新形勢下存量土地再利用方式淺析

新形勢下存量土地再利用方式淺析

□浙江省土地資源調查辦公室（浙江省土地勘測規劃院） 倪永華

一、新增建設用地形勢

二、存量建設用地及目前再利用的主要做法

（一）存量建設用地

新型城市化推進、供給側結構性改革等對土地要素保障和城市建設提出了新的要求。而存量建設用地是土地供給保障重要來源之一。存量建設用地主要指利用效率相對較低的現狀建設用地和閑置土地。

1.低效建設用地

低效建設用地是一個相對的概念，不同地區不同發展階段對于“低效”有不同的內涵。不同地區的用地效率和地均產出（以下簡稱“用地效益”）有明顯差異，在不同的發展階段“用地效益”也存在明顯差異。低效用地是指在特定區域特定時間段內，低于某一利用方向上的區域平均“用地效益”或低于政府制定標準的調查單元（區塊），同時，隨著區域發展水平的變化和城市更新進展，低效用地區塊的位置、范圍等也相應發生變化。

2.批而未用土地

按照相關文件規定，農轉用后在2年內未及時進行建設的土地稱為批而未用土地。批而未用土地主要有兩種情形，批而未供和供而未用。造成批而未供的原因主要是城市規劃調整、項目未落實、征地拆遷難度大、用地單位供地條件不具備、缺乏資金以及其他原因；造成供而未用閑置土地的原因主要是城市規劃調整、資金未落實、地塊上拆遷難度大、地塊權屬復雜、用地單位自身的原因。按照相關規定，農用地轉用和土地征收批準文件有效期兩年，滿兩年未實施具體征地或用地行為的，批準文件自動失效，但在實際實施當中，超過2年的批文仍在實施。

（五）疫苗選擇或使用不當 免疫接種時加抗菌素、劑量不夠、接種方法不對，另外疫苗的質量、運輸、保存不當都會造成免疫失敗。

由于存量土地再利用的經濟成本、政策成本等都會高于新增土地，目前，城市開發主要傾向利用新增的農轉用土地。隨著土地資源環境承載力越來越接近極限、新增建設占用土地的限制越來越大、永久基本農田保護越來越嚴格、耕地占補平衡要求越來越高等原因，建設用地快速擴張階段已基本結束，新增建設用地的成本也相應越來越高。在城市擴張被約束的情況下，大力挖掘存量土地是有效途徑，充分利用存量土地，進行城市更新，不僅可以提高城市“用地效益”水平，也可以盤活歷年批而未供土地，加大土地要素供給。

（二）目前存量土地調查與利用主要做法

1.調查

目前，全省已完成城鎮低效用地調查，即將開展農村低效用地調查，兩項調查將摸清當前情況下全省城鄉低效用地資源，為下一步制定政策和實施存量土地再利用行動奠定基礎。

2.存量土地再利用主要做法

出臺了一系列文件，指導城鎮低效用地再開發或二次開發，實施“畝產論英雄”“三改一拆”“騰籠換鳥”等做法。通過“協商收回、鼓勵流轉、協議置換、退二優二、退二進三、收購儲備”等方式，積極鼓勵企業轉變粗放、低效的土地利用行為。逐步加強建設用地批后監管力度，建立了建設用地供應和開發利用情況通報制度。通過農村建設用地土地整理，挖掘農村低效用地獲取置換指標，用于村鎮建設和城鎮建設。以上行動取得了良好的效果，但在挖掘存量土地資源的廣度和深度上仍有欠缺，同時缺乏統一規劃。

（三）低效用地再利用案例

國內外有很多成功的案例可以借鑒，略選幾個如下。

1.澳大利亞墨爾本港區城市更新

位于澳大利亞南部維多利亞州首府的墨爾本港區（Docklands），是通過市場化運作進行城市更新（拆舊建新）的成功案例。

Docklands是緊靠墨爾本CBD的新的城市中心，以建設世界級水景城市為目標，再開發基本依靠市場化進行運作。規劃上，維多利亞州政府以立法的形式確定港區規劃，確定各區塊的功能。規劃實施中，州政府設立開發中心進行運作，通過招投標的方式邀請開發商投資，中標后，公布初步開發計劃，聽取市場反映后，確定最終開發計劃。在開發建設中，政府和開發中心既不投資，也不干涉建設，只起到監督、控制等作用。

2.浙江省嘉興市

嘉興經濟開發區城南街道汽車精品文化特色街區，按照“政府主導、市場配置、公司運作、獨立核算”的方式開發實施。該街區改造時間從2010年8月開始，到2014年上半年全部結束。

城南街道對城南工業園一期14家企業進行摸底調查，分析土地的含金量。以淘汰一批、轉移一批、提升一批“三個一批”為主線，以工業增加值、污染排放、能耗和畝均產出等評價標準和一整套環環相扣的工作機制，強化“畝產論英雄”的價值導向，推動低效用地再開發。目前，再開發效果良好。

3.杭絲聯改造

杭絲聯是1956年周恩來總理親自批準的國家“一五”計劃重點建設項目之一，到1966年，杭絲聯三期工程全部竣工，1987年杭絲聯成為了真正意義上的“萬人大廠”。隨著經濟形勢和產業結構的變化，1999年杭州國有絲綢行業由過去的支柱產業，繼而調整、改造，直至逐步地有序退出。該廠房區塊成為低效用地。

2007年，杭絲聯的鋸齒形廠房被市政府列入杭州工業遺產保護單位，圍繞鋸齒形廠房進行改造，分為三種方式，無保護價值的廠房拆除后進行房地產開發；有保留價值的部分廠房利用原有建筑設立博物館；鋸齒形廠房采用隔斷的方式重新劃分內部空間格局，在產業上由二產轉向三產，文化上由工廠文化轉向創意文化，開創“絲聯166文化創意產業園”，激活了區沉睡的土地資源，吸引了社會資金，增加了社會就業。

▲港區再開發時序

三、對策建議

（一）調查建議

調查評估是規劃的前置條件，只有認真進行調查評估，對區域及調查區塊發展背景、建筑物情況、周邊區域發展情況、人口組成結構、產權情況、基礎設施情況等做詳細調查，評估各種可能的發展模式，再編制符合區塊特點的規劃。

全省范圍內調查分析存量建設用地，并進行分類，可以一級分類為現狀存量建設用地和閑置土地。二級分類中現狀存量建設用地可分為城鎮存量用地和農村存量用地；閑置土地應進行評估后根據盤活時序分為近、中、遠期。

（二）規劃建議

大范圍摸底調查后，進一步確定城市更新步驟，優先將城中村納入城市更新范圍，結合新增城市土地，編制土地資源開發、存量土地再利用規劃和城市建設控制性規劃，以增量撬動存量。編制規劃實施規則，確保一張藍圖干到底。

1.針對存量建設用地，在現有建設用地基礎上制定的規劃，即城市區塊更新的規劃。低效用地再開發，并不止推倒重建一種模式，在國內外已有多種再開發模式可以參考，結合區塊實際進行評估、規劃，再確定模式。

2.針對閑置土地，調查各閑置地塊，梳理各地塊閑置原因，分清地塊類別，區分是否有原地建設可能性，編制閑置土地盤活規劃/計劃。對于有建設開發可能性的閑置地塊，制訂建設方案，確定開發時序。對于難以建設的閑置地塊，應根據建設選址區域的規劃，制訂盤活方案。

（三）實施保障措施建議

1.重新厘定農轉用批文時效，同時加強農轉用失效批文的執行力度，維護政策嚴肅性。土地包含了資源和資產兩種屬性，土地資產的合理配置是提高稀缺土地資源利用效率的有效途徑。土地的閑置是土地資產的低效利用行為，是對土地資源的浪費。對于一年以上未動工地塊的土地閑置費改為閑置稅，且逐年累進，提高閑置成本。保護土地資源、節約集約用地不是國土資源主管部門一家的責任，也是政府及各部門和全社會的責任。

2.明晰產權，投資收益多元化，低效用地開發投入成本高，收益相對較低且周期長，可以捆綁新區塊開發，同時融合多個開發主體，分攤成本，提高收益率，吸引民間資本。由于低效用地產權分散且構成較復雜，因此在開發前應明晰產權，合理拆遷安置補償。城市是社會的城市，鼓勵民間資本參與城市更新，改革土地儲備制度，調動和協調市場經濟力量，發揮民眾作用，激發城市活力。

3.嘗試將一次性的土地出讓金調整為土地年租金，逐步釋放土地的資產增值效力。城市建設由高速發展期轉入平穩期，逐步將城市開發、更新與稅收掛鉤，穩定城市建設資金來源，同時吸納民間資本。

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