，根據不同配比模式，在法官、法官助理、書記員相鄰兩方之間進行職責分配。

在具體操作中，實行向下兼容模式，即法官承擔法官助理的工作、法官助理代行部分書記員職責。根據書記員的配備情況，先行確定書記員的職責；然后根據書記員的職責確定情況，按照層次由近及遠的方式確定法官助理的具體職責；最后，根據法官助理職責情況確定法官職責。

(四)青島中院審判團隊配備分析

1.人力資源現狀

法官資源：入額185人，其中院領導9名；法官助理資源：青島中院現有45歲以下未入額法官54人，法律專業本科學歷以上且通過司法考試14名，累計68名；書記員資源：青島中院在審判部門共有派遣制速錄員46人，全額事業編人員29人，自收自支事業編人員22人，共計97人。

2.配比分析

除院領導外，剩余176人，按照4名法官組成一個團隊，可以組成44個團隊。根據書記員現有資源，除審判部門需配備內勤1人外，每個團隊如配備2人，尚缺7人。法官助理如每個團隊配備兩名，尚缺20人。此種情況下可以確定法官、法官助理、書記員的4∶2∶2模式，缺額部分通過挖潛培訓、招錄新人的方式在一年內解決。根據模式運行情況確立一個中遠期模式目標。

如按照3名法官組成一個團隊，可以組成59個團隊。根據書記員現有資源，除審判部門需配備內勤1人外，每個團隊可配備1人，其余22人可以承擔集中法庭記錄工作。法官助理每個團隊可以配備1人，如每個團隊配備2人，尚缺50人。此種情況下可以確定法官、法官助理、書記員的3∶2∶2模式，缺額部分通過挖潛培訓、招錄新人的方式在一年內解決。近期可以先采取的3∶1∶(1+駐庭書記員)模式。根據模式運行情況確立一個中遠期模式目標。

3.職責劃分

在4∶2∶2模式下，書記員工作吃緊，可以由其承擔庭審記錄、整卷歸檔、送達等庭前準備的事務性工作，而合議記錄等工作由法官助理代為履行。法官助理可以承擔草擬法律文書，調取證據、委托鑒定、評估、保全的實施工作，調解、合議記錄工作。法官可以承擔開庭、裁判、審定裁判文書、決定案件審理中的程序性事項、行使其他審判權力，勘驗現場、調查取證、組織庭前會議、庭前證據交換等工作。

在3∶2∶2模式下，書記員基本可以滿足需要，可以承擔庭審記錄、整卷歸檔、送達等庭前準備的事務性工作、合議記錄工作。法官助理可以承擔草擬法律文書，調取證據、委托鑒定、評估、保全的實施工作，調解、組織庭前會議、庭前證據交換等工作。法官可以承擔開庭、裁判、審定裁判文書、決定案件審理中的程序性事項、行使其他審判權力，勘驗現場、調查取證、具體法律問題調研等工作。此種職責分配模式下，法官、法官助理可以根據實際情況適當向下兼容部分職責。

四、人員分類管理建設職業化、專業化的審判團隊

(一)以入口和待遇為著力點，推進職業化、專業化、精英化法官隊伍建設

核定員額數量，在現有法官中遴選員額法官，只是法官員額制的開始。離法官職業化、專業化、精英化的目標，還有很長一段路程要走。

1．入口多元化，匯聚司法英才進入法官隊伍

人民法院、人民檢察院在招錄、遴選法官、檢察官時，應當根據工作實際預留適當數量的崗位用于從律師、法學專家中公開選拔法官、檢察官。在法官員額制常態運行過程中，要切實落實上述規定，預留適當比例的員額，從律師、法學專家中公開選拔。

除從律師、法學專家中公開選拔員額法官外，法院可以加強與人大常委會的法制工作機構、政府法制部門、檢察院之間的人員交流，從上述部門中公開選撥員額法官，員額法官、法官助理也可通過適當程序到上述機關交流任職。

2.待遇優厚化，吸引司法英才進入法官隊伍

法官職業保障水平高是法治發達國家的通例，也是我國司法界的普遍呼聲。理由很多，其中最直接、最重要的是法官精英化的需要。現行改革方案中，法官薪酬標準提升標準均以普通公務員為參照物，這樣直觀、便于操作。可以預見，這種工資增長只是改革過渡措施，法官薪酬可能還會迎來持續上調的機遇。上調的具體幅度，應該以優秀律師、法學專家的平均薪酬為參照物，并保持適當的比較優勢。

(二)以編制內為主體、編制外為補充建設職業化、專業化法官助理隊伍

1.以編制內法官助理為主體

按照規定，審判輔助人員占編制總數的46%，包括法官助理、執行員、書記員、司法警察、司法技術人員。武漢中院的分配比例分別為20%、5%、10%、10%、1%，法官與法官助理的比例正好為4∶2，法官助理全部為中央政法編制人員。如參照這一比例，將書記員比例降至3%，主要從事庭室內勤等工作，則法官助理比例可以達到27%，法官與法官助理的比例達到3∶2，則法官、法官助理3∶2模式下，法官助理可以全部為中央政法編制人員。對于編制內法官助理，為實行單獨序列管理，避免領導職務、非領導職務名額被其他類別人員占用，需明確法官助理員額數額以及領導職務、非領導職務單獨比例。

2.以短期任職的編制外聘用制法官助理為補充

招收應屆或工作不久的法律專業畢業生,擔任法律學徒式法官助理。⑦參見陸曉燕、張琨：《從體制內到體制外——將法律學徒式法官助理作為司法公務員式法官助理的補充》，載《尊重司法規律與刑事法律適用研究(上)——全國法院第27屆學術討論會獲獎論文集》第202頁。短期任職，一般為1-2年，薪酬較低，主要從事審判輔助工作，但不負向下兼容書記員審判事務性工作的職責。職業目標為司法經驗的傳承和司法后備人才的培養。⑧王安：《中美法院比較制度研究》，華東師范大學2005年博士學位論文，第110頁。

3.探索建立編制內短期任職的聘任制法官助理隊伍

除由普通公務員身份的人員擔任法官助理以外，還可以拿出一定數量的崗位，招錄短期任職的聘任制法官助理。職業目標：為法院吸收高素質新鮮輔助力量，為社會培養后備法律人才。高素質應屆畢業生通過擔任法官助理積累司法實踐經驗后，可以有條件爭取應屆畢業生不能企及的較好工作機會。

(三)以職業化管理體系建設相對穩定、專業化的聘用制書記員隊伍

1.實行書記員職業資格考試制度⑨趙楠：《試論法院書記員的職業化問題》，載《法制與社會》2015年第10期(下)。

為實現書記員工作職業化、專業化，可實行全國統一的書記員職業資格考試制度，由最高人民法院統一組織實施，向取得職業資格者發放書記員職業資格證書。初任書記員必須通過職業資格考試。法院已有的聘用制書記員，需在一至兩年的過渡期內通過該考試，否則合同期滿將不再續簽合同。考試內容分為法律專業知識考試和書記員技能考試，其中書記員技能考試分為計算機文字速錄考試及手寫速寫考試。

2.省法院統一組織書記員招聘考試

全省法院書記員員額由省法院會同省委組織部、省編辦，根據全省三級法院的功能定位、任務安排和實際情況分別核定。全省各級法院補缺書記員，應當參加省法院統一組織的公開招聘。書記員招聘，實行省法院統一組織與各招聘法院分工負責相結合的工作方式。省法院制定招聘計劃、審核招聘條件和招聘標準、統一招聘程序、并組織統一考試，各招聘法院負責組織報名、資格審查、體檢、考察等工作。

3.建立聘用制書記員職級序列

參照江蘇省聘用制書記員經驗，聘用制書記員可以實行分級管理，分為三級九等。根據由低到高的順序，分為：初級書記員、中級書記員、高級書記員。每級分為三等，如中級書記員分為：三等中級書記員、二等中級書記員、一等中級書記員。根據書記員技術等級，制定對應技術標準，如初級書記員能夠在法官指導下完成書記員工作，速錄技能不得低于聽打120字/分鐘，準確率95%。

4.建立聘用制書記員等級晉升機制

規范有序的等級晉升機制賦予聘用制書記員明確的職業規劃，有助于增強其穩定性。聘用制書記員晉升級別應通過晉級考試取得相應等級的書記員等級證書，晉級考試可由省法院統一組織實施。聘用制書記員在統一等級內，年度考核均為合格以上等次的，每滿兩年可以晉升一個等次。聘用制書記員試用期滿后，定位三等初級書記員。在一個等級任職滿5年，年度考核均為合格以上等次的，可以申請參加上一等級書記員晉級考試，通過考試的，頒發相應等級證書。

5.提高聘用制書記員職業保障水平

職業保障問題是解決聘用制書記員穩定性的關鍵問題。可以參照江蘇省法院系統的做法，聘用制書記員工資實行基本工資、績效工資、崗位津貼和工齡工資相結合的計薪方法。整體標準可以通過測算，在青島大致相當于在崗職工平均工資。除工資標準外，聘用制書記員在聘用期內應依法享有“五險一金”的社會保險待遇。

6.設立書記員專門管理機構

為適應書記員的單獨序列管理要求，克服以往書記員管理條塊分割問題，可以設立專門書記員管理部門，對書記員進行管理，負責書記員的庭室分配、人員調整、績效考核、定期培訓等。每個業務庭室可以根據需要設置書記長一名，負責本部門的書記員管理工作，書記長從書記員中選拔產生。

責任編校：范岱岳

*本文系2016年全省法院重點調研課題調研報告，有刪節。

**課題組負責人：文冰峰。課題組成員：韓向東、李豐波、盛健、陳召坤、谷林平、綦元樂。執筆人：陳召坤。