耕地保護利益補償機制問題研究*

李啟義

廣西民族大學法學院，廣西 南寧 530006

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耕地保護利益補償機制問題研究*

李啟義

廣西民族大學法學院，廣西 南寧 530006

黨的十八大以來，“三農問題”一直是黨和政府的工作重心，而耕地保護這是重中之重，十八億畝耕地的紅線岌岌可危。但是，民族地區的經濟發展與耕地保護的矛盾、扶貧攻堅與耕地保護的矛盾、民族地區的特殊性與耕地保護中依法行政的矛盾等貫穿方方面面，民族地區經濟發展緩慢，社會化程度低，對土地的依賴性強，以及民族習俗等等原因，是阻礙民族地區耕地保護的重要原因，如何去解決這些矛盾？是我們整個社會要思考的問題，也是我們黨和政府高度重視的問題。

公平與效率；民族地區；耕地保護；依法行政

在全國經濟平穩發展，經濟總量穩居世界第二的大背景下，扶貧攻堅是黨和政府高度重視的工作，因為共同富裕是我們黨的國家的宗旨和最終目標，如何實現這個偉大目標？民族地區的扶貧攻堅工作是實現共同富裕的突破口和重心。民族地區普遍存在發展落后的情況，居民的生活水平難以提高，根本在于基礎設施薄弱，沒有支柱型產業依托，精準扶貧工作難以開展。另一方面，政府有要兼顧大局，考慮到涉及國計民生的耕地保護工作，這就使得耕地保護工作與扶貧攻堅工作的矛盾在民族地區愈演愈烈。在“依法治國”的大背景下，“依法行政”是應有之義，沒有“依法行政”，何以談“”依法治國”？對于民族地區的耕地保護工作，要按照相關法律規定來依法行政，但是這樣就會產生一個嚴重性問題，那就是民生問題。很多民族地區居民占用耕地建房、占用耕地種植果樹經濟林等，就是這樣的背景下，如果政府“依法行政”對這些違法建筑拆除，對這些可能耗盡民族地區居民整個家庭經濟收入區投資的果樹經濟林進行“退林還耕”，那么他們的生活誰來保障？扶貧攻堅的重任何時能完成？隨著經濟的發展，城市化道路中消耗了大量的肥沃耕地，平原城市居民享受著社會經濟發展帶來的高福利，而同樣承擔了耕地保護責任民族地區的居民卻過著貧苦生活。

一、耕地保護工作要兼顧公平正義

耕地保護是社會責任和國家責任，同時也是可持續發展的應有之義。但是耕地資源分布不均，耕地使用途徑不均是一個嚴重影響公平正義的問題。因為在我國平原地區和東南沿海地區，對耕地消耗最大的就是城市化，特別是房地產開發及配套的基礎設施建設，房地產開發的受益者最終是城市居民以及在城市買房的城市周邊農民，特別是房價高企的今天，房地產市場給社會財富帶來幾何式增長，城市居民資產迅速膨脹，但是享受到社會發展帶來的福利的城市居民，卻消耗著寶貴的耕地資源，其承擔的耕地保護責任體有多少？不用說我們也知道，除了繳納土地出讓金給政府外，也沒有承擔其他的責任了，環境保護責任、耕地恢復補償責任、耕地涵養責任等，甚至其繳納給政府的土地出讓金也并非用于耕地保護投入，大多數用于管理類行政開支和社會保障事業。而在民族地區，難以發展利潤極高房地產業，因為基礎設施和地理位置都嚴重限制了民族地區城市化發展，民族地居民難以享受到房地產市場帶來的土地經濟福利，本身的生存問題就是難以解決，還要去承擔那么多的社會責任去保護耕地進而更加限制了自身經濟發展，這是不合理的。相對于用來建設高樓大廈來說，耕地用于糧食生產的產值是微乎其微的。民族地區的耕地難以用于建設開發高樓大廈，但是可以選擇經濟效益更好地經濟作物來彌補經濟效益差的問題，而這又違反了國家土地法律規定。要實現利益均衡，不要讓民族地區的經濟發展進一步被拉開距離，建立耕地保護利益補償機制顯得尤為重要，是大勢所趨。作為發達地區，應當在享受到土地經濟帶來的高福利的同時承擔更多的社會責任，這種責任應當體現在對民族地區的幫扶上，可以使財政轉支付方式也可以是技術支持，這樣方能彰顯公平正義。公平正義是社會價值取向，黨和國家高度重視的問題。沒有公平正義，一切耕地保護工作都將失去應有的意義。耕地保護工作，在公平正義的引導下才能穩步推進。我們要的不僅僅是耕地保護的責任公平，更多的是兼顧起社會責任。因為責任，我們才去做為了子孫后代的耕地保護工作，因為公平正義，這項偉大的事業才能持續下去，造福千秋萬世。

二、依法行政要求建立專門行政機關推進耕地保護工作

在行政管理方面，國家應當建立一個專門機關負責處理耕地利益補償問題，這個機關要獨立于國土資源部，介于國土資源部和財政部之間，兼顧資源和財政性質的部門，他的權力由全國人民代表大會授予，對全國人民代表大會和國務院負責。其權限是對耕地使用的個人、企業、單位、其他組織等征收耕地利益均衡稅種，并對違法占用耕地的行為進行處理和處罰以及對履行耕地保護社會責任的民族地區居民予以政策支持，包括基礎設施和發展民族特色產業，實現可持續發展。民族地區的居民可以享受到社會福利，同時承擔的社會責任是一種有完善補償機制為依托的公平責任。在這個構想的國家機關的運作下，全國的耕地資源整合和耕地資源利用將高效而公平，經濟發展與共同富裕問題、扶貧攻堅與耕地保護問題、公平正義與依法行政問題將得到改善，社會穩定，全國各地區、各民族將平等的享受權利和承擔社會責任，對于我們社會主義國家來說是一種正確價值取向，我們要的就是共同富裕，我們要的就是共同繁榮，一起享受改革開放帶來的成果。要實現這些，在社會管理方面，政府要擔起更多責任，雖然當前一直在推行“簡政放權”，但是這種涉及公平正義的問題，考社會的私權救濟是無法調整的，需要公權介入，引導公平正義，讓民族地區的承擔了耕地保護社會責任，卻沒有享受到社會福利居民獲得公平，他們是處于弱勢，政府應當積極主動去給他們公平，給他們應有的支持。在對民族地區實施行政管理的過程中，特別是在耕地保護方面，要盡可能引入行政指導而非行政處罰或者行政規定。行政指導結合行政鼓勵政策，雙管齊下，結合民族地區實際情況，充分發揮好這個負責耕地保護工作的專門機關來處理耕地保護問題。把民族地區的耕地保護工作與發達平原地區的耕地保護工作完美銜接，達到社會責任公平的良好效果。這個專門機構家那個成為依法行政的有力工作部門，在耕地保護的行政職能上發揮出公平性、專業性、高效性的作用。

三、探索耕地保護利益補償機制

在耕地保護利益補償制度設計方面，我們國家應結合國情參考國外有益經驗，去完善這套糾紛解決機制。借鑒國務院辦公廳13日發布《關于健全生態保護補償機制的意見》。《意見》明確“誰受益、誰補償”的原則，加快形成受益者付費、保護者得到合理補償的運行機制。參考這套生態補償機制，我們可以制定一套制度，就是處理耕地保護利益補償的問題。以“誰受益，誰補償”為原則，采取公平正義辦法，去協調地區間利益不均衡。在富裕地區，尤其是以消耗大耕地為經濟發展模式的房地產型城市，其本身就不符合均衡利益原則，也不符合公平原則。我們是社會主義國家，共同富裕是我們的目標，當權利義務的不平衡稱為社會常態，我們如何去實現這個偉大目標？按照當前的全國平均生活水平，來對使用耕地來發展經濟的公民法人征收高額耕地使用稅，這筆稅不同于資源稅，不納入財政收支范圍，純粹用于對民族地區承擔耕地保護責任的居民進行補償以及對耕地保護工作的開展，耕地保護工作包括對耕地的開發利用、對廢舊耕地的修補涵養、對廢棄宅基地及其他用地進行耕地恢復等等，專款專用。耕地保護稅的額度應當以該幅耕地的商業價值為基數乘以25%來征收，為什么要定這個標準呢？因為在我國，一般來說企業所得稅是25%，以企業所得稅的標準來征收耕地保護稅，一方面符合征稅幅度，另一方面也符合我國國情，我國耕地資源雖然豐富，當時人均占有量少，是典型的人多地少的國家，通過耕地保護誰來保護耕地，既可以限制耕地的使用，又可以用這筆稅款來保護耕地，發展耕地事業。在補償機制上，我們應該以實際收益為基礎，對合法使用貧瘠耕地的民族地區農民進行補償。具體來說就是，普遍性與特殊性相結合，科學合理補償機制。若該民族地區農戶以自身占有的耕地為生活來源，足以維持生活需要的，則不需要進行補償。因為這種情況屬于該民族地區農戶人均占有耕地較多，既使用于種植經濟效益較差的糧食作物也可以滿足生活需要的，因此不需要進行補償。而對于占有耕地較少，不足以維持生活需要的民族地區農戶，應該對其補足差額，使其生活有保障，這樣就可以有效防止民族地區農戶利用耕地用于林果業種植，毀壞耕地。在保障民族地區居民生活需要的基礎上，還要用該筆資金進行統籌扶貧，就是完善基礎設施建設，讓民族地區居民擺脫對土地經濟的依賴。實現多元化扶貧解決機制，才能科學扶貧，協調好扶貧與耕地保護的矛盾。

耕地保護多元化解決機制是未來發展的方向，耕地保護利益補償機制是其中的一項重要內容。利益是驅動耕地保護的動力，也是阻礙耕地保護的絆腳石，如何把利益協調好，是耕地保護工作的重點。當然，探索耕地保護的方式有很多，但是在民族地區，還是應該以利益為基本點，結合國家扶貧攻堅的決心和共同富裕的目標，深入研究高效解決民族地區的民生問題，才是對民族地區耕地保護工作的正確方向。國家在耕地保護工作的依法行政過程中，要做到主動推動，引導為主，管理為輔，統籌兼顧的方針。在立法層面做好充分準備，兼顧各方利益，提高法的適應性和靈活性以及公信力。在行政管理上則應該制定合理的補償制度來兼顧公平正義，彌補立法不足。為了民族的未來，也為了我們的子孫后代，耕地保護的研究者將前赴后繼，為這個偉大事業努力奮斗。

[1]周小平.中國耕地保護補償的實踐探索[M].北京：中國農業出版社，2015.

[2]王秀芬.用經濟的眼光看中國的耕地保護[M].北京：中國農業科學技術出版社，2016.

[3]吳群.中國耕地保護的體制與政策研究[M].北京：科學出版社，2011.

*廣西民族大學創新創業項目“恭城瑤族自治縣耕地保護研究”的階段性成果，該項目獲得國家級立項(項目編號：201610608026)。

F

A

2095-4379-(2017)16-0065-02

李啟義，男，漢族，廣西臨桂人，廣西民族大學法學院，法學專業本科在讀。