改革開放后中國扶貧開發政策演進分析

摘要：縱觀中國的扶貧開發政策，其基本思路經歷了經濟制度性變革下的大規模扶貧，開發式扶貧和精確大扶貧三個基本階段，所達成的扶貧開發目標也各有差異。新形勢下的政府扶貧，應形成多元互助的開發組織體系，重點增強扶貧瞄準的針對性，繼續開發式扶貧并引入參與式扶貧。

關鍵詞：經濟；扶貧；分析

一、引言

國內眾多扶貧問題研究大都在扶貧資金管理，致貧成因以及扶貧的效率與效果方面的研究，在扶貧政策方面則重點分析了政策執行模式及其績效評估。大多數研究忽視了政府政策自身演進發展方面的研究。我國以政府為主導進行扶貧開發，政府扶貧政策的變化、扶貧目標的實現情況以及調整，對我國扶貧目標的確定和扶貧進程的發展具有決定性的作用。同時，對政府扶貧方式的研究，會在評估扶貧開發績效，改進扶貧開發方式提出針對性的意見。本文從政府政策入手，分析政府扶貧政策演進思路，得出政府扶貧開發方式的變化。

二、改革開放后中國扶貧政策基本思路的演進與分析

中國的扶貧政策具有明顯的階段性，在不同經濟發展背景下呈現出與經濟發展狀況相一致的基本特征，不同時期的經濟增長成為反貧困根本動力。

（一）改革開放后扶貧政策基本思路

1.1979—1985年：改革開放后制度性變革大規模緩解貧困

改革開放后，國家出臺專項扶貧政策，包括以工代賑、“三西”農業建設與18個集中連片貧困地區的建立。以工代賑是指通過利用農村剩余勞動力，增加實物與現金投入，改善貧困地區基礎設施建設，提高貧困地區經濟自身增長的能力；“三西”農業建設在實施過程中制定了“興河西之利，濟中部之貧”的發展戰略，改善農業生產條件，逐漸解決當地群眾溫飽問題；國家依據老革命根據地確立了18個集中連片貧困地區，提出專項扶貧政策和優惠政策。這三個專項扶貧政策在此后很長時間都發揮了重要的作用，并成為此后很長時間的重要指導性政策。

2.1986—2000年：經濟高速發展下的開發式扶貧

隨著經濟體制變革和市場經濟的發展，國家開始大規模、有組織有計劃的扶貧開發，明確提出專項扶貧工作目標，制定了扶貧監測指標。中國扶貧開發工作實現兩個轉變：道義性扶貧向制度性扶貧轉變，救濟式扶貧向開發性扶貧轉變。

（1）貧困開發：勞動力流動政策與企業發展政策

國家為改變上一時期勞動力流動政策松動而造成無序流動的問題，逐漸開始引導、鼓勵農村勞動力的有序流動和開發式移民，引導貧困地區勞動力的有序轉移。為鼓勵貧困地區鄉鎮企業發展，政府給予貧困戶適當補貼，提供了扶貧信貸資金，放寬了貧困戶貸款條件。

（2）八七扶貧攻堅計劃

這一計劃是全國扶貧工作的綱領性文件，緊緊圍繞開發式扶貧，鼓勵貧困地區發展投資少、見效快、成功率高的產業，并重點發展龍頭產業，把貧困戶脫貧致富與產業化相結合。有效落實了開發式扶貧戰略。

3.2001—2015年：全面建設小康社會中的大扶貧

貧困問題體現在城鄉二元化、農村多元貧困、區域性群體貧困，國家出臺了惠農政策，區域發展支持政策。

（1）惠農政策與整村推動扶貧

針對城鄉二元化以及多元貧困問題，國家提出一系列惠農政策，實行整村推動扶貧，強調貧困人口的全面發展，提出“生產發展，生活寬裕，鄉風文明，村容整潔，管理民主”。惠農政策提出廢除農業稅、繼續發展農村教育、出臺新農合政策，建立農村最低生活保障。

（2）區域發展支持政策

重點扶貧區域是革命老區、特困地區、中西部少數民族聚居區與邊疆地區，因此出臺了西部大開發、振興東北等區域發展支持政策，旨在改變區域發展不平衡的狀況。通過堅持開發式扶貧，擴大龍頭產業規模，解決勞動力剩余問題，同時給予貧困區資金物資上的援助，綜合發展貧困地區各項事業。

（二）扶貧開發政策分析

中國扶貧開發政策基本上符合貧困環境變化與經濟發展，并且堅持扶貧開發與貧困救助并重的扶貧方式，以貧困開發為主，輔以必要的貧困救助，激發貧困地區的發展活力；針對貧困地區人口，制定特定的扶貧政策。隨著社會經濟的發展逐漸變為以社會保障政策的形式保障貧困地區人民生活，全方位提高貧困地區人民生活水平。

三、扶貧政策經驗與調試

從歷年政府扶貧政策的演變分析，政府政策制定越來越注重促進農村貧困地區可持續發展，并且扶貧針對性越來越強，下一階段必將繼續延續這一思想，在遵循的基礎上有所創新。

（一）形成多元互助的開發組織體系

充分支持各類市場主體參與扶貧，政府要扮演收入分配改革以及政策支持的角色，做好協助者，創造良好的社會環境、政策環境及投資環境；充分完善相關法律制度，加強與民間組織合作，并充分實施監管，以保障其公開透明；創造良好的投資環境，發展小額信貸扶貧，發揮貧困地區資源優勢，把資源交給最有效的企業。同時，政府可以積極吸引國際扶貧組織的參與，引入更多的扶貧資金和援助性扶貧項目，提高必要資金支持比例以及政府扶貧工作的整體效益和水平。

（二）開發式扶貧與參與式扶貧并重，提高貧困群體的主動性

讓貧困群體參與扶貧政策決策是反貧困后期必不可少的環節，這樣可以增強扶貧政策的準確性和執行過程參與度。將扶貧資金控制權決策權下放，讓農民自己管理，實現資金的充分利用。通過教育直接提升人民的綜合素質，同時針對不同職業工種，應加強職業教育培訓。通過這兩種教育培訓方式，增強貧困群體的參與度，實現開發式扶貧的作用。

（三）精準扶貧：增強扶貧政策瞄準的針對性

目前全面扶貧已經完成，下一步扶貧將提高扶貧項目的瞄準精度。將扶貧資金直接用在貧困農戶身上，同時完善貧困監測系統。另一方面，從消費角度制定貧困人口，反應貧困人民的消費水平，也更加符合我國當前經濟發展的狀況，其實行基礎就是要重視貧困識別標準的修訂。增強扶貧的瞄準精度，重視對項目資金投向的透明度和明細化，對扶貧資金的流向和金額進行公示，接受監督。

我國的扶貧以政府扶貧為主，發揮政府和多重扶貧機構以及社會的力量，才能進一步提高扶貧效率，實現脫貧致富。

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作者簡介：岳童（1996-），女，山西晉中人，專業：經濟學。