畜禽產業綠色安全社會共治問題研究

陳素云

畜禽產業綠色安全社會共治問題研究

陳素云

畜禽產業在國家產業結構中占有重要位置，但頻發的畜禽產品安全事件引起公眾的擔憂，畜禽產品綠色安全問題已成為制約畜禽產業可持續發展的重要因素。本文嘗試運用社會治理的理論來探討畜禽產業綠色安全問題，界定畜禽產業中的主要主體——政府、企業和行業協會三方的責權，形成垂直協作、行業聯盟、政府監管三維協同的畜禽產業綠色安全體系。

畜禽 綠色 共治

畜禽產品是人類食物的重要組成部分，畜禽產業在國家產業結構中占有重要位置。但近年來重大畜禽產品安全事件屢有發生，畜禽產業帶來的環境污染問題日益凸顯，畜禽產品綠色安全問題已成為制約畜禽產業可持續發展的重要因素。畜禽產業綠色安全具有負外部性，循著“外部性內部化”思路，學者們對畜禽產品綠色安全問題的研究更多的基于政府規制視角。然而，由于決策、執行的低效率以及尋租等都可能導致“政府失靈”問題。

隨著公眾認知的覺醒和社會組織力量的發展，社會治理的理論逐步崛起，其理念是通過協調不同利益群體，有效利用資源，實現公共福利最優。社會治理的理論是否可以為畜禽產業綠色安全問題的解決提供新的思路？如何協調畜禽產業中的主要主體——政府、企業和行業協會三方的責權？本文嘗試運用社會共治的理論，探討畜禽產業的綠色安全問題，形成垂直協作、行業聯盟、政府監管三維協同的畜禽產業綠色安全體系。

協同共治的機理

畜禽產業綠色安全風險社會共治的內涵是綜合平衡各相關利益者，權衡產業供應鏈中各相關方從治理效率中獲取的利益，各參與主體基于各自的職能，協同運用政府、市場、技術、監督、信息等工具，在畜禽產業綠色安全的標準制定、標準執行、實時監測等方面合作，以較低的成本建立有效的風險防控系統，抑制畜禽產業綠色安全風險，實現畜禽產業的綠色安全生產，達到社會福利最優。是一種由下而上、各方主動、多方共贏的協同運作機制。

監管和治理的區別在于，監管是政府和市場間的雙向關系，是政府對市場主體的監督和限制；治理則是政府、市場和社會的多方關系，是通過綜合的手段建立各方的關系網絡，進而實現公共利益，提升制度績效。在風險社會中，雙向的關系顯然難以應對復雜的畜禽產業綠色安全問題，政府規制、企業治理、行業自律、消費者監督的多方網絡關系才是保障畜禽產業綠色安全的路徑。

社會共治理論去除了政府作為唯一管理者的定位，政府、企業、協會、消費者均成為治理主體。在多方關系中，政府可以從微觀的行政監管中擺脫出來，致力于政策規制的宏觀治理；協會作為中觀治理的主體，關注行業的發展；企業作為微觀治理的主體，進行自我規制；消費者和其他社會主體起到監督的作用。

政府在協同共治中的責任

構建制度保障環境

在畜禽產業綠色安全風險社會共治的框架下，政府作為社會共治的引導者，其首要責任是構建保障市場有序運營的制度環境。政府監管的重心在于規制政策的制定而非行政管理。畜禽安全的法律標準和違反畜禽安全生產的懲罰機制是政府應確立的制度。比如《食品安全法》《消費者權益保護法》等法律的完善，出臺行業協會自律組織條例等，政府執法人員以及畜禽產業綠色安全事故相關責任人的懲罰機制等。

建立社會共治治理結構

治理結構的實質是建立一種制衡體系，畜禽產業綠色安全的社會共治是否有效，取決于治理結構是否完善，是否能夠形成一種制衡的治理體系。社會共治中的關鍵主體包括政府、企業和社會組織，這三者之間應當建立一種相互牽制的機制，實現治理的制衡。要建立這種制衡機制，首先要解決信息不對稱問題，信息交流制度就成為治理機制建立的前提。由于企業是畜禽產業安全信息的提供者，政府需要規范企業提供的綠色安全信息，使得各企業提供的信息具有可比性。既然綠色安全是一種風險，可以要求企業安全COSO的風險管理框架，建立包括風險評估、風險應對、內部控制、信息與溝通、監督等八要素的風險管控體系，并按照這八要素提供畜禽產業安全風險管理信息。政府通過專門的機構，按照企業提供的信息進行風險評估，并制定嚴格的懲罰機制，對信息造假的行為進行處罰。在信息對稱的前提下，將政府監管、行業自律、企業自治納入一個治理體系中。

監督規制者

政府作為畜禽產業安全的規制者，建立制度保障社會共治機制的運行，構建合理的社會共治結構，規制經營者生產綠色安全的食品，但一個尖銳的問題是，誰來監督規制者？在公共經濟理論中，政府規制作為市場的有益補充，矯正市場失靈，提供市場機制不能解決的公共物品，是保障公共利益的重要途徑。然而政府的管理者是誰？這些規制的制定者和執行者能否代表公共利益？政府有不同的層級，不同的層級在追求自身利益最大化時，規制機構是否會被受規制的產業控制產生規制俘獲問題？事實上，在全球食品安全規制制定的過程中，我們能夠看到大型食品公司的意志反映。在國內食品安全事件發生時，地方政府也可能基于地方GDP的考慮在第一時間保護生產不安全食品的企業。那么，如何設置有效的機制來監督畜禽產業綠色安全規制者，成為政府規制必須考慮的問題。

監督規制者的有效途徑可能應該包括組織的設置和信息的公開。為了監督規制者，避免規制俘獲問題，應該設置專門的機構監督監管者。這一機構的設置可以參照企業中的共議制度，設置綠色安全委員會之類的獨立機構。監管部門的畜禽產業綠色安全信息應依法公開，不同的監管主體在其職責范圍發布日常監管信息，建立一個共同的信息發布平臺。信息的公開有利于公眾了解政府規制者的規制政策和規制執行，形成公眾監督的機制，防范規制俘獲的發生。在防范規制俘獲的同時，也防止監督過度。

企業在社會共治中的責任

塑造綠色安全生產文化

依據合法性機制的分析，企業有“制度同形”的傾向。生產綠色安全畜禽產品的企業可以降低違法成本，并形成良好的聲譽機制。以相關利益者最大化作為管理目標的畜禽企業，更注重的是企業的可持續發展，而非短期的利潤目標。兩者之間的區別是企業可持續發展的度量是企業價值，企業價值是企業未來現金流量的價值；利潤目標的度量是企業凈利潤，凈利潤只是企業一年的盈利。如果以可持續發展作為企業的管理目標，治理層將注重企業未來的收益，維護企業的聲譽機制，注重產品在消費者中的口碑。企業的治理層應在企業內建立相關利益者最大化的管理目標，以可持續發展為理念，形成綠色發展的企業文化。

這種企業文化的形成，將直接影響企業的決策行為，形成企業中的內部控制機制和質量管理機制。建立內部控制和質量管理機制等風險控制機制是企業生產綠色安全產品，規避規制風險的重要途徑。設計一套完備的風險管理流程可以避免企業的日程風險，以及操作不當等人為的綠色安全事件。依據錨定效應理論，在綠色發展的企業文化氛圍中，員工有向管理層學習的效應，除了質量管控機制的效應外，錨定效應也會引導員工按照生產的規程，生產綠色安全的畜禽產品，從而實現企業的自我管理。

建立企業內部契約機制

盡管作為企業投資者的治理層有“制度同形”的傾向，以可持續發展為理念，有生產綠色安全產品的要求，但管理層依據自身的利益可能違背治理層的意愿。委托代理理論認為，在信息不對稱的環境中，代理者可能利用信息優勢產生“道德風險”和“逆向選擇”。由于對管理層的考核更多地采用利潤指標，國資委對管理層考核的EVA指標實質上也建立在利潤指標的基礎上，可能誘導管理層以利潤最大化作為管理目標，基于成本效益的考慮，生產非綠色安全的畜禽產品。為了解決這種治理層與管理層之間的委托代理問題，在管理層的績效考核中應更多地加入長期指標，比如股權激勵，以使管理層與治理層的目標一致，實現相關利益者最大化的企業目標。

企業內部的契約機制不止在治理層和管理層之間，也體現在上下游企業之間。許多食品安全事件并非源自企業本身，而是由于上下游企業間契約的松散。為了生產綠色安全的畜禽產品，產業鏈中垂直一體化的契約機制彰顯必要。如果企業具有更多的資金建設上下游企業，將上下游企業演化為自身的子公司，企業就形成垂直一體化契約，這是保障畜禽產業質量安全最有效的契約模式。對于資金相對短缺的企業，即使與上下游的養殖戶和企業之間難以形成垂直一體化契約，也要形成緊密的契約模式。由于畜禽產品“經驗品”和“信任品”的特質，產品的品質難以直觀識別，契約條款中應細化具體的投入和行為。比如雛鷹模式，為養殖戶建立養殖小區，養殖戶在小區內養殖，公司統一提供飼料、獸藥等，規范養殖戶的養殖行為。如果無法做到建立養殖小區的模式，則需要建立更完備的檢測系統，避免類似瘦肉精事件的發生。

建立信息傳遞機制

企業作為經濟利益主體，效率機制必然發揮效用。如果企業的綠色安全產品生產不能為企業帶來附加的收益，而只是增加綠色安全生產的成本，企業也難以為繼。換而言之，市場中要有信息對稱機制，令消費者為綠色安全的畜禽產品支付更高的價格，以避免檸檬市場的產生。企業作為產品的制造者，掌握了更多的產品生產信息，需要將這種信息傳遞給市場。

企業應該向市場傳遞何種質量安全信息？畜禽產品中諸多的化學指標，消費者并不清楚，即使披露也無法令消費者理解。同時，不同的產品有不同的化學指標，這種信息也不具有可比性。從風險理論的視角看，畜禽產品是一種經營風險，那么，我們可否將企業控制風險的流程以及效果傳遞給市場？我們可以這樣理解，如果企業控制了畜禽產品綠色安全風險，并取得了較好的效果，那么企業的產品就是值得信賴的。由此，企業可以按照風險控制的流程，向市場披露風險控制的過程，并披露風險控制中的缺陷，由消費者自行判斷風險控制的結果。這種信息披露更具客觀性和可比性，可以和政府宏觀的風險管理相鏈接，形成一個宏觀和微觀聯系的畜禽產品安全風險信息披露機制，節約社會總成本。

行業協會在社會共治中的責任

協助政府制定規制政策

畜禽產業的規制政策應該由政府制定還是行業協會制定一直是學界探討的問題。政府作為國家機器，制定的規則具有更高的強制力和威懾力，但由于畜禽產業的復雜性，諸多的標準只有行業內部更為清楚，行業協會作為規制政策的制定者更具科學性。也有學者認為，行業協會代表行業內組織的利益，由行業協會制定規制政策，可能會導致不客觀的問題。各國在進行規制政策制定時，一個普遍的做法是政府制定規制法律，而行業協會制定準則作為法律的補充。行業協會經濟秩序是政府的主要政策工具，行業協會經濟是法律的補充，政府通過行業協會對行業內組織進行間接管制。協會內部組織的行為準則由協會制定，并向政府提供建議提高規制水平。

完善行業自律機制

畜禽產業協會發揮自律監管作用的前提，是建立自律性的規則體系，規范組織成員的機會主義行為。這種自律機制的建立，首先是建立畜禽行業的信用體系，在行業內進行信用調查、簽訂誠信公約、建立信用檔案和誠信信息披露制度，對組織成員的綠色安全情況進行追蹤監測，以行業信用評級手段，建立組織成員的綠色安全生產信用意識。

其次，建立自主的治理結構。畜禽產業行業協會生存的本源，是組織成員對自我利益的追求，協會代表的是畜禽行業的整體利益，從維護行業共同利益的視角出發，才能承擔行業自律的公共職能，這是協會自律的基礎。如果行業協會將自身定位為政府的附屬機構，追求官方認同，協會將缺乏獨立性和代表性，難以獲得行業組織的認同，導致失去權威性和公信力。畜禽產業協會建立維護組織成員利益的自主治理結構，是其自律職能發揮的社會基礎。參照公司治理結構，畜禽產業協會應建立組織成員大會、理事會和監事會分權制衡的治理機制，日常管理試行秘書長負責制，理事會成員、協會會長、協會秘書長等均按照民主程序選舉產生。協會的經費由協會自籌，自主進行決策，真正成為一個畜禽行業自治組織。

提高行業服務能力

畜禽行業協會的一個重要特征是服務性，行業中組織成員無法單獨完成的部分應由協會提供服務。比如進行行業的規劃、提供技術咨詢、培訓技術人才等，畜禽產業產前、產中、產后所需的各項服務，均由協會提供。作為“準政府機構”性質的協會，還要承擔政府的一些公共職能，比如建立畜禽產品的可追溯制度，前期各類畜禽產品的生產人員、養殖所在地、使用獸藥數量及次數、使用的飼料、畜禽出欄日期等信息，為每個畜禽產品分配“身份證”號碼等。畜禽產品供貨鏈上的企業陸續加入原材料、添加劑等信息。這種可追溯制度的建立是單個企業無法完成的，需要行業協會建立可追溯系統，為政府依據可追溯系統進行畜禽產業綠色安全規制提供基礎信息。

本文系2016年河南省人民政府發展研究中心決策招標課題“河南省綠色發展研究——以畜禽產業為例”（2016B025）的階段性成果

（作者單位：河南農業大學經濟與管理學院）