基于全民閱讀的公益基金會運行管理機制研究

摘 要 全民閱讀公益基金會承擔著籌集社會資金、促進全民閱讀活動發展、支持公共文化教育公益事業等作用。論文通過對閱讀基金會內部治理的現實意義進行分析，結合2016年5月民政部公布的《基金會管理條例（修訂草案征求意見稿）》，闡釋全民閱讀基金會內部治理結構中理事會、監事會和執行機構三者關系，并針對可能存在的問題，提出健全完善閱讀基金會運行管理機制的相關舉措。

關鍵詞 公益基金會 全民閱讀 運行機制

分類號 G252

DOI 10.16810/j.cnki.1672-514X.2016.12.019

Research on the Operation and Management Mechanism of Public Welfare

Foundation Based on Nationwide Reading

Wang Yanfang

Abstract Reading for All Foundation undertakes the function of raising social capital， promoting the development of nationwide reading activities， and supporting the public cultural education and so on. Through the analysis of the practical significance of the internal governance of the reading foundation and the combination of the“Foundation Management Ordinance（Revised Draft）” announced in May 2016 by the Ministry of Civil Affairs， this paper explains the relationship between the board of directors， the board of supervisors and the executive body in the internal governance structure of the foundation， and puts forward some measures to improve the operation and management mechanism of the reading foundation in view of the possible problems.

Keywords Public welfare foundation. Nationwide reading. Operation mechanism.

社會公益基金會是經政府主管部門批準登記而創立的具備法人資格的社會慈善組織，對促進國家科學、文化、經濟和社會發展具有重要的補充作用。2014年10月29日，李克強總理在國務院常務會議中明確提出促進社會公益基金會的發展。同年11月22日，國務院發布《關于促進慈善事業健康發展的指導意見》[1]，對于慈善事業的健康發展提出了一籃子重要政策和措施，旨在鼓勵大膽探索慈善事業體制機制、運行方式，充分發揮各類慈善資源。全民閱讀作為一項利國利民的公益活動，也必將越來越受到公民和國家的重視，上升為國家戰略，投入較大財力并持之以恒地開展。在我國，雖然中央政府和許多地方政府都在大力倡導閱讀并舉行各種閱讀節活動，但由于經費嚴重不足，力量非常有限，全民閱讀工作與國外相比存在較大差距[2]，那么創設和發展全民閱讀公益基金會乃是當務之急，同時對于此類社會公益基金會的內部結構治理也刻不容緩。本文基于全民閱讀公益基金會的創設、運作管理，擬從理事會、監事、管理層三個層面提出治理和完善全民閱讀公益基金會的建議。

1 開展全民閱讀公益基金會內部組織結構治理的現實意義

隨著全民閱讀公益活動的推廣，越來越多的富于社會責任感的企業家和個人積極參與到全民閱讀的公益事業中，各級社會組織紛紛設立基金會組織或參與閱讀公益行動。如南方閱讀公益基金會是國內首家由愛心企業和機構發起，致力于推動中國青少年公益閱讀活動的開展，專注為留守兒童、外來工子弟，殘障兒童等特殊兒童群體及家庭提供閱讀內容、閱讀服務和解決方案的公益基金會。近年來這些閱讀基金會的項目實施效果，表明基金會是公共文化事業值得依靠的強大支持力量，成為我國慈善事業發展的重要載體之一，如今年4月份剛成立的深圳市愛閱公益基金會。然而“郭美美事件”“尚德詐捐門”等負面事件的持續發酵，無不反映出我國在慈善組織治理方面存在著缺陷和問題。因此，從內部治理結構入手，完善公益基金會管理機制、評估監督機制，能夠為全民閱讀的公益活動提供一個較為程序化、規范化的運行機制，從源頭上保護基金會財產和信譽的安全，同時也是提高基金會公信力和誠信度的重要途徑。

2016年5月，民政部對原有《基金會管理條例》進行了修訂，形成《基金會管理條例（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱“新修訂草案稿”）并全文公布，征求社會各界意見[3]。此舉是為貫徹落實新頒布的慈善法，適應基金會發展實際，為社會公眾參與公益慈善事業提供法制保障的重要立法舉措。對現有和即將建立的全民閱讀基金會而言，具有重要的參考價值和政策導向，也是推動慈善事業健康發展的現實需要。那些參與到全民閱讀公益活動中來的企事業單位、社會公益團體、志愿組織者等將更加順應文化公益事業發展規律，優化組合各種資源，提高全民閱讀活動的市場效果和社會效益。

2 全民閱讀公益基金會的組織結構及存在問題

在我國，慈善組織結構一般分為決策層、執行層和監督層三權分立組織框架，其中理事會作為決策層是非營利法人機構中一切權利、權力、責任、義務的中樞[4]。而作為閱讀公益基金會的執行層，其主要任務是執行理事會各類決定，妥善管理基金會募集財產和組織財產、對內部人員進行管理和教育等。除此以外，我國現行對于基金會的運行有設立監事的明文規定，以防利害關系或監督盲點的發生。全民閱讀公益基金會的內部治理大體圍繞此三個層面開展，其治理目標以統籌資金的資助者、理事會和監事會及其管理者相互關系為重點，以發展閱讀基金會組織和募集資金提升全民閱讀實際效果為目標。

良好的內部治理結構是實現非營利基金會功能預期的核心制度裝置[5]。從目前我國公益基金會的內部結構上看，其運行管理機制主要會存在以下幾方面問題。

首先，存在閱讀基金會組織結構流于形式的問題。當下，我國的一些非營利基金會，有的沒有設置理事會和監事會機構，有的理事會結構不規范，理事長與執行者是同一個人，監事會也沒有起到作用。領導者缺乏組織的監督與制約，再加上非營利基金會的外部捐贈者和受贈者的監督作用沒能充分發揮，所以受贈者受益少，而領導成為了最大受益者[5]。

其次，存在人事制度缺乏剛性，規定不明確的問題。目前，我國閱讀公益基金會剛剛起步，對理事任職和產生資格缺乏剛性規定，現行《基金會管理條例》第20條僅對理事任職資格做了一般規定，對理事首次選舉具體程序僅簡要說明由條例約定，無法實現公益基金會用人制度的民主和規范。作為全民閱讀推廣的非營利公益基金會，尤其是一些與政府有關聯或由政府創立的基金會，行政色彩濃厚，機構官僚化嚴重。這些非營利基金會的高級管理人員以及理事，大多數不是按照法律規定的章程選舉出來的，而是由政府以及上級主管部門直接任命，常常導致基金會籌款能力和執行力難以提高，無法指導和規范基金會運作[5]。

最后，存在基金會資產管理有不可控風險。由于目前我國針對基金會管理層的相關法律法規尚未出臺，使得管理層在執行理事會決策及事務管理中無法可依，存在程序不規范等問題；更由于監事監督決策和執行機關沒有具體措施的約束規定，如未明確資金捐贈者等利害關系人能否作為監事，缺乏監事可檢查基金會的財務情況和具體會計報表等運行和管理的可操作的具體方式以及程序等[6]，難以保證資產在使用過程中不存在違規、貪污等現象。

3 健全完善全民閱讀公益基金會運行管理機制的舉措

要使全民閱讀公益基金會健康發展，完善其管理是不可缺少的環節。對于基金會內部結構治理、資金運作安排、閱讀項目實施等方面都應由基金會內不同的機構協同合作與制定，確保閱讀基金會的良好運營，使流入基金會的各項資金與捐助能夠在全民閱讀公益活動中得到最充分的運用，發揮其最大價值與作用。根據民政部的《基金會管理條例（修訂草案征求意見稿）》中有關內部治理規范和要求，筆者擬對現行基金會管理條例中有關條款提出以下針對性改進措施。

3.1 改進理事選任機制，完善理事會決策程序

首先，理事人選應符合《基金會管理條例》中關于任職資格的相關規定，并對可能存在的利益沖突進行約束和限制。同時應參照國外基金會管理的一般約定，在章程中明確標注和規范首任理事名單，如未予明確，則應由基金會創始人選舉產生。在理事會成員中，還應選拔具備一定專業技能的人員擔任，正如有學者認為“理事會成員還是慈善法人的專業顧問”[7]“每個理事都必須具備某種專業技能”[8]，以保證閱讀基金會各類閱讀項目的完成。如我國于1986年9月成立的韜奮基金會其最高決策機構是理事會，是由行業內外有志于公益活動的單位派出理事人選，經理事會議選舉產生。

其次，理事會作為基金會的最高決策機構，在立法上應建立權力清單，明確可操作原則，限定決策范圍，規范理事會決策程序等權力行為，并就理事會會議制度作出詳細規定。由于閱讀公益基金會在資金撥付和活動推廣中往往涉及大額資金支出，為確保決策民主和透明，應對參會的成員資格、人數、重大決議事項程序及規則等內容予以明確，以保證基金使用規范性[9]。

3.2 明確管理者具體職能，強化管理者義務

強化基金會管理者的治理效果，首先，須遵循法律相關規定，在基金會章程及工作條例中明確規定管理者行使權利的職能范圍。如基金會秘書長、財務經理和其他歸口部門負責人都應明確其詳細職責[10]。同時，為保證不同閱讀項目的順利開展，可探索建立相應的專業專門委員會分別管理基金會的具體項目實施事宜，執行理事會的決策。其次，強化應承擔的信義義務，落實和執行理事會制定的方針政策和方案，實現基金會各項捐助目標以及核心任務，并將募集資金合理管理和分配，將募集資金和公眾捐款有效支持捐贈人期望的捐贈領域。“郭美美事件”的曝光，促使中國紅十字總會將商業系統紅十字會撤銷，商業系統紅十字會的撤銷看似一勞永逸解決了問題，事實上也將公益基金會和商業機構正當經濟來往渠道分割，對公益事業的發展是有缺憾的。如果對基金會管理者通過明確權力義務，加強權力監督，實現權力運營的公開透明，讓公眾及時了解資金使用情況，才能真正解決基金管理者在資金運營中可能出現的各種黑洞和制度缺陷。

3.3 實行多元化監管機制，保證監督制度客觀公正

基金會中的監事機構是保證全民閱讀基金會科學、透明、公正的重要機構，它促使基金會的監督制度能夠客觀、合理、公正，能有效地監管各閱讀推廣項目的開展情況。而各個參與閱讀項目的公共圖書館在項目實施的過程中也會由于這一監督制度的存在而不得不認真對待項目，如存在不當的行為將會影響該公共圖書館以后閱讀項目的申請和參與，這將無形中給公共圖書館施加壓力，迫使他們在實施項目的過程中改革落后的管理體制，以便有效合理地完成項目[11]。當然監事機構除了對申請到閱讀項目的公共圖書館進行監督外，還要對全民閱讀基金會自身進行監督，以保證自身的客觀公正。

在實行監督制度運行中，可實行多元化的監管機制。首先，可建立利益相關者參與基金會內部治理機制[11]。一般包括基金會法人的募捐人、基金會的捐助對象或者受益對象等，保證在理事有違法條例行為時，利益相關方有權對罷免其職務提出意見。其次，吸收其他社會團體人士以監事身份參與內部治理[12]。由于閱讀公益基金會具有廣泛的公共性特征，這種特征要求基金會能夠吸納利益相關者之外的社會人士投身基金會內部治理之中。一種方式是加入傳統的組織機構，如美國的社區基金會理事會一般由該基金會所在社區選舉產生；另一種方式則是增加新監督部門，此部門可由具有專業知識的社會賢達、道德高尚的受益人組成，從而對理事會和高級管理人員的決策進行監督。如日本評議委員會按照相關規定在會員大會、理事會、監事之外另成立部門。第三，設立獨立監事機制。隨著基金會事業的快速發展，“新修訂草案稿”大幅提高了監事和監事會的法律地位，有的國家立法甚至將監事會設于理事會之上層，理事會接受監事會的全方位領導，向監事會負責，如《愛沙尼亞財團法》中便是如此規定。全民閱讀公益基金會設立獨立監事機制，是對理事會過于集中的權力監督和約束，可對理事會權力進行有效制衡，減少理事會發生違反法律規定損害基金會權益的概率。

3.4 建立規范的信息披露制度，探索建立第三方評估機制

基金會的自律和自我約束是基金會事業健康有序發展的第一道防線，其中建立規范的信息披露制度是進行有效治理，加強自身約束，提高全面閱讀基金會社會公信力的有力措施。在此次的“征求意見稿”中對有關信息公開的內容進行了整合，專門設立了“信息公開”的規定[3]。建立全面的基金會信息公開制度，不僅能夠主動及時發現問題，而且監督成本更低。對此，全民閱讀公益基金會應在實踐中根據及時、高效、透明的原則，嚴格執行基金會的信息公開義務，進行年度公開、隨時公開和定期公開的基金報告制度。上海市慈善基金會在這方面成果突出，每年在《解放日報》等媒體向社會公布年度工作報告及審計報告，開通網上公開渠道，公眾可直接登錄上海慈善網平臺查詢業務、閱覽信息、監督投訴、提交捐款或申請項目[13]。除此，還需不斷探索建立第三方評估機制，其不僅能夠保證基金會運行的公正客觀度，而且也為社會公眾參與基金會治理打開窗口，從而形成有利于基金會良性健康發展的環境。在發達國家中美國較為典型，擁有如美國慈善信息局、美國基金會聯合會等眾多第三方評估機構，負責提供信息和咨詢、制定標準并審議等。只有這樣，才能夠建立一套行之有效的基金會監管制度，確保基金會各項公益閱讀活動規范運作。

4 結語

隨著國內經濟以及慈善事業的發展，以公募或私人、企業名義建立的基金會越來越多，并且其資產規模也在不斷擴大，我們應該把握好這些良好機會，加快建立健全全民閱讀基金會[14]，才能為我國全民閱讀推廣提供更多的保障。全民閱讀基金會作為一種有效的籌資手段值得鼓勵和提倡，其建設任重而道遠，需要社會各界人士的大力支持，并應通過各種方式建立符合本地實際的閱讀基金會。同時，各級政府部門也應當從稅收政策等方面給予支持，精心呵護全民閱讀基金會的發展[14]。聚沙成塔，集腋成裘。只要匯聚各方力量，形成良好的全民閱讀公益基金會內部治理關系，才能健全、完善一個健康完整的全民閱讀公益基金循環體系，這樣將會更有利于發揮閱讀基金會的作用，在一定程度大大提升我國全民的文化水準，有利于全民素質的提高，增加國家的軟實力和綜合國力。

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王彥芳 南通市通州區圖書館館長、副研究館員。江蘇南通，226300。

（收稿日期：2016-07-20 編校：方 瑋）