檢察官司法辦案追責程序的構建

●李衛東/文

檢察官司法辦案追責程序的構建

●李衛東*/文

隨著司法責任制改革的不斷推進，檢察官司法辦案的職權逐漸明確，行使職權的獨立性也逐步增強，逐步形成了以檢察官為中心的辦案形式，檢察官對案件終身負責。科學設計檢察官司法辦案追責程序，即在保證檢察官依法獨立行使檢察權的前提下，以強化責任追究為切入點，對檢察權的行使實施有效的監督制約。

司法辦案 追責程序 構建

現行的專門涉及檢察人員責任追究的規定主要有《檢察官紀律處分暫行規定》（1995年最高人民檢察院頒布）、《檢察人員紀律處分條例（試行）》（2007年最高人民檢察院頒布）以及《檢察人員執法過錯責任追究條例》（2007年最高人民檢察院頒布）（以下簡稱《條例》）。前兩個文件主要是對檢察人員違反檢察紀律的行為給予何種紀律處分的具體規定，如違反政治紀律，組織、人事紀律，辦案紀律，財經紀律等。《條例》針對的是檢察人員的執法過錯行為，即檢察人員在執法辦案活動中故意違反法律和有關規定，或者工作嚴重不負責任，導致案件實體錯誤、程序違法以及其他嚴重后果或者惡劣影響的行為，追究其執法過錯責任的具體規定。這些文件規定從側面反映了對檢察人員執法過錯行為的責任追究并非屬于空白領域，而是有法可依。

程序是防止權力濫用、保障權力正確行使的有效保障。規范檢察官司法辦案追責，必須從程序設計做起。科學設計檢察官司法辦案追責程序，即在保證檢察官依法獨立行使檢察權的前提下，通過設置公正、透明的檢察人員追責程序，確保追責機制行之有效，追責有力。具體來講，檢察官司法辦案追責程序可以從追責啟動、責任審查、責任認定、申訴救濟等方面進行規制。

一、追責啟動程序

（一）啟動事由

最高人民檢察院《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》（以下簡稱《意見》）規定了三種啟動事由。其中，第34條列舉了檢察人員在司法辦案工作中因故意違反訴訟程序和司法辦案規定，應當承擔司法責任的情形；第35條列舉了因重大過失，怠于履行或不正確履行職責，造成嚴重后果或惡劣影響，應當承擔司法責任的情形；第42條第2款規定了檢察機關紀檢監察機構對檢察人員及時啟動追責程序，進行責任倒查的情形，即“對檢察人員承辦的案件發生被告人被宣告無罪，國家承擔賠償責任，確認發生冤假錯案，犯罪嫌疑人、被告人逃跑或死亡、傷殘等情形的”。據此，檢察人員在司法辦案中存在如上情形的，應當啟動檢察人員追責程序。

（二）啟動主體

構建檢察官司法辦案追責機制，關鍵是形成對檢察官司法辦案工作全方位、全過程的監督制約體系，這也是回應社會關切、提升司法公信力的必經途徑。因此，在啟動主體上就要實現多元化、開放性。在檢察機關內部，設置紀檢監察機構、案件管理機構，以及上級檢察機關作為內部啟動主體；同時，在檢察機關外部，設置案件當事人、［1］律師、辯護人及與案件無關的第三人［2］作為外部啟動主體。對于符合啟動事由的，上述主體可以提出啟動追責程序。

（三）啟動方式

根據主體的不同，啟動方式也應有別。一是在外部主體方面，根據《意見》第27條規定，當事人、律師可通過舉報、投訴、申訴、控告等方式啟動責任追究程序，但就如何具體操作還有待進一步細化。對此，建議將上述啟動方式適用于所有外部主體，即當事人、律師及與案件無關的第三人，均可采用檢舉控告的形式，并以書面申請為主、口頭申請為輔，向受理機關提出啟動追責申請。其中口頭申請的，需制作筆錄并由申請人簽字確認。二是內部主體，基于監督職責，紀檢監察機構、案件管理機構，以及上級檢察機關均可依職權，以書面形式向受理機關提出申請。三是申請條件，在提出申請時，申請人需提供相關的線索及依據，且申請事由應當符合追責的情形。即要求啟動主體承擔一定的舉證責任，以避免恣意申請。對于上述申請，受理機關經過初查，認為申請人能夠提供相關線索及依據，且符合追責情形的，應當啟動追責機制；對于不符合申請條件的，應當予以駁回，并說明理由。

二、責任審查程序

（一）審查主體

根據《意見》第42條規定，檢察人員追責由人民檢察院紀檢監察機構受理，并負責調查核實。即由檢察機關的內部機構進行追責前的審查。毋庸置疑，這樣容易存在審查主體不能積極主動調查的問題，進而影響追責力度。對此，可從以下兩個思路解決。一是由完全獨立的專門機構審查，如《意見》中提到的檢察官懲戒委員會。二是指定由其他同級檢察機關的紀檢監察機構審查，即回避可能存在的利害關系。如此，審查的主動性和公正性可以在一定程度上解決，但審查的成本、效率又將成為新的問題。被審查的檢察機關本能的抵觸，可能會使外來調查機構的工作難以開展。本文認為，結合我國司法現狀，《意見》第42條由檢察機關內部紀檢監察機構受理并開展調查的規定，雖有一定的弊端，但總體講，利大于弊。一方面，紀檢監察機構是職責所在，有義務對檢察官的司法責任問題進行監督并調查；另一方面，檢察機關內部追責是近水樓臺，更容易全面深入快速的掌握案件情況，提高追責實效。至于存在的弊端，可以通過強化監察職責和引入輿論監督等方面，增強審查主體的內在動力和外在壓力，激發其審查的積極性和主動性。

（二）調查方式

《意見》對此沒有相應的規定，本文建議針對不同的司法責任情形，采取不同的方式。涉及辦案質量的，建議紀檢監察機構通過個案評查方式進行調查。具體來講，包括查閱案卷、通過辦案系統審查辦案流程、聽取參與辦案人員的意見等，即主要通過對案件本身進行評鑒，判斷出現案件質量問題的原因，以及檢察人員是否存在應予追責的情形。涉及辦案履職行為的，建議采取詢問控告申訴人、聽取涉案人員意見、辦案檢察人員報告、核實相關物證書證等方式進行調查，即主要針對履職行為是否存在應予追責的情形開展調查。需要指出的是，對檢察人員追責的調查主旨是為保障檢察人員正確履行檢察職責。因此，該調查是輔助性的，任何調查方式均不應阻礙檢察權的正常運行。

（三）審查結論

根據《意見》第43條規定，經過審查，紀檢監察機構認為應當追究檢察官責任的，應當報請檢察長決定后，移送檢察官懲戒委員會審議。同時應當及時向檢察官懲戒委員會通報審查的事實及擬處理的建議、依據。就此，紀檢監察機構審查后，首先應當制作審查報告，寫明經過調查核實的事實、證據及擬處理的建議、依據等。其次，應當將審查報告及時報請檢察長審批。最后，關于移送檢察官懲戒委員會審議的問題，本文認為，紀檢監察機構就受理并調查的檢察官司法辦案責任案件，應無一例外的移送檢察官懲戒委員會審議，即紀檢監察機構只負責審查并形成報告，對責任追究僅出具建議；至于是否追責、該如何追責，則完全由檢察官懲戒委員會決定。《意見》對移送審議設置了“紀檢監察機構認為應當追究檢察官責任的”的前提條件，值得商榷。

三、責任認定程序

（一）認定主體

根據《意見》第43條規定，省、自治區、直轄市檢察官懲戒委員會負責審議檢察官的司法辦案責任。對此，一方面，由中立的懲戒委員會審議，有利于提高追究檢察官司法辦案責任的公信力，更容易獲得社會公眾的信服；另一方面，由專門機構負責審議，更有利于全面、客觀的聽取檢察官的陳述和辯解，保障當事檢察官的合法權益。與此同時，如上所述，本文認為責任認定的主體應限定為檢察官懲戒委員會，而不應將該權力分散。不然，既不利于責任認定尺度的統一，亦不利于實現公正。因此，《意見》規定的紀檢監察機構選擇性的移送檢察官懲戒委員會審議的模式，即紀檢監察機構認為不應當追究檢察官責任的可以不移送，本文認為不妥。這無疑賦予紀檢監察機構一定的責任認定的權力，在某種程度上削弱了追責的力度和公信力。

（二）認定方式

本文認為，檢察官懲戒委員會在受理紀檢監察機構的報告后，應以書面審議為主，必要時可以核實相關證據、聽取申訴控告人，及其他相關當事人的意見；對于紀檢監察機構建議追責的，應當要求其就檢察官應當承擔司法責任承擔舉證責任；同時，審議過程應當保證當事檢察官陳述、辯解的權力。

（三）認定結論及效力

《意見》第43條第3款規定，檢察官懲戒委員會根據查明的事實和法律規定作出無責、免責或給予懲戒處分的建議。據此，責任認定的結論分為無責、免責、給予懲戒處分三種，且從效力講，懲戒委員會的結論僅是一種“建議”。對此，本文不茍同。設置檢察官懲戒委員會，并由其對檢察官司法辦案責任進行審議，目的是利用其中立性、專業性的特質。如果其僅享有“建議”權，那么審議結論將失去強制性，審議也就成為空置，檢察官懲戒委員會也就悖離了設置的初衷。因此，建議規定檢察官懲戒委員會的審議結論具有決定性效力，而不應僅是“建議”。

四、申訴救濟程序

申訴救濟，是當事檢察官在被認定應當追責并給予懲戒處分后的權利救濟程序。為最大程度的實現公正、保障檢察官合法權益，同時也對懲戒委員會行使權力進行有效監督，實現追責機制的法制化、規范化，設置檢察官申訴救濟程序是十分必要的。對此，《意見》規定“當事檢察官有權進行陳述、辯解、申請復議。檢察人員不服處理決定的，有權依照《人民檢察院監察工作條例》等有關規定提出申訴”。但對于具體的救濟程序卻沒有明確、詳細的規定。在本輪司法體制改革中，檢察官懲戒委員會是在省一級設立的。在此基礎上，本文建議在省以上設置上一級檢察官懲戒委員會，并對檢察官追責實行兩級終審制，即檢察官申訴救濟可通過本級復議、上一級復核的途徑實現，上一級檢察官懲戒委員會作出的復核決定為終局性結論。追責決定生效后即按照相關責任規定實行責任追究。

檢察官司法辦案追責程序示意圖

（鳴謝：感謝本文寫作過程中課題組其他成員劉春德、魏海曉、周君等同志給予的支持和幫助。）

注釋：

［1］根據《刑事訴訟法》第106條的規定，“當事人”是指被害人、自訴人、犯罪嫌疑人、被告人、附帶民事訴訟的原告人和被告人。

［2］此處“與案件無關的第三人”，是指人大、政協、社會各界、新聞媒體，以及人民監督員等，與案件無關的集體或個人。

*天津市北辰區人民檢察院檢察長［300400］