地方債務置換的成本效益分析

周迪岫

摘要：現實中，地方債務主要用于交通、通訊、教育、醫療和市政等公共基礎設施建設，對于社會民生、經濟金融的和諧發展至關重要。本文將圍繞地方債務置換的成本和效益兩方面進行系統分析，以期揭示債務置換對地方經濟、社會發展的促進作用，為相關研究提供理論支撐。

關鍵詞：地方債務；經濟調控；成本；效益

中圖分類號：F812.5；F832.33 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）028-000-01

一、地方債務置換產生的背景

受國際經濟環境影響，國內經濟增長呈下行趨勢，房地產持續低迷，地方政府土地收入不斷萎縮，財政收入捉襟見肘。據財政部上年度統計報告顯示，地方政府財政收入僅僅增長了8.1%，增幅同比下降2.4個百分點。造成增長緩慢的原因之一，即政府財政措施范圍較窄，渠道單一，主要利用融資平臺舉借債務，信用等級較低，融資成本較高，不僅還本付息壓力較大，且獲益較少。因此，為減輕地方政府債務償還壓力，債務置換成為首選措施。

二、地方債務置換存在的問題

近幾年來，各地區經濟增長迅速，地方政府投融資平臺數量也急劇增加，并穩步進入融資高速發展時期。由此也使得地方債務總額持續增長，一定程度上阻礙了地方經濟的有序發展，成為宏觀經濟運行的潛在風險因素之一。與此同時，一些地方政府盲目舉債，貪大求洋、盲目建設，不僅導致投資項目效率低，且高額的地方債務也降低了地方經濟增長質量。此外，受自身財政收入水平制約，部分地方政府甚至采用“拆東補西”的辦法，將金融機構借款用于償還地方債務，不僅違背了債務置換的初衷，嚴重影響了金融機構的正常運行，還增加了金融機構的系統性風險，擾亂了市場金融秩序。

三、地方債務置換的方式

（一）靈活型——中央銀行轉向貸款

《中國人民銀行法》規定：“中國人民銀行不得對政府財政透支，不得直接認購、包銷國債和其他政府債券”。所以，中央銀行通常以再貸款的方式，靈活地實現了一家商業銀行購買另一家商業銀行對市政等方面貸款的債券。這種操作形式的顯著特點是擴張了央行的資產負債表，從而與歐美央行的QE操作思路相近。此外，從商業銀行構成系統來看，此舉不僅改變了其資產結構，也使得銀行超儲增加，貸款也由高利息、短期限，轉為低利息、長期限。

（二）契約型——商業銀行直接購買

地方債務置換是指在保持債務總量不變的前提下，把地方政府短期、高息的債務置換為期限更長、利息更低的地方政府債券。通過與商業銀行訂立契約直接購買，即是地方政府進行債務置換的常見方法，一家商業銀行用超儲購買另一家商業銀行對市政貸款所發行的債券，對個別商業銀行來說，資產結構發生了改變，但是將所有商業銀行作為一個系統來說，超儲并未發生改變，貸款只是由高利息、短期限轉變為低利息、長期限。

四、地方債務置換的成本構成與效益分析

（一）地方債務置換的成本構成

第一，置換中地方政府的信用成本。部分地方政府在進行地方債務置換后，對政府依法行政的示范效應和政府機關的信譽產生了不利影響。例如，部分地方政府未能及時償還到期債務，而是將其延期且減少利息，從中損害了一部分債權人的合法權益，降低了投資人的投資熱情。其次，地方債務延期清償還會產生扭曲的市場信號，動搖投資與消費信心，形成較大的示范效應，導致整個社會信用關系扭曲，從而在一定程度上影響社會誠信體系，使信用市場交易費用增加、運作效率下降，最終導致政府部分投資項目籌資和經營活動的開展備受阻礙。

第二，置換中商業銀行的利差和壞賬成本。由于置換是將地方債務由高利息、短期限轉變為低利息、長期限。從銀行角度看，置換大幅減少了利息差收入，而且造成貸款期限延長，增加了壞賬成本；置換后的債券，如果項目回報率不足甚至失敗，銀行的壞賬風險將不斷放大，最終影響銀行的正常運營。再加上如在當前經濟增長乏力、固定資產投資萎縮的情況下，這種置換還將加大銀行的壞賬風險，增加銀行的管理成本和運營成本，并最終減少銀行的主營業務收入。

（二）地方債務置換的效益分析

第一，地方債務置換有益于開展公共基礎建設。現實中，地方政府通常以發行地方債務的形式，籌措大量資金，大力開展重點項目建設，以改善市政基礎設施和城市交通，發展民生事業，積極應對自然災害，保護生態環境，有效促進了產業轉型升級和經濟社會持續穩定健康發展。據國家審計署統計數據表明，截至上一財稅年度，各地方政府通過債務籌資方式，在節能減排、環境保護、交通、市政基礎設施、教育、醫療、小微企業扶持等方面累計投入資金超過8萬億元，有效改善了民生，促進了地方經濟和社會發展。同時，地方債務在應對嚴重自然災害和重大突發事件方面為地方政府提供了強大資金支持，維護了社會穩定。

第二，地方債務置換可提供更多貨幣政策工具。原來以貸款為主的地方債務，流動性較差。而國家財政部最新出臺的地方債務置換有關文件中明確指出，置換后的地方債可納入商業銀行抵押品范圍，成為貨幣工具的一種，使得置換后的地方債流動性大大增強。而這種選擇性貨幣政策工具的直接作用效果是提升了商業銀行的信貸資金供應能力，同時使得商業銀行資產結構優化和經營成本顯著降低。

第三，地方債務置換可優化銀行的資產結構。地方債務置換的本質是將債務期限延長、利息降低，對商業銀行來說，這種置換將帶來巨額貸款的延期和利息收入的大幅縮水，增加了其資金的流動性壓力。從財政部公布的債務置換文件看，債務置換還將多輪操作，即總量還將繼續增加。而債務的多輪置換，可加速銀行資產的周轉，優化銀行的資產結構，增強商業銀行資產的流動性。

五、結語

地方債務置換使得地方政府獲得了大量有效資金，在地方基礎設施建設、改善民生、應對自然災害和突發事件等方面發揮了積極作用。但部分盲目投資、不規范管理及投資依賴癥導致地方債務總量龐大，經濟風險、債務風險和金融系統性風險開始顯現，需要引以重視，望本文分析有益于進一步推動債務置換相關研究。

參考文獻

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