推進檔案工作軍民融合發展的路徑探析

嚴雪林/南京政治學院上海校區軍事信息管理系

軍民融合發展是黨中央確立的戰略目標，是深化國防和軍隊改革的重要內容。軍隊檔案工作是軍隊建設的重要組成部分，是貫徹軍民融合發展戰略的一個重要領域。檔案工作軍民融合發展，是指“依據國防建設和國家經濟建設發展需要，把軍隊檔案工作融入國家檔案事業發展體系，在國家層面建立統一領導、軍地協調、互動發展、需求對接、資源共享的軍民一體化檔案工作發展模式，為富國強軍建設服務的過程”[1]。檔案工作軍民融合發展的本質就是將軍地檔案工作融為一體，發揮軍地兩個優勢、整合軍地兩種資源、調動軍地兩方面積極性，推動國防建設和檔案工作的協調發展，服務國防建設和國家經濟建設。目前，檔案工作軍民融合發展還是局部的，工作只在小范圍內開展，工作進度、工作成效等存在滯后的現象。造成這一問題的原因是多方面的，其中缺乏整體規劃部署是主要原因。本文就推進檔案工作軍民融合發展中需要解決的體制機制、法規制度、資源建設等問題，談一些看法。

1 構建管理體制機制，高效協調運行

推進檔案工作軍民融合發展需要建立一體化發展體制機制，但目前軍隊和地方檔案工作體制相對獨立、自成體系，軍隊檔案工作體制基于軍隊編制體系建立，而地方檔案工作體制基于地方組織機構體系建立，這種軍地分離的檔案工作體制客觀上形成了軍地檔案工作“二元結構”的現象，一定程度上導致“分散式領導，區域內轉圈，體系內推進，局部上獲益”的問題。因此，首先必須破除軍地之間體制障礙，建立統一領導、集中統管、良性互動、高效運轉、協調發展的檔案工作體制，打破“二元結構”造成的“壁壘”。

1.1 組建融合發展決策機構

為了推動軍民融合整體協調、深度融合和高效發展，必須“建立國家和各?。ㄗ灾螀^、直轄市）軍民融合領導機構”[2]。建立高度權威的統籌檔案工作軍民融合發展的決策機構，并賦予統籌規劃、制定政策、總體協調和重大決策等職能，才能有效推動軍地各檔案部門、各行為主體之間實現密切配合、整體籌劃、統籌協調。

一是成立國家檔案工作軍民融合發展領導小組。在國務院和中央軍委領導下，依托國家檔案局、軍委辦公廳，成立國家檔案工作軍民融合發展領導小組，負責全國檔案工作軍民融合發展中的戰略規劃、政策制定、法規建設等重大事宜，統籌軍地之間檔案工作相互關系和職責分工等，從宏觀層面上組織領導國家、地方和軍隊開展檔案工作。領導小組負責抓“總”，充分發揮國家檔案局主管全國檔案工作的職能作用，組長可由國家檔案局局長兼任，副組長由軍委辦公廳主管檔案工作的領導和國家檔案局副局長兼任，成員由國家和軍隊檔案工作職能部門領導組成，實行聯署辦公，辦公場所設在國家檔案局。

二是成立省級檔案工作軍民融合發展領導小組。在各省、自治區、直轄市成立檔案工作軍民融合發展領導小組，實行屬地化領導和管理，領導、統籌協調各戰區、軍兵種轄區內軍地檔案工作。領導小組由地方檔案局牽頭，局長任組長，各戰區、軍兵種分管檔案工作的領導任副組長。其主要職能是貫徹落實國家檔案工作軍民融合發展領導小組確定的事項，根據轄區內檔案工作軍民融合發展情況進行統籌規劃，協調解決跨軍地、跨地區、跨行業和跨部門檔案工作軍民融合發展重大問題，對政府機關、基層單位和社會團體以及軍隊戰區、軍兵種檔案工作中有關軍民融合發展事宜進行指導監督檢查，確保決策層的政策、命令、決定、指示等能夠得到有效的貫徹執行。

1.2 建立融合發展協調機制

推進檔案工作軍民融合發展，需要建立統一的融合協調機制。目前，檔案工作軍民融合發展尚未建立統一協調機制，軍地各級各類檔案部門及其相關部門各自為政、步調不一致、重大問題難以統籌和落實等問題比較突出。為了有效解決多方提需求、多方搞對接等帶來的無序和低效問題，需要建立有效對接軍地雙方、橫跨不同領域、聯系不同部門的上下聯動、橫向統籌和有效溝通的檔案工作軍民融合發展統一協調機制。所謂上下聯動，就是按照頂層歸口、領域對口等要求，理順協調軍地檔案工作關系，明確協調軍地檔案部門責任，形成規范有序、常態運行的檔案工作軍民融合發展協調體系。所謂橫向統籌，就是按照軍地共建共享要求，規范需求提報、實施有效供給，形成有效銜接、軍地協調的溝通體系。

檔案工作軍民融合發展是一項系統工程，運行機制涉及多個方面，要確保正常有序運行，需要建立以下機制：一是建立軍地聯席會議機制，實行聯署辦公，定期或不定期召開檔案工作軍民融合發展辦公會議，研究決定檔案工作軍民融合發展重大問題，協調處理相關事宜；二是建立軍地雙向需求提報論證機制，對檔案工作軍民融合發展事項實行提報并認證，確保融合的科學性、現實針對性，避免盲目性或浪費人財物，發揮軍用與民用需求的牽引作用；三是建立檔案工作重大建設項目對接和聯合攻關機制，明確職責和任務分工，搞好軍地銜接，協調軍地各方面力量合力協同攻關；四是建立檔案信息資源共建共享機制，樹立大檔案觀，打破軍隊小而全的檔案信息資源體系，從國家層面設計規劃檔案信息資源共建共享體系；五是建立政策保障機制，發揮政策的調節和導向作用，營造檔案工作軍民融合發展政策環境，實現“平戰結合、平戰轉換”，滿足國家在戰爭、危機和緊急狀態時對檔案信息資源的保護需求和利用需求。建立融合運行機制、理順工作關系，能夠明確軍地檔案管理機構職責分工、優化軍地資源配置、提高融合發展運行效率、確保檔案工作軍民融合發展的持續性與深入性。

2 完善檔案法規制度，依法規范推進

與檔案工作相關的法律法規是推進檔案工作軍民融合發展的依據和保障。目前，檔案工作軍民融合發展的法治環境尚未形成，在一定程度上存在著“靠行政指令、靠自覺融合、靠感情協調、靠關系解決”的現象，工作難以有效持續推動，檔案工作軍民融合全面發展、深度發展收到制約。習近平總書記強調：“要著力搞好配套保障，堅持立法同改革相銜接，抓緊做好法規制度立改廢釋工作，確保改革在法治軌道上推進，保證各級按照新體制正常有序運轉?！盵3]必須強化法治保障，運用法治思維和法治方式規范處理和解決檔案工作軍民融合發展中出現的各種矛盾和問題，構建結構合理、門類齊全、銜接配套的檔案法規體系。

2.1 統籌規劃檔案立法

推進檔案工作軍民融合發展，建立系統完備、銜接配套、有效激勵的檔案法規體系是保障，而檔案法規體系的建立需要從立法層面進行規范，整合軍民融合發展檔案立法需求。首先，依據檔案工作軍民融合發展總體規劃，從國家檔案事業整體發展角度，對檔案工作軍民融合發展立法需求進行整體論證、綜合歸類、通盤考慮，使檔案工作軍民融合發展法規建設構成一個有機體系，在國家和軍隊檔案立法規劃中，合理安排檔案工作軍民融合發展立法項目。其次，有效整合檔案工作軍民融合發展立法需求，減少各系統、各部門分散立法，加強綜合性、全局性、基礎性事項的檔案立法，從立法源頭和體制機制上有效防范“碎片化”立法，確保立法的科學性和統一性。

2.2 修訂檔案基本法律

日前，缺乏推進檔案工作軍民融合發展的基本法律，雖然《國防法》對國防和軍隊建設融入國家社會經濟發展總體規劃提出了要求，但沒有涉及檔案工作。在現行《檔案法》中，盡管對保護檔案的義務、各級政府對建設和發展國家檔案事業要擔負的職責、檔案機構及其職責、檔案的管理、檔案的利用和公布、法律責任等內容做出總體規定，但對軍民融合發展中檔案工作職責與權利、檔案形成與管理分工、檔案利用服務等沒有具體規定和要求，檔案工作軍民融合發展實踐缺乏法律依據。軍隊檔案工作依據《中國人民解放軍檔案條例》組織實施，作用范圍僅是軍隊系統，未涉及軍民融發展檔案工作。通過修訂檔案法律，從法律上融合，使軍隊檔案工作與地方檔案工作在法律上相互銜接、協調配套，為檔案工作軍民融合發展提供完備的法律保障和政策依據。重點是修訂《檔案法》和《檔案條例》，從法律上將軍隊檔案工作融于國家整體檔案工作之中，在《檔案法》中增設檔案工作軍民融合發展管理體制、制度機制，明確職責、權利和義務，規范相應的運行關系、融合方式等內容。

2.3 健全檔案法規制度

依據修訂的《檔案法》，軍隊和地方分別對現行的檔案工作各種法規制度進行修訂完善，體現檔案工作軍民融合發展的內容規定，明確軍民融合發展中檔案收集、管理、利用的責任與權限等，實現檔案工作領域各種法規制度的銜接，保障檔案工作軍民融合發展的有序穩步推進。在修訂中，軍隊和地方要站在國家整體高度，打破軍地檔案法規制度“二元結構”，從國家檔案工作整體層面入手修訂各種法規制度，把檔案工作服務國防建設和國家經濟建設雙重職責作為立足點，使檔案工作各種法規制度真正融合。

3 共建檔案資源體系，共享檔案資源

檔案工作軍民融合發展的根本目的是實現軍民檔案信息資源共享，服務國防建設和國家經濟建設，而建立軍民檔案信息資源共享體系是前提。實現軍民檔案信息資源共享，軍地雙方必須在統籌規劃下協作共建檔案信息資源體系，通過檔案信息資源的優化配置，建立起檔案信息資源庫，為共享奠定基礎、創造條件。

3.1 共建檔案資源體系

共建檔案資源體系就是軍地雙方立足于服務國防建設和國家社會經濟建設的需要，將分散保存在軍隊和地方各級各類檔案管理機構的具有重要意義和軍事作用的檔案資源整合起來，建立起綜合、集中、開放、跨越時空界限的多元化、社會化、集成化的檔案資源體系，并通過計算機網絡讓所有軍民用戶共享檔案信息資源。共建檔案資源體系必須打破軍地各自為政的建設格局，尤其要將軍隊檔案資源建設融于國家檔案資源體系建設之中，實現軍隊檔案資源與地方檔案資源的無縫鏈接，從而推進國家檔案資源體系建設全面、協調可持續發展，為實現軍民檔案信息資源共享奠定基礎。

3.2 制定共享標準

標準是實現軍民檔案信息資源共享的技術前提，是軍民檔案信息資源共享快速、持續、有序、健康發展的根本保證。只有加強標準化建設，才能為軍民檔案信息資源共享創造良好的應用環境。在軍民檔案信息資源共享建設中，必須統一標準規范，避免出現各自為政、互不兼容的現象，可對檔案信息資源的標識、描述、存儲、交換、管理、使用和檢索等進行規范，并統一目錄格式及數據庫建設、文獻傳遞的方式方法等，以保證信息和系統能夠兼容、互相識別和傳遞，在這其中特別要重視檔案數據庫建設的標準化和規范化。

3.3 研發共享平臺

技術平臺是實現軍民檔案信息資源共享的支撐，根據共享所要達到的目的，技術平臺應實現四個基本功能：一是檔案信息資源集成功能，即對異構的軍民檔案信息資源進行整合，屏蔽軍地各系統之間的差異，向用戶提供統一的檔案信息資源建設與利用服務接口。二是檔案信息資源分類導航、統一檢索功能，采用Web service和文檔聚類、內容提取等技術，對軍民檔案信息資源進行統一管理、分類導航、集中呈現；采用統一的檢索技術，開發聯合、跨庫的跨平臺檢索功能，實現軍民檔案信息資源“一站式”共享服務[4]。三是個性化服務功能，采取個性內容定制、個性化檢索定制、個性化信息推薦等技術，結合軍民用戶不同特點和需求，將有關軍民檔案信息資源推送到用戶端，為用戶提供個性化、深層次的應用服務。四是檔案信息資源遠程存取、共享與交流功能，采用計算機網絡存取、上傳共享等技術，實現檔案信息資源的上傳、發布、共享、下載功能，使平臺成為軍民檔案信息資源共享、發布、交流的平臺，為用戶提供軍民檔案信息資源共建共享技術環境。

檔案工作軍民融合發展涉及國家和軍隊管理體制、制度結構等的深層次變革，應針對形勢變化和任務需要，深入探索融合發展的新模式、新方法和新途徑，堅持國家主導、軍地配合、統籌協調、創新機制、依法規范的推進策略。推進檔案工作軍民融合發展，既需要軍隊自身的不懈努力，更需要國家和地方政府的大力支持；既需要法律法規提供融合的硬支撐，更需要在觀念、體制機制和組織領導上創造融合的軟環境。

注釋與參考文獻：

[1]嚴雪林．試論軍民融合式檔案工作[J]．檔案與建設,2015(09):13．

[2]中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議[N]．人民日報．2015-11-03(1)．

[3]全面實施改革強軍戰略堅定不移走中國特色強軍之路[N]．人民日報,2015-11 -27(1)．

[4]梁孟華．面向用戶的檔案信息集成管理系統[J]．檔案學通訊,2008(02):65．