新農(nóng)村建設(shè)視角下鎮(zhèn)村社區(qū)建設(shè)治理的困境與對策*
——以南京馮墻社區(qū)為例

王大慶

新農(nóng)村建設(shè)視角下鎮(zhèn)村社區(qū)建設(shè)治理的困境與對策*
——以南京馮墻社區(qū)為例

王大慶*

南京工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 211816

以新農(nóng)村建設(shè)為觀察視角，選取南京市浦口區(qū)馮墻社區(qū)為研究個案，歸納了新農(nóng)村建設(shè)背景下馮墻社區(qū)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和治理的總體情況和存在的問題。提出鎮(zhèn)村社區(qū)需要采取加強流動人口管理力度，加大發(fā)展資金籌集力度，加大第三部門培育力度等手段來優(yōu)化社區(qū)建設(shè)與治理。

新農(nóng)村；鎮(zhèn)村社區(qū)；社區(qū)治理

一、研究背景與提出問題

改革開放促進了我國農(nóng)村經(jīng)濟社會得到了一定的發(fā)展。廣大農(nóng)村地區(qū)在政治、經(jīng)濟、社會等各方面都發(fā)生了深刻的變化。但與城市經(jīng)濟、社會迅猛發(fā)展對比之下，城鄉(xiāng)差距大，農(nóng)村各方面都比較落后。2006年2月21黨中央在《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》提出社會主義新農(nóng)村建設(shè)，文件明確提出“加速推進現(xiàn)代化，必須妥善處理工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。構(gòu)建社會主義和諧社會，必須促進農(nóng)村經(jīng)濟社會全面進步”。新農(nóng)村建設(shè)背景下，如何建設(shè)和治理鎮(zhèn)村社區(qū)，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)全面發(fā)展，不僅是建設(shè)農(nóng)村的問題，更是一個對社會整體發(fā)展有影響的大問題，甚至可以說是一個具有劃時代意義的長遠的戰(zhàn)略性問題。

二、案例介紹

(一)馮墻社區(qū)(涉農(nóng)社區(qū))概況

2003年，馮墻村委會改為馮墻社區(qū)(涉農(nóng)社區(qū))居委會，轄區(qū)區(qū)劃進行了部分調(diào)整，現(xiàn)位于江蘇省南京市浦口區(qū)沿江街道南京長江大橋以北2公里處，江北大道穿境而過，緊鄰南大浦口校區(qū)、南京浦口高新區(qū)和南京鋼鐵廠、轄區(qū)內(nèi)有江蘇省教育學(xué)院、林產(chǎn)化工研究所等大型單位，另有22家私營企業(yè)、500多家個體工商戶、農(nóng)業(yè)種植戶18家。社區(qū)總面積3.6平方公里，其中，四分之三為丘陵山地，社區(qū)總戶數(shù)為2217戶，常住人口6611人，社區(qū)黨委下設(shè)6個黨支部，黨員人數(shù)223人，其中正式黨員216人，預(yù)備黨員7人。

(二)馮墻社區(qū)(涉農(nóng)社區(qū))建設(shè)和治理情況

1.公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)情況及服務(wù)提供情況

社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)狀況，對于居民生產(chǎn)生活的各個方面都會產(chǎn)生影響。馮墻社區(qū)采取上級政府和社區(qū)居委會共同投入資金的方法，始終注重對農(nóng)村的公共服務(wù)的建設(shè)，在醫(yī)保、低保、失地農(nóng)民保障、養(yǎng)老以及殘疾人保障等方面工作漸顯成效。目前，馮墻社區(qū)的醫(yī)保主要分為合作醫(yī)療和新農(nóng)保兩種，截止2014年底，馮墻社區(qū)18個村(組)全部開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度，覆蓋面達到100%。在失地農(nóng)民保障方面，馮墻社區(qū)采取創(chuàng)新的方式，以“以地代勞、補交保險”的方式，保障了失地農(nóng)民的切實利益，減輕了失地農(nóng)民的經(jīng)濟負擔(dān)。在養(yǎng)老以及殘疾人保障方面，馮墻社區(qū)建有殘疾人托養(yǎng)中心，同時采用“居家養(yǎng)老”的方式，很好地保障了殘疾人和老年人的生活水平和各項權(quán)利。

2.社區(qū)教育、文化、娛樂活動開展情況

一個社區(qū)居民的文化素質(zhì)水平?jīng)Q定了該社區(qū)未來發(fā)展的潛力。馮墻社區(qū)在狠抓學(xué)生教育的同時，還重視對成年人的再教育，極大地提高了居民的整體素質(zhì)。在學(xué)生教育方面，社區(qū)內(nèi)建有沿江中心幼兒園、沿江小學(xué)和沿江中學(xué)，基本滿足了社區(qū)學(xué)子接受教育的需求。同時，社區(qū)積極鼓勵轄區(qū)居民接受高等教育，對考上大學(xué)的本地學(xué)生給予經(jīng)濟上的獎勵。在成人教育方面，黨校通過遠程教育系統(tǒng)對各村各社區(qū)的黨員進行培訓(xùn)，再充分利用黨員的帶頭作用，提高了社區(qū)居民的素質(zhì)。社區(qū)通過支付學(xué)費的方式，鼓勵社區(qū)工作人員進行二學(xué)歷考試。

在文化體育活動方面，馮墻社區(qū)通過和轄區(qū)企業(yè)合作共建的方式，建設(shè)了占地面積9800平方米的市民廣場，廣場綠化面積3000平方米，內(nèi)設(shè)籃球場1500平方米，活動廣場2500平方米，舞臺500平方米，健身場1000平方米，配備健身器材22件，照明燈30盞，種植各類花草樹木數(shù)十種，休閑房7間。同時社區(qū)居委會大樓三樓還建立了社區(qū)圖書館，藏書1000多冊，基本滿足了社區(qū)居民閱讀的需要。

3.村容村貌建設(shè)情況

村容整潔是新農(nóng)村建設(shè)的重要目標(biāo)。馮墻社區(qū)高度重視農(nóng)村的環(huán)境建設(shè)，始終把高質(zhì)量的人居環(huán)境放在工作的首要地位。2012年-2013年，為配合南京市青奧會工作的順利開展，抓住江北大道快速化改造和寧天城際軌道交通(一期)建設(shè)的契機，馮墻社區(qū)和沿江街道緊密合作，總計投入1400多萬元，開展了“動遷拆違治亂整破”專項工作，對社區(qū)違章建筑進行摸底排查，充分掌握基本資料，拆除違章建筑12處，總面積為1015平方米。與此同時，開展轄區(qū)河道垃圾清理和社區(qū)衛(wèi)生死角垃圾清理工作，對金莊河以及村組的各個山塘水庫進行了清淤、加深工作，總計清理垃圾300余噸。

2012年，為改善村容村貌，社區(qū)出資400多萬元進行了轄區(qū)居民住宅墻體翻新工作，共計粉刷墻體面積超過10萬平方米；2014年，投入100多萬元，在社區(qū)內(nèi)新增了8個垃圾中轉(zhuǎn)站和40個大型垃圾桶。以上措施極大地改善了農(nóng)村社區(qū)臟亂差的現(xiàn)象，極大地提高了農(nóng)村社區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生情況。

4.社區(qū)安全建設(shè)情況

安全建設(shè)是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的一項重要內(nèi)容，社區(qū)的安全關(guān)系到每一個居民的生命財產(chǎn)。馮墻社區(qū)在安全建設(shè)方面，采取多管齊下的方法，有效的保證了社區(qū)的安全。首先，在社區(qū)居委會辦公大樓設(shè)立了警務(wù)室，警務(wù)室和下轄的18個村(組)的負責(zé)人直接對接聯(lián)系。其次，通過社區(qū)出資的方式，建立了村(組)聯(lián)防隊，負責(zé)轄區(qū)的夜間巡邏工作，同時對聯(lián)防隊的工作情況進行考核。聯(lián)防效果明顯，據(jù)統(tǒng)計，建立聯(lián)防隊以前，社區(qū)的打架斗毆、盜竊等治安案件每年大約在80起，建立聯(lián)防隊后，這

一數(shù)字下降到每年4起。

三、馮墻社區(qū)建設(shè)和治理經(jīng)驗分析

(一)以黨建、工會為載體，搭建社企共建平臺

企業(yè)來自于社區(qū)，也必將還原于社區(qū)，這是一種新形勢下的社企關(guān)系。新形勢下的企業(yè)與社區(qū)關(guān)系，一個重要表現(xiàn)就是企業(yè)要通過納稅和繳費的形式來履行應(yīng)盡的社會保障的責(zé)任，增強社會的保障能力。馮墻社區(qū)轄區(qū)內(nèi)有南京金飛成(集團)有限公司、南京東淼工貿(mào)實業(yè)有限公司、南京路通勞務(wù)有限公司等大中型企業(yè)，一直以來，馮墻社區(qū)積極與企業(yè)聯(lián)系，利用黨建、工會等載體，搭建社企共建平臺。今年以來，馮墻社區(qū)工會積極發(fā)動企業(yè)參加浦口區(qū)第三屆職工運動會，并獲得了較好成績。南京金飛成(集團)有限公司獲籃球賽團體第二名、乒乓球賽團體第五名，南京東淼工貿(mào)實業(yè)有限公司獲羽毛球賽團體第二名。通過社企共建活動，增強了社區(qū)黨組織的吸引力和凝聚力，企業(yè)形象也得到了進一步的提升，從這個意義上來說，基層黨建“社企共建法”使社區(qū)與企業(yè)實現(xiàn)了真正意義上的雙贏，取得了經(jīng)濟效益和社會效益的“雙豐收”。

(二)政府強力推動，促進鎮(zhèn)村社區(qū)建設(shè)和治理

政府在鎮(zhèn)村社區(qū)建設(shè)和治理中扮演著重要角色，政府作用發(fā)揮的大小，直接關(guān)系到鎮(zhèn)村社區(qū)建設(shè)和治理的好壞。為推動馮墻社區(qū)的建設(shè)和治理，沿江街道政府積極發(fā)揮自己的主導(dǎo)作用。一方面在財政上加大對馮墻社區(qū)建設(shè)和治理的支持力度，為馮墻社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社區(qū)精神文明、先進文化建設(shè)以及養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生建設(shè)等鎮(zhèn)村社區(qū)建設(shè)內(nèi)容方面提供堅實的資金保障；另一方面堅持科學(xué)規(guī)劃的原則，把鎮(zhèn)村社區(qū)的建設(shè)和治理納入經(jīng)濟社會發(fā)展的總體規(guī)劃，引導(dǎo)鎮(zhèn)村社區(qū)朝著科學(xué)、合理的方向發(fā)展。

(三)積極與高校合作，促進共建雙贏

馮墻社區(qū)積極與周邊高校合作，利用高校及大學(xué)生資源，開展各種社區(qū)建設(shè)活動。第一，馮墻社區(qū)是南京工業(yè)大學(xué)法學(xué)院行管專業(yè)的認知實習(xí)基地，每年行政管理專業(yè)都會派幾名學(xué)生去馮墻社區(qū)進行認知實習(xí)；第二，馮墻社區(qū)開展志愿服務(wù)活動的時候，會邀請法學(xué)院的學(xué)生參與，例如植樹節(jié)參與植樹造林活動、小學(xué)生課業(yè)輔導(dǎo)活動等；第三，馮墻社區(qū)定期邀請行政管理專業(yè)的老師去給他們的干部進行行政管理論知識方面的教學(xué)或講座。這樣社區(qū)聯(lián)系高校，不僅有利于馮墻社區(qū)自身的建設(shè)與發(fā)展，也有利于相關(guān)專業(yè)的大學(xué)生理論聯(lián)系實際，提高認知和學(xué)術(shù)水平。

四、馮墻社區(qū)建設(shè)治理過程中的突出問題及策略選擇

沿江街道的馮墻社區(qū)就在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，積極開展新農(nóng)村建設(shè)，將馮墻社區(qū)建設(shè)成基礎(chǔ)設(shè)施基本完備，各項社區(qū)服務(wù)不斷發(fā)展改進的新農(nóng)村涉農(nóng)社區(qū)。以新農(nóng)村背景下農(nóng)村社區(qū)建設(shè)全覆蓋“五個標(biāo)準(zhǔn)”(即民政部提出的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機制全覆蓋、社區(qū)建設(shè)規(guī)劃全覆蓋、社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施全覆蓋、社區(qū)各項服務(wù)提供全覆蓋、各項管理措施全覆蓋)來看，雖然馮墻社區(qū)多年來作為老牌社區(qū)發(fā)展較好，但是在一些方面仍然與新農(nóng)村社區(qū)的理想狀態(tài)有一定差距。

(一)馮墻社區(qū)建設(shè)和治理中存在的突出問題

1.社區(qū)人口結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程加快，社區(qū)的人口結(jié)構(gòu)愈加復(fù)雜，給社區(qū)治理提出了巨大的挑戰(zhàn)。馮墻社區(qū)緊鄰南京浦口高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)技術(shù)開發(fā)區(qū)，是沿江街道政治、文化中心及服務(wù)業(yè)和商業(yè)集散地。隨著市場經(jīng)濟不斷完善，促進了國內(nèi)人口遷移流動，馮墻社區(qū)地處經(jīng)濟發(fā)達的長三角腹地，以不大的面積接納著大量的外來流動人口，在調(diào)研中社區(qū)副主任李明提及目前在社區(qū)中有6000本地人，而外來流動人口有7000多將近8000，可以想象在外來流動人口數(shù)量超越本地常住人口的情況下，對本社區(qū)的社會治安、就業(yè)、穩(wěn)定等方面帶來的挑戰(zhàn)。

在流動人口管理方面社區(qū)還未建立起完善的信息保障體系和居住保障體系，社區(qū)與流動人口管理相關(guān)的職能部門如：人口計生、房產(chǎn)物業(yè)、綜治信訪等職能部門中只有個別的社工或相關(guān)的項目工作涉及到流動人口的統(tǒng)計和管理，信息的采集和共享沒有有力的結(jié)合起來，流動人口的安全、計生、勞動和社會保障諸多方面的信息沒有形成一個共享的網(wǎng)絡(luò)。在流動人口的居住保障方面出現(xiàn)租賃房屋管理和收稅管理混亂的局面，使流動人口的合法權(quán)益得不到應(yīng)有的保障，社區(qū)的相關(guān)工作也沒有成效。

2.社區(qū)建設(shè)和治理發(fā)展的資金不足

目前，我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的資金來源以多元化投入為原則，即以各級財政、村集體積累資金投入為主體，以各級涉農(nóng)資金、單位幫扶投入為輔助，以村(居)民自愿捐助、社會各界捐助為補充。馮墻社區(qū)原有的房屋、水庫、池塘等集體資產(chǎn)用于出租可帶來一部分的經(jīng)濟收益。但由于近幾年的城市建設(shè)的需要以及去年南京青奧會的舉辦，居民房屋動遷，道路拓寬改造，導(dǎo)致轄區(qū)內(nèi)土地征用量急劇上升。許多集體資產(chǎn)名下的倉庫，山塘水庫被征用，這直接導(dǎo)致來年可用的集體資產(chǎn)減少。例如：寧天城際軌道交通一期工程(即原來軌道11號線)南起大橋北路，北至金牛湖，全長約44.5km，是確保青奧會順利舉行的市重點工程，是一項民生工程。該工程途徑沿江街道馮墻社區(qū)寧六公路沿線，需進行征地拆遷。由此，居民搬遷，土地被征用，失去了由原來農(nóng)村集體土地所帶來的收益。

3.社區(qū)的第三部門組織發(fā)展情況滯后

在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和治理中，第三部門組織承擔(dān)著承上啟下、紐帶的作用，一方面第三部門組織可以彌補社區(qū)建設(shè)中市場失靈和政府失靈的空白地帶；另一方面，第三部門組織還是居民參與社區(qū)事務(wù)的重要渠道。在調(diào)研中得知，馮墻社區(qū)沒有規(guī)范定期的志愿者服務(wù)組織和項目，主要是依靠周邊大學(xué)生的社區(qū)自愿服務(wù)，都是一些臨時性且不專業(yè)的社工服務(wù)。社區(qū)要實現(xiàn)從經(jīng)濟發(fā)展到服務(wù)居民的轉(zhuǎn)變，提升第三部門的質(zhì)量和服務(wù)水平是必要的過程。

(二)馮墻社區(qū)建設(shè)和治理的對策和建議

1.加強對流動人口管理的力度，改進管理手段，提升管理水平

根據(jù)服務(wù)型政府流動人口管理的先進經(jīng)驗，可以設(shè)立社區(qū)流動人口注冊中心，引進先進的信息化管理手段，統(tǒng)一管理非本地沿江街道戶籍人口的“身份”信息。要求非本地戶籍人口每年注冊一次，對注冊流動人員予發(fā)相應(yīng)證件，持證者在注冊有效期內(nèi)享有與本地戶籍人口同等的權(quán)利與義務(wù)，同時政府還應(yīng)制定地方法規(guī)對此予以保障。

首先，要建成社區(qū)信息管理體系。將馮墻社區(qū)流動人口信息化管理納入街道的實有人口信息工作，整合現(xiàn)有公安、計生、勞動和社會保障等部門的信息資源，建立社區(qū)流動人口數(shù)據(jù)庫，建立采集、統(tǒng)計、分析、查詢、交換等多種功能為一體的綜合性信息網(wǎng)，完善信息采集系統(tǒng)。

其次，要建成社區(qū)信息共享平臺。依托公安部門現(xiàn)有實際人口信息系統(tǒng)，整合勞動、計生、民政等部門信息資源，實行流動人口信息的社會化采集，采集的所有信息，分別通過公安專網(wǎng)、政務(wù)網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)及時上傳，統(tǒng)一由浦口區(qū)的社區(qū)流動人口管理服務(wù)中心或管理服務(wù)站進行錄入系統(tǒng)。

最后，要建成社會協(xié)作平臺。按照“誰用人誰采集誰輸入”原則，明確公安、勞動、計生、民政等部門信息采集工作職責(zé)，打破原來各搞一套、各自為戰(zhàn)的狀況，實現(xiàn)真正意義上的互聯(lián)互通。

2.加大資金籌集力度，拓寬資金籌集渠道，增加發(fā)展資金存量

首先，完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，提高馮墻社區(qū)的財政利用效率。社區(qū)應(yīng)當(dāng)根據(jù)本轄區(qū)內(nèi)的居民的實際需要選擇公共產(chǎn)品的采購，把錢用在對的地方，并且在對購買過程加強監(jiān)管力度的同時，對各項支出做詳盡的記錄，確保公正合法。

其次，加強非農(nóng)經(jīng)濟的發(fā)展，在新農(nóng)村建設(shè)的背景下，社區(qū)原來集體資產(chǎn)的收益大量減少，發(fā)展非農(nóng)經(jīng)濟顯得尤為重要。社區(qū)應(yīng)以制造業(yè)和服務(wù)業(yè)為重點扶植項目，利用江北新區(qū)的政策優(yōu)勢加速產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，改變社區(qū)居民的收入結(jié)構(gòu)模式，由不可持續(xù)的方式變?yōu)榭沙掷m(xù)發(fā)展的方式。

再次，加強與轄區(qū)內(nèi)知名企業(yè)的聯(lián)系與合作。通過將社區(qū)公共服務(wù)項目外包給轄區(qū)企業(yè)的方式，促進企業(yè)的快速發(fā)展；同時，轄區(qū)企業(yè)要承擔(dān)社會責(zé)任，加大回饋社區(qū)的力度。

最后，提高社區(qū)的綜合能力，提升農(nóng)村基層社區(qū)的公信力和權(quán)威性。提高社區(qū)公信力和權(quán)威性的前提是增強社區(qū)的服務(wù)意識，將工作重心從經(jīng)濟建設(shè)轉(zhuǎn)到服務(wù)居民，創(chuàng)造和諧有序的社區(qū)生活，落實依法治國的理念，為社區(qū)創(chuàng)造良好的經(jīng)融環(huán)境，使企業(yè)進駐后能夠長遠的發(fā)展，從而得到雙贏的目的。

3.優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，加大培育力度，支持社區(qū)內(nèi)第三部門的發(fā)展

社區(qū)通過頂層的制度設(shè)計，優(yōu)化轄區(qū)的環(huán)境，積極吸引第三部門在轄區(qū)落戶。社區(qū)要加大對第三部門的培育力度。明確自己的職責(zé)范圍，建立相應(yīng)利益導(dǎo)向制度、機制，引導(dǎo)更廣泛的社會主體參與社區(qū)公益事業(yè)，積極培育、推動各類志愿服務(wù)組織、協(xié)會、基金會的在社區(qū)的生長發(fā)育并加強與他們的合作，與他們簽署合作協(xié)議書等方式為它們的發(fā)展減少制度性障礙，積極引進社工類的專業(yè)人才，讓他們在社區(qū)中有全面的空間和上升的通道，為這些社工類人才提供合理優(yōu)渥的待遇，把人才留在第一線的基層。

[1]邱家洪.社會主義新農(nóng)村建設(shè)：背景、難點及對策[J].陜西省經(jīng)濟管理干部學(xué)院學(xué)報，2006(3)：73-76.

[2]楊蓓蕾，孫榮.新農(nóng)村建設(shè)中的社區(qū)治理模式困境探討——以H村可持續(xù)發(fā)展項目為例[J].馬克思主義與現(xiàn)實，2007(1)：190-192.

[3]項繼權(quán).論我國農(nóng)村社區(qū)的范圍與邊界[J].中共福建省委黨校學(xué)報，2009(7)：4-10.

王大慶(1993-)，男，江蘇徐州人，南京工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，碩士研究生。

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