新中國行政區劃體制演變的歷史與特點研究

鄭浩，王繼晨內蒙古大學公共管理學院

新中國行政區劃體制演變的歷史與特點研究

鄭浩，王繼晨
內蒙古大學公共管理學院

行政區劃體制是一個國家行政權力分配的重要表現形式。本文以改革開放為分界線，梳理了新中國成立以來我國行政區劃體制演變的歷史，通過比較分析總結出了這一演變過程所具有的特點，對我國當前的行政區劃體制改革具有重要的借鑒意義。

行政區劃體制；城鄉分治；市管縣

當前我國正處于轉型發展時期，黨的十八屆三中全會提出了全面深化改革的要求。我國的行政區劃體制也需要不斷與時俱進，以便更好地適應經濟社會發展的需要。因此，梳理和研究新中國行政區劃體制演變的歷史與特點可以為我國當前的行政區劃體制改革提供有益的歷史經驗借鑒和改革思路指引。

一、改革開放前的“城鄉分治”體制

改革開放前，全國絕大多數地區實行的是“城鄉分治”體制，即由省級政府分別直接管理城市和農村地區。鑒于當時中國農村地區面積廣、人口多的客觀現實，在地方上還設立了兩個派出機關：在省、縣之間設立地區行政公署，作為省、自治區的派出機關；在縣、鄉之間設立區公所，作為縣、自治縣的派出機關。根據我國對行政區域的劃分規定，地區是省、自治區的派出機關，經由國務院批準設立，管理幾個縣、自治縣和市。地區不是一級地方行政單位，而是在省、自治區和縣之間發揮一種協調、督導作用。而在當時，絕大多數城市政府主要承擔城市建設和管理的基本職能，并不負責領導縣級政權，在行政隸屬關系上，直接接受省級政府的領導和監督。

此外，除1958年以后鄉政府變更為人民公社以及“文革”期間地方各級人民政府的名稱改為“革命委員會”外，我國地方行政建制基本保持穩定，省—（地區）—縣、市—鄉層級結構的格局沒有發生太大變化。這樣的“城鄉分治”體制一方面對于維護社會穩定、發展農業生產發揮了積極作用，另一方面也在一定程度上限制了農村地區的發展，導致農村地區長期貧困落后。

二、改革開放后“市管縣”體制的形成和發展

“市管縣”體制是指由市負責管轄周邊若干個縣或自治縣，在市與縣之間形成上下級行政隸屬關系的一種地方行政管理體制。20世紀80年代以來，隨著我國改革開放進程的快速發展，城市在國家經濟增長中的地位日益提升，逐漸成為區域經濟發展的主導性力量。為促進城鄉經濟共同發展，一些省份開始探索“以城帶鄉”、“以工促農”的發展思路，試圖通過實行“市管縣”體制，發揮中心城市對區域經濟的輻射帶動作用，以此實現城鄉經濟的共同增長。

1982年，當時的遼寧省為破除城鄉二元體制對中心城市經濟輻射力的限制，率先試點“市管縣”財政管理體制。隨后，廣東、江蘇等多個省份也紛紛嘗試實行“市管縣”體制。1983年2月，中共中央、國務院又發出了《關于地市州黨政機關機構改革若干問題的通知》，該通知強調了實行“市管縣”體制對于城鄉融合發展的重要意義。隨后，撤地設市和地市合并工作在全國范圍內普遍展開。

在這樣的趨勢下，1999年中共中央、國務院發出《關于地方政府機構改革的意見》，要求通過地市合并和撤地設市等方式，逐步撤銷地區建制，設立地級市，實行“市管縣”體制。經過三十多年的發展，“市管縣”體制最終成為我國行政區劃體制中較為普遍和成熟的一項制度。“市管縣”體制形成以后，我國的地方行政層級除海南省和四個直轄市以外，全國大多數地區基本上保持著省、自治區—地級市（自治州）—縣（縣級市、市轄區）—鄉、鎮四級制的地方行政體制。

三、新中國行政區劃體制演變的特點

（一）承襲歷史舊制，進行適當調整

梳理新中國行政區劃體制演變的歷史可以發現，無論是改革開放前的“城鄉分治”體制，還是改革開放后的“市管縣”體制，都是在省—縣—鄉體制的基礎上進行適當調整而形成的。特別是改革開放前形成的省—（地區）—縣—鄉體制和直轄市的設立基本上沿用了民國時期的地方行政體制，主要的區別在于民國時期的鄉作為地方自治組織不屬于一級行政單位。至于建國初期設置的大區以及改革開放后設立的地級市都是在省—縣—鄉體制基礎之上進行的適當調整。

（二）派出機關減少，行政層級實體化

改革開放前普遍存在的地區行署和區公所作為派出機關不屬于一級地方政府，對其各自所轄的下級地方政府只有業務上的指導和監督權，不具有實際領導權，因此是一種虛化的行政層級。在改革開放后的“市管縣”改革中，原來的地區建制通過地市合并和撤地設市兩種方式逐步演變為現在具有實際行政權的地級市建制，因此成為了實體化的行政層級。現在除部分自治區還保留地區建制以外，地區行署基本上退出了新中國歷史的舞臺。與此同時，區公所在改革進程中也被普遍撤銷，目前僅有河北省逐鹿縣還保留著一個區公所。

（三）順應時代發展，不斷與時俱進

縱觀新中國行政區劃體制的演變歷史，可以發現每一次改革都是為了適應社會發展的需要。建國初期由于社會局勢不穩，各地區之間聯系不便，為了更好地維護中央政府的權威、貫徹執行中央政府的政策，于是在省級政府之上設立了大行政區。改革開放后我國的工業化、城市化進程迅速發展，為了更好地發揮中心城市的輻射帶動作用，實現以城帶鄉、以工促農的發展目標，便逐步形成了現在的市管縣體制。為了更好地實現城鄉一體化協調發展，當前我國正在積極探索“省直管縣”體制改革，這一改革在浙江、海南等省已經積累了豐富的經驗，為我國下一步的行政區劃體制改革指明了方向。總之，不同時期的發展要求決定了我國的行政區劃體制發展演變的方向和內容。

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