云南省農村供水管理模式分析

時元智，張學明，施海祥，繆景柱，洪大林

(1.南京水利科學研究院水文水資源與水利工程科學國家重點實驗室，南京 210029；2. 云南省水利廳，昆明 650021)

0 引 言

農村飲水安全工程是一項事關億萬農民切身利益的民生工程，是需要著力解決好的人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題[1]。黨和國家歷來重視農村供水問題，各級政府投入了大量人力、物力，取得了顯著成效[1,2]，為改善農民生活、生產條件與農村人居環境、促進農民增收做出了重要貢獻[3]。自2005年實施農村飲水安全工程以來，云南省緊緊抓住中央加大農村供水工程投入的歷史契機，將農村供水工作由“飲水解困”全面轉向“飲水安全”，截至2015年底，累計投資111.97億元，解決了2192.69萬農民和146萬農村學校師生的飲水安全問題，全面結束了云南農村嚴重缺乏飲用水的歷史，農村飲水安全保障水平得到大幅提升。為使國家投資發揮應有效益，如何管好、用好這些農村供水工程，使其滿足水量充足、水質合格、用水方便、保證率高、可持續發展的新時期農村供水要求[4]，已成為最關鍵、最緊迫的問題之一。近年來，國家組織開展了一批農村供水的專題研究，國內學者和水利工作者積極研究、創新和實踐農村供水工程的管理體制和運行機制[5-9]，研發了一批適合農村供水特點的技術裝備[10-12]，建立了一批適合不同類型地區的農村供水技術集成模式與示范工程，取得了一定的成效，但仍存在許多亟待解決的問題，特別是由于我國地區間社會經濟發展和人口整體素質差異大、地形地貌懸殊，東部發達省份的經驗和模式不一定適合西部欠發達地區。本論文在充分調研云南省農村供水工程管理現狀的基礎上，從實際案例中分析探討其在運行管理中存在的問題和原因，提出合理的建議，以期能更加科學地做好全省農村供水工作，實現云南農村飲水安全工程的可持續發展。

1 農村供水管理模式分類及案例分析

云南省特定的自然地理條件、多民族省情和農民居住分散性等特征，決定了農村供水工程數量多且分布廣，規模不一、形式多樣，有著多樣化的管理模式。根據工程規模、管理主體和當地社會經濟發展水平等，可歸納為以下8種：

(1)縣自來水公司管理模式。通過縣自來水廠管網延伸工程向農村供水的項目通常由縣自來水公司管理。全省大部分縣級自來水公司為城鄉建設部門下屬單位，不隸屬水利部門管理，但“十一五”以來投資建設的管網延伸工程多數由水利部門負責資金籌措，所形成的工程資產所有權通常由縣水利部門代表，村內管網及入戶部分歸村集體和農戶所有。該管理模式下，實行市場化運營，由自來水公司負責水費收繳、水質檢測、監測以及管網維修等工作，管理較為規范。全省各縣自來水廠管網延伸工程供水范圍內均適用該管理模式，可實現城鄉一體化供水，即農村供水與縣城供水“同源、同網、同質”，但各縣在水價執行標準上并不統一。通海縣秀山街道金山社區、長河社區等8個農村社區的供水工程由縣自來水公司投資管理，實行農村供水與縣城供水“同價”，執行水價偏高，達到4.2 元/m3，其中包含0.9 元/m3的污水處理費，增加了農民負擔；瀘西縣中樞鎮東部農村供水工程由縣自來水公司管理，縣政府有關部門綜合考慮供水成本、農民承受能力和承受意愿，實行農村供水與縣城供水“不同價”，核定執行水價1.5 元/m3，比縣城居民生活用水水價低1.3 元/m3，實實在在地減輕了農民負擔。

(2)鄉鎮水管站管理模式。云南省鄉鎮一級政府或縣水利部門一般會設立基層水管站，負責經營和管理供水范圍主要在建制鎮(不含城關鎮)的集鎮供水工程。國家財政投資形成的工程資產所有權一般歸鄉鎮政府所有。水廠及主供水管道由水管站負責管護，村內管網及入戶部分由村集體和用水戶管理。水管站人員工資通常從水費中列支，也有部分從鎮財政經費中支出。目前，全省大部分農村飲水安全項目投資建設的集鎮供水廠都采用該管理模式，用水戶人群相對富裕，經營狀況較好，但由于鄉鎮一級普遍缺乏專業的水質檢測人員和水處理設備，水質問題普遍存在。以通海縣四街鎮供水工程為例，其供水規模約1 500 m3/d，執行水價1.5 元/m3，主要解決集鎮范圍內18 500 余人的飲水問題。由于管理措施到位，水費收取率高，每年可盈利20～30萬元。但由于水管站現有11名管理人員中無專業水質檢測員，水廠也未配備水處理和消毒設施，僅定期投放一定量的藥劑，水質達標不穩定，易出現大腸桿菌等超標問題。

(3)村委會或村民小組集體管理模式。云南省絕大多數單村集中供水工程都采用村委會或村民小組集體管理模式，它是全省最常見、最為廣泛采用的管理模式。村委會一級集中供水的，產權歸村委會集體所有；各村民小組(自然村)集中供水的，產權歸村民小組集體所有。村委會或村民小組集體行使管理權，通常由村領導班子指派專人負責管護，在收取水費中支取工資或由村集體支付。全省日供水量小于200 m3的單村集中供水工程適宜采用此類管理模式，在實際運行中，水費大多只考慮電費、工程小修以及管護人員工資，大修和設備更新采用“一事一議”的方式臨時向村民集資。該管理模式缺乏對工程建設和管理的組織化和專業化，或因村領導班子換屆和執行水價低等原因導致管理者的變更、管理缺位或粗放式管理，影響工作使用壽命和效率。以勐海縣南京里村供水工程為例，由于水源來水量不足，實際供水規模僅有50 m3/d，需定時供水。盡管每戶均裝有水表，但并不計量收費，每戶每月僅按人口收取20～30 元不等，收繳的水費僅能滿足管理人員工資；通海縣河西羅吉村供水工程日供水量約200 m3，村委會召集村民大會選舉了3名管護員，核定水費標準為1.2 元/m3，基本達到收支平衡。村委會原本購置了一套先進的水處理消毒設備，但由于運行成本過高(8 萬元/a)，不得不停止使用。

(4)農民用水合作組織管理模式。近年來，以農民用水戶協會為主要形式的農民用水合作組織，在解決農田水利設施管理缺位問題等方面發揮了重要作用。按照工程受益范圍，由用水戶選舉組建農民用水戶協會，并以該組織作為工程建設、管護的“業主”和產權所有者，因此該管理模式產權明晰，管理機構明確，管理責任落實。發展農民用水合作組織的目的是充分調動用水戶參與和投入建管的積極性，讓用水戶成為工程管護的主體，改變過去主要依賴政府管理的思想。農民用水合作組織管理模式是聯村和單村集中供水的發展方向，原則上全省現有村委會/村民小組集體管理的工程均適用于該管理模式，但此類管理模式在云南農村供水的探索和實踐仍然較少，亦存在諸多問題，特別是缺少完善的制度建設，相關配套扶持政策落實不夠，運行機制不健全。如通海縣楊廣鎮鎮海村7～10組雖然選舉成立了農民用水戶協會，但由于工程日實際供水僅為90 m3，執行水價僅1 元/m3，水費基本無結余，又缺乏財政補助，導致其運行困難，服務能力不強，無法滿足專業化管護的要求。

(5)自建自管模式。云南省絕大多數水窖等分散式供水工程都實行農戶“自建、自有、自管、自用”的模式。對于居住分散的山區農民，建設水窖等儲水設施是解決飲水和農田灌溉的最佳途徑，截至2015年10月底，全省已累計建成“愛心水窖”153.97 萬件，解決了331.68 萬人飲水困難和13.62 萬hm2耕地灌溉用水問題，為改善山區農民生活生產條件，促進農民增收發揮了積極作用。因工程產權和管理責任主體明確，該管理模式效益較好。但由于工程規模小，易受水源條件和氣候變化的影響，供水保證率不穩定；水流動性差，易滋生細菌，水質達標率低。

(6)承包管理模式。承包管理模式適用于供水規模適中、具有一定經營功能的供水工程，一般通過指定或競爭的方式確定承包人，由承包人負責工程的運營和管護。承包人收繳水費，上交承包費，并通過供水經營獲利。在云南農村，承包管理模式往往存在較大弊端：一方面，承包人過度追求收益，水質保障及水價合理性等問題較少考慮；另一方面，工程運行出現問題時，承包人首先考慮自身投資回報，設備維修和更新不及時，易造成水質、水量缺陷。以勐海縣私人承包水廠為例，水廠實際供水規模為360 m3/d，聘有管理人員4名，承包人每月可盈利5 000～6 000 元，但承包人從成本考慮，并未給水廠配備水處理設備和消毒設施，水質得不到保障。

(7)縣水利部門組建農村供水公司管理模式。對域內規模化供水工程較多的縣，可由縣水利部門組建農村供水專管機構(農村供水公司)統一經營管理，具體負責水源、水廠、水質、管道維護以及水費收繳等。國家財政投資形成的工程資產所有權由縣水利部門代表，農村供水公司獲得經營權。農村供水公司按照企業化運作，獨立核算、自主經營、自負盈虧。該管理模式通常適用于縣域內規模化供水工程數量較多、控制受益人口比例較高的地區，否則易造成管理資源浪費等問題。該管理模式是農村供水管理向制度化、規范化、經營化、服務化方向探索的重要方式，在云南現有農村供水工程管理中相對超前，但亦有所實踐。2009年，瀘西縣從深化小型水利工程管理體制改革入手，將縣內6處“千噸萬人”農村飲水安全工程的產權劃歸縣水務局，由縣水務局成立瀘西縣惠民供水有限公司(法人實體)，并劃歸6處水廠的經營權。供水公司對下屬水廠實行統一管理、統一經營、統一調度、統一水價、統一收費的“五統一”，每年為水利部門增收150多萬元，實現了“以水養水”的良性管理。

(8)股份制供水企業管理模式。由政府和社會資本共同投資興建的水廠通常采用股份制供水企業管理模式，即PPP模式。在工程建設前期，共同組建具有獨立法人資格的股份制供水企業(項目公司)，并按“誰投資、誰所有”的原則，根據各方出資比例確定股權(產權)。項目公司負責供水工程的運營、管護，政府負責行政監督。目前，該管理模式在云南農村地區尚不多見，主要是因為云南復雜的地形地貌與農民居住分散等特征導致無法形成規模效應，加之農民收入偏低導致支付能力和支付意愿偏弱，因此社會資本積極性不高。該管理模式是推進經濟結構戰略性調整，健全水利投入資金多渠道籌措機制，轉變政府職能，加強農村水利薄弱環節建設，加快完善水安全保障體系的重要實踐。對于經濟條件較好、人口聚集度較高的地區可積極嘗試采用此類模式參與供水工程建設和運營管理。由于“十一五”以來全省已形成較多的規模化農村飲水安全工程，若采用組建項目公司的模式，勢必需要對存量資產進行合理處置。一種是將存量資產以特許經營權轉讓的方式移交項目公司運營：2014年瀘西縣與北控水務集團合資成立瀘西北控自來水有限公司(項目公司)，并投資建設了城北片區城市高區供水項目(設計供水規模6 000 m3/d，受益人口達23 000余人)。2016年7月，瀘西縣將惠民供水有限公司下屬自來水廠項目的經營管理權移交項目公司試運營1年，標志著瀘西縣自來水委托經營合作和股份制供水企業管理進入實質性運作階段；另一種是政府方將存量資產作為一定出資比例計入項目公司：勐海縣正在實施的勐遮鎮自來水廠PPP項目中，存量資產進行估值后，政府方以現金和存量資產的方式出資項目公司并確定股權，而社會資本方(省水投公司)以現金出資。項目公司新建規模化水廠1處，其股權僅以現金出資比例確定，并采用BOOT(建設-擁有-運營-移交)模式經營管理；項目公司的存量資產部分采用TOT(轉讓-運營-移交)模式經營管理。

2 農村供水管理中存在的主要問題和原因分析

云南省農村供水工程規模普遍偏小，量大面廣，管理難度大[13]。自2005年實施農村飲水安全工程以來，全省已基本解決農村飲水安全問題，形成了上百億的國有固定資產。針對這些工程的運行管理，國家相繼出臺了一系列法律、政策和標準，對規范農村供水工作起到了重要作用[2]，云南省也對工程運行管理做了許多有益的探索，獲得了很多寶貴經驗。但從調研的結果看，全省8種農村供水管理模式均存在一定問題，尚未達到科學規范的運行管理要求。共性的問題主要包括：

(1)管理機制不健全，配套政策不到位。①目前尚未出臺《云南省農村供水工程運行管理辦法》等地方性指導文件，工程運行管理缺乏行之有效的規章制度，即使部分工程制定了管理措施也未得到很好的執行。②在農村飲水安全工程實施過程中，國家出臺了相關主導性政策，也包括在運行經費財政補貼、工程建設用地、供水用電價格、稅收等方面實施優惠政策，但現實是全省尚未明確執行，也未制定相關配套措施，大部分地區都未享受到國家政策利好。造成這種現象的主要原因是優惠政策執行的非強制性，大多要求“根據各省(自治區、直轄市)實際情況確定”，缺乏國家層面法律法規的支撐與保障。③縣自來水公司管理模式下，主管單位是城鄉建設部門，而不是水利部門，部門間協調難度大，易造成政策執行難度加大、執行者角色錯位與越位。

(2)水價執行不合理。①縣自來水公司管理模式下，有部分工程對農村地區收繳水費中包含了高昂的污水處理費，執行了與城鎮相同的水價，顯著增加了農民負擔。②鄉鎮水管站管理模式和村委會/村民小組集體管理模式下，水價的核定往往只考慮電費和人工成本，而承包管理模式下，承包者過分追求利潤。盡管1～2 元/m3的水價看似不高，農民也易于承受，但這種“偽合理”的水價是建立在工程缺乏有效的水處理和消毒設備以及管理人員工資與福利無保障的基礎上，通常水質達標率較低，犧牲了農民的健康。③農村供水公司和股份制供水企業管理模式下，水價的核定往往按照企業化運作，執行水價相對偏高，而政府并未給予適當政策或財政補償。④有些地區吃“福利”水、喝“大鍋”水的現象仍非常突出，特別是迪慶州、西雙版納州等少數民族聚集地區由村委會/村民小組集體管理的單村工程，不安裝水表或裝有水表但不計量收費的現象普遍存在，這些都對工程的良性運行有較大的負面影響。

(3)技術力量薄弱，管護人員專業水平低。對于云南省農村供水工程數量占絕大多數的集鎮供水工程和單村供水工程而言，工程營利性較差，又缺乏政府補助性資金，無論在鄉鎮水管站管理模式、村委會/村民小組集體管理模式還是承包管理模式下，都很難聘請到專業的技術人員。較低的薪資水平以及工程難以實現定崗定編，導致大部分工程都只是聘請或指定臨時工管理，他們普遍缺乏專業管護和運營知識，只起到簡單的操作和看管作用，維修養護不到位也影響了工程使用壽命，這些都制約了農村供水的可持續發展。

(4)單一工程管理為主，農村供水信息化水平低。①云南省除瀘西縣等少數縣外，農村供水管理仍采用以單一工程為基本單元的分散管理方式，未考慮將農村供水作為一個體系進行綜合管理，這與前期工程布局、規劃不合理也有較大關系。②全省絕大多數農村供水工程所用水表無法實現自動化記錄和數據報送；水質的監測、檢測主要采用人工采樣、實驗室化驗等方式；供水數據的收集、匯總和上報以人工為主，效率低、周期長，且存在漏報、瞞報的人為干擾，管理方式落后，監管難度大。

個性的問題主要包括以下幾方面。

(1)村委會/村民小組管理模式下，收繳的水費是工程運行經費的唯一來源，全省均缺乏財政性補助，水價執行標準較低，水費計收難度較大，導致很多工程的管理人員僅拿象征性的一點工資，影響了管護的主動性和積極性；工程大修等費用需依靠“一事一議”的方式集資，缺乏維修養護資金，造成了較大的管理困境。

(2)盡管國家出臺了相關政策鼓勵和支持農民用水合作組織的創新發展，但目前全省農民用水合作組織管理模式的發展仍然較為滯后，部門工程有形式無內涵，管理機制不完善，本質上還是村委會/村民小組集體管理方式，只是套上了農民用水合作組織管理模式的外衣；在鼓勵和引導社會資本參與農村供水工程建設運營方面，云南省的探索仍顯艱難，勐海縣PPP項目在實際操作中，政府投入過高，無形中增加了政府債務。民間資本參與度低，合作方多為省水投公司這樣的國有企業。優惠和扶持政策不完善，導致擬執行水價達3.5 元/m3以上，超出了農民的承受能力和支付意愿。

(3)因農村供水的準公益性和云南省特殊的社會經濟條件，私人承包管理模式在當下云南農村并不適宜，水質、水量缺陷問題很難得到根除。

(4)對云南省絕大多數分散式供水工程而言，用水戶“自建自管”模式可能是最好的管理方式，其水質問題只能通過定時投藥、煮沸飲用等方法克服。

3 結論與建議

農村飲水安全工程的實施，對提高云南農村基礎設施水平，加快社會主義新農村建設發揮了巨大的推動作用。為使工程長效運行，全省應不斷深化農村供水改革，促進管理模式轉變，逐步形成規模化和專業化管理，不斷將農村供水工作推向深度和廣度。

(1)對小型集中供水工程而言，應積極探索應用農民用水合作組織管理模式，規范組織注冊，完善管理機制，推進產權改革，落實管護經費。對成立合作組織的工程由財政給予適當補助，促進小型集中供水工程管理的組織化和專業化，逐步由村委會/村民小組管理向合作組織管理轉變。

(2)體系化綜合管理是農村供水管理的發展方向，對包括集鎮工程在內的規模化供水工程，各縣應積極探索實踐農村供水公司管理模式，由縣水利部門成立專管機構，將原有鄉鎮水管站進行合并重組，對縣域內所有規模化供水工程進行統一管理經營，形成規模效應，降低制水成本，從根本上解決水質、水量問題，提升水安全保障能力。

(3)鼓勵和引導社會資本特別是民間資本參與農村供水工程的建設運營符合國家發展戰略，也是實現農村供水規模化和專業化管理的有效手段。各縣在制定“十三五”農村供水規劃時應優選考慮區域集中供水的可能，盡可能擴大供水規模；完善優惠和扶持政策，充分發揮政府投資的引導帶動作用，以良好的經營環境吸引社會資本進入農村供水領域。

(4)自建自管模式在管護分散式供水工程中發揮著不可替代的作用。

(5)農村供水公司管理模式和股份制供水企業管理模式的核心都是實現農村供水的規模效應，降低供水成本，實現專業化管理、市場化運營。農民用水合作組織管理模式的核心是用水戶參與管理，提高小型供水工程的組織化運行能力。盡快制定和落實行之有效的運行管理辦法和優惠政策，科學制定水價形成機制和財政補貼機制，加大對全省農業和農村的扶持力度、促進農民增收，是實現農村供水規模化、專業化、組織化的重要前提；積極追蹤東部發達地區農村供水的科技進展，主動引進、消化、吸收、集成和再創新適合云南的新材料、新工藝、新技術和新設備，建設集自動化數據采集、傳輸、檢測、分析、預警等技術于一體的農村供水信息化管理體系，是實現農村供水規模化、專業化、組織化的重要保障，對提高全省農村供水現代化和信息化管理水平也有巨大的推動作用。

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