對農(nóng)地“三權(quán)分置”的幾點思考

對農(nóng)地“三權(quán)分置”的幾點思考

□寧波市國土資源局鄞州分局 李 峰

2016年8月30日，中央深改組第二十七次會議審議通過《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（以下簡稱《意見》）。近期，中辦、國辦正式印發(fā)《意見》，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認(rèn)真貫徹落實。近期，媒體連續(xù)報道，筆者業(yè)余時間翻閱了相關(guān)專家、學(xué)者就“三權(quán)分置”及相關(guān)問題發(fā)表的評論文章，受益匪淺，同時也對一些問題進(jìn)行了粗淺的思考。

一、如何界定三權(quán)的法律屬性

（一）近年來法律政策層面對三權(quán)的主要規(guī)定

2003年《土地承包法》出臺，將農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)用法律形式確定；2007年《物權(quán)法》出臺，將土地承包經(jīng)營權(quán)界定為用益物權(quán)。2013年十八屆三中全會進(jìn)一步明確“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。”2014年中辦下發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》（中辦發(fā)〔2014〕61號），明確“堅持農(nóng)村土地集體所有，實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)……”2015年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》，按照三權(quán)分置和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的要求，落實農(nóng)村土地的用益物權(quán)，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，深化農(nóng)村金融改革創(chuàng)新。2016年中辦、國辦下發(fā)《意見》，對三權(quán)分置予以明確框定，將其定性為繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包制后農(nóng)村改革的又一大制度創(chuàng)新，對農(nóng)村基本經(jīng)營制度的提升和完善。

（二）三權(quán)的法律屬性及相互關(guān)系

正確理解農(nóng)民集體土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的法律屬性對推進(jìn)落實《意見》具有重要的指導(dǎo)意義，也是避免引起混淆的前提，以下是筆者對三權(quán)法律屬性及相關(guān)關(guān)系的理解。

1.關(guān)于所有權(quán)和承包權(quán)。在三權(quán)分置體制中，農(nóng)民集體土地所有權(quán)具有核心地位，是不能動搖的根本。集體土地所有權(quán)與農(nóng)民承包權(quán)之間的關(guān)系，實際上是農(nóng)民集體權(quán)與成員個體權(quán)的關(guān)系。雖然在現(xiàn)行法律體系中，尚未明確規(guī)定如何確定集體的成員，成員具體如何行使權(quán)利等情況。事實上，農(nóng)民集體以及集體土地所有權(quán)來源于農(nóng)民入社。土地承包權(quán)是農(nóng)民身份權(quán)的體現(xiàn)，作為農(nóng)民集體的成員身份所具有的基本權(quán)利，這是農(nóng)民個體體現(xiàn)農(nóng)民集體土地所有權(quán)權(quán)能的主要方式，因此，土地承包權(quán)不同于一般的債券或物權(quán)，它是一種基于身份權(quán)的用益物權(quán)。現(xiàn)實中，不論農(nóng)民是否居住在本村，其集體成員資格不會因居住變化而變化；不是本集體成員的其他農(nóng)民或經(jīng)營者更不會因為居住或經(jīng)營而取得集體成員資格，這就是農(nóng)民集體的成員資格已“固化”。

2.關(guān)于承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。將原來的承包經(jīng)營權(quán)分解為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，主要考慮如何有效解決農(nóng)業(yè)效益和效率問題，據(jù)統(tǒng)計當(dāng)前有近2.7億農(nóng)村勞動力在城鎮(zhèn)打工，解決承包地閑置拋荒和引導(dǎo)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、現(xiàn)代化，這就需要讓農(nóng)民放心的把土地流轉(zhuǎn)出去。這樣既能解決承包地閑置拋荒、地塊細(xì)碎等問題，也能有效促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)效益。現(xiàn)實中，我國已有三分之一的土地發(fā)生了流轉(zhuǎn)，《意見》的出臺是對流轉(zhuǎn)的規(guī)范。

如何理解“土地經(jīng)營權(quán)”的性質(zhì)關(guān)系到三權(quán)分置的落實和效果。目前專家學(xué)者和實務(wù)工作者對“土地經(jīng)營權(quán)”性質(zhì)的認(rèn)識存在不同的觀點，有的認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)是物權(quán)，有的認(rèn)為是債權(quán)，還有的認(rèn)為是物權(quán)化的債權(quán)，《意見》并沒有明確土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)。筆者認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)來源于土地承包經(jīng)營權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)屬用益物權(quán)性質(zhì)，根據(jù)經(jīng)營權(quán)的主體可以分三類。一是經(jīng)營權(quán)主體就是承包權(quán)人，此時承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)是統(tǒng)一的。二是經(jīng)營權(quán)主體是其所在的集體組織本身或者集體組織成立的專業(yè)合作社等，此時，承包權(quán)類似于入股形式將經(jīng)營權(quán)讓渡給所有權(quán)主體的集體組織或其專業(yè)合作社統(tǒng)一經(jīng)營，這種情況下，經(jīng)營權(quán)是集體所有權(quán)權(quán)能的體現(xiàn)。三是經(jīng)營權(quán)主體是承包權(quán)人、其集體組織本身或其專業(yè)合作社以外的其他主體，此時，經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)本質(zhì)上是物權(quán)化的債權(quán)。

如果不考慮如此細(xì)化分類，從法理上講，經(jīng)營權(quán)性質(zhì)上是債權(quán)，本質(zhì)上是物權(quán)化的債權(quán)。理由如下，土地流轉(zhuǎn)主要指流轉(zhuǎn)方與經(jīng)營者通過租賃合同，以土地具體使用經(jīng)營為主要標(biāo)的物的一種債權(quán)債務(wù)關(guān)系，土地經(jīng)營權(quán)則是實際經(jīng)營者通過流轉(zhuǎn)方式獲得的土地權(quán)利。由于一般的租賃權(quán)相對脆弱，而土地經(jīng)營需要較長的經(jīng)營周期，如果承租人人的經(jīng)營權(quán)過于脆弱，則無法對抗或抑制出租人的自由終止權(quán)利，經(jīng)營者的利益無法得到保障，于是通過對土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行物權(quán)化改造以保障承租者的積極性和利益。

二、可能出現(xiàn)的幾種傾向

三權(quán)分置，所有權(quán)、承包權(quán)、使用權(quán)三者之間的關(guān)系比較復(fù)雜和微妙，從理論和實踐上可能會出現(xiàn)幾種傾向。

（一）虛設(shè)所有權(quán)

理論上，所有權(quán)是完全權(quán)能，農(nóng)民集體是土地集體所有權(quán)的權(quán)利主體，主要由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民小組代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)，集體所有權(quán)的權(quán)能包括對集體土地發(fā)包權(quán)、調(diào)整權(quán)、監(jiān)督權(quán)、流轉(zhuǎn)管理權(quán)、收益和補償取得權(quán)、收回權(quán)等各項權(quán)能。實際上，集體所有權(quán)很難真正落到實處，往往是看似人人有權(quán)，實際上人人無權(quán)，集體土地一旦發(fā)包，在承包期內(nèi)主要權(quán)能集中和體現(xiàn)在承包者、經(jīng)營者手中，所有權(quán)主體的村集體或村民小組則如同退居“幕后”，無法參與或影響。在三權(quán)分置中要避免承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)過強，架空所有權(quán)，應(yīng)該探索哪些情況下，通過哪些程序，可以啟動所有權(quán)來影響后續(xù)兩權(quán)。

（二）弱化承包權(quán)

承包權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能的一部分，承包經(jīng)營權(quán)是集體土地所有權(quán)上的用益物權(quán)，其權(quán)能包括承包權(quán)、經(jīng)營自主權(quán)、收益補償權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)、退出權(quán)等。《意見》明確“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)”，但放活的前提是穩(wěn)定承包權(quán)而不是弱化承包權(quán)。《意見》的目的是，讓農(nóng)民在保留承包權(quán)的前提下流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)，將零碎的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)集中租賃，因地制宜地發(fā)展適度規(guī)模的現(xiàn)代、新型農(nóng)業(yè)。承包權(quán)對于農(nóng)民來說是身份權(quán)的體現(xiàn)，其保障功能雖減弱但對于農(nóng)民來說具有托底作用，對大量在城鎮(zhèn)打工的農(nóng)民來說，農(nóng)村的土地是他們的最后退路和保障，事關(guān)穩(wěn)定大局。因此農(nóng)民的承包權(quán)應(yīng)該是“固化”或“穩(wěn)定”，而不是弱化或強化。

▲鄞州區(qū)東新河整治項目部違法用地（復(fù)耕前）

（三）過分過早物化經(jīng)營權(quán)

有些學(xué)者認(rèn)為，“經(jīng)營權(quán)性質(zhì)不清楚是一個非常大的制度障礙。如果經(jīng)營權(quán)還是物權(quán)的話，一物一權(quán)，一個物上不能設(shè)兩個物權(quán)。如果是債權(quán)的話，那么意義不大。當(dāng)初改革的目的就是為了將資源配置給生產(chǎn)者，但是生產(chǎn)者現(xiàn)在擁有的只是一個債權(quán)，實際上仍然面臨著投資沒有積極性的難題，而且債權(quán)容易違約”。筆者不贊同以上觀點，個人認(rèn)為三權(quán)分置中新設(shè)立的經(jīng)營權(quán)性質(zhì)上屬于債權(quán)，但國務(wù)院《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》《意見》等規(guī)定，經(jīng)營權(quán)可以在經(jīng)承包戶同意后“轉(zhuǎn)讓、抵押”，這實際上是對“經(jīng)營權(quán)”進(jìn)行一定程度上物權(quán)化的改造，或者賦予其一定的物權(quán)權(quán)能。理論上，物權(quán)才具有轉(zhuǎn)讓、抵押等權(quán)能，《意見》賦予經(jīng)營權(quán)一定的物權(quán)權(quán)能是為了保障長期經(jīng)營的經(jīng)營者權(quán)利。但筆者認(rèn)為，不宜過分物化經(jīng)營權(quán)，否則在理論上容易引起混淆，而且也對承包權(quán)構(gòu)成挑戰(zhàn)。這可能也是《意見》中對放活經(jīng)營權(quán)限制性表述的目的，“經(jīng)營主體……經(jīng)承包農(nóng)戶同意，可依法依規(guī)改善土壤、提升地力，建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、附屬、配套設(shè)施……” “經(jīng)營主體再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)或依法依規(guī)設(shè)定抵押，須經(jīng)承包農(nóng)戶或其他委托代理人書面同意，并向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒浮薄@幾句話的設(shè)定目的是對農(nóng)戶承包權(quán)用益物權(quán)屬性的肯定，也是對土地經(jīng)營權(quán)的約束。

三、如何破解土地流轉(zhuǎn)的高成本問題

近期，看了華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心副研究員桂華《中國農(nóng)業(yè)會毀滅在“科斯信徒”們的手上嗎？》，其分析了兩輪農(nóng)村改革背后的主導(dǎo)思想，筆者贊同其大部分觀點，特別是對三權(quán)分置在實踐中遇到的流轉(zhuǎn)成本問題的分析，但部分觀點并不認(rèn)同，同時對于現(xiàn)行體制下就土地流轉(zhuǎn)高成本問題是提出來了，但并沒有對應(yīng)的措施。

借用桂華在文章中引用的數(shù)據(jù)和文字：“按照農(nóng)業(yè)部給出的數(shù)據(jù)，目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的面積已近占到全國土地承包面積三分之一以上。這就意味著，全國有三分之一的農(nóng)民已經(jīng)不種地…… 由于八十年實施土地家庭承包時，很多地方在土地分配時采用遠(yuǎn)近肥瘦搭配辦法，造成土地高度細(xì)碎插花局面。第二輪農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，我國戶均擁有土地5.7塊。農(nóng)村一家一戶平均不到十畝土地，如此細(xì)碎插花的地塊格局，造成當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的嚴(yán)重障礙。……很簡單的例子，一個村的農(nóng)民同意國家投資修建農(nóng)田水利設(shè)施，就是其中一戶因為看村干部不順眼而站出來反對，工程實施時不準(zhǔn)動他家地，這個項目恐怕就要遭遇巨大難度。無論政府還是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，與分散的每個村幾百戶利益取向不同的農(nóng)民打交道，都是一件十分困難的事情。”這段文字說明了兩個問題，第一個問題說明農(nóng)村土地的兩大最基本特征：一是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)事實上已經(jīng)存在且規(guī)模不小；二是農(nóng)村的承包地呈現(xiàn)細(xì)碎插花、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施難以改善、農(nóng)業(yè)機械化難以推廣的現(xiàn)狀。第二個問題用舉例子的方式說明，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模化經(jīng)營遇到的最大挑戰(zhàn)是與分散、量大，具有承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民個體談判、協(xié)商，這需要付出巨大的時間、精力和各種資源的投入，而結(jié)果卻不一定理想。如同拆遷談判，往往因釘子戶問題難以解決造成項目無限期拖延或者引發(fā)暴力強拆。

筆者認(rèn)為，第一個問題正說明出臺《意見》的必要性，關(guān)鍵是第二個問題，這個問題如果解決不好，《意見》可能最終只是停留在紙面，難以起到實際效果。因為土地承包權(quán)的細(xì)碎化、分散性決定了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體要集中連片流轉(zhuǎn)土地從事生產(chǎn)經(jīng)營，就必須面對十幾個、幾十個、上百個甚至更多的農(nóng)民談判，這是一個交易成本足以讓新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體放棄交易的事實。桂華副研究員用日本和臺灣的例子說明了土地流轉(zhuǎn)高交易成本帶來的問題。

▲鄞州區(qū)東新河整治項目部違法用地（復(fù)耕后）

在現(xiàn)行體制下，尋找破解土地流轉(zhuǎn)高成本問題的方法應(yīng)該從三權(quán)分置權(quán)責(zé)邊界上找突破。比如，在一定條件下通過“落實”農(nóng)民集體所有權(quán)約束個體承包權(quán)，來降低土地流轉(zhuǎn)的交易成本，當(dāng)然這要避免地方政府或村集體、村小組濫用“農(nóng)民集體所有權(quán)”。《意見》中對調(diào)整承包地規(guī)定“有權(quán)因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損等特殊情況下依法調(diào)整承包地”，這一點就是為了防止農(nóng)民集體所有權(quán)對承包權(quán)的侵害。但個人覺得農(nóng)民集體所有權(quán)對調(diào)整承包權(quán)的情形應(yīng)該再有所擴展，這樣有利于找到破解土地流轉(zhuǎn)高成本的難題。在現(xiàn)實中也存在這種情況，為了減少土地流轉(zhuǎn)的談判成本，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與村集體經(jīng)濟組織或基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府談判，村集體或基層政府再與數(shù)量眾多的農(nóng)民承包權(quán)人談判，但這種方式的關(guān)鍵是要避免產(chǎn)生強迫流轉(zhuǎn)的情況，這就需要發(fā)揮農(nóng)村民主自治組織的作用，同時健全申訴、調(diào)解機制。舉例來說，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體希望通過土地流轉(zhuǎn)獲得某個村的一定數(shù)量的連片土地，首先該經(jīng)營主體可以與代表農(nóng)民集體的村經(jīng)濟合作社整體打包談判，再由村集體分別與眾多的承包權(quán)個體談判，如果遇到極個別“釘子戶”，村集體可以啟動類似“征地程序”，召開村民大會或村民代表大會，一人一票，達(dá)到三分之二以上多數(shù)通過的，可以對堅決不同意流轉(zhuǎn)的個別承包戶的承包地進(jìn)行調(diào)整，當(dāng)然調(diào)整的面積、區(qū)位、地力等要匹配（或者數(shù)量與質(zhì)量同時考慮），這種方式就是真正形使農(nóng)村集體土地所有權(quán)，同時也繼續(xù)承認(rèn)和保護(hù)了農(nóng)民個體的承包權(quán)，還能有效解決土地流轉(zhuǎn)中的棘手問題。

當(dāng)然，放活經(jīng)營權(quán)不是搞一刀切的土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營。我們要允許因地制宜，大到北方和南方、東部與中西部，小到一個省、一個市縣區(qū)，才有適合當(dāng)?shù)氐姆绞剑灰试S存在多種模式的土地經(jīng)營權(quán)，允許存在多種土地經(jīng)營主體，如承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)一致的農(nóng)戶、土地或農(nóng)業(yè)股份合作、農(nóng)民專業(yè)合作社、代耕代種、農(nóng)業(yè)企業(yè)等。要真正落實《意見》，還需要理論和實踐工作中繼續(xù)探索，比如土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)登記頒證，土地流轉(zhuǎn)交易平臺和機制，土地承包權(quán)的有償退出機制，土地經(jīng)營權(quán)的抵押貸款機制，土地承包權(quán)入股村集體經(jīng)濟，土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等等，每一個方面都是值得深入研究的方向。

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