合作社法實施十周年反思與展望
——基于山東省農民合作社發展的調研分析

李中華

合作社法實施十周年反思與展望
——基于山東省農民合作社發展的調研分析

李中華

《農民專業合作社法》實施十周年來，農民專業合作社實現了快速發展，作出了很多積極貢獻。但客觀地講，其發展尚處于初級階段，盡管實現了快速的數量增長，同時也面臨一些發展困境，應當予以充分重視和研究。下面，以山東省為例談幾個問題。

一、成績顯著 值得肯定

截至2016年11月底，山東省在工商部門注冊登記的農民專業合作社數量為17.3萬家，出資總額為4293億元，成員總數為487.3萬人（戶），合作社數量和出資總額保持全國領先的地位。合作社對發展現代農業、增加農民收入、促進美麗鄉村建設等起到越來越重要的作用。一是提高了農民參與市場競爭的能力。據統計，到2015年底，提供產銷一體化服務的農民專業合作社數量達到6.8萬家，占全省合作社總數的49%。二是助推了農業標準化進程。到2014年底，全省已建立農產品生產記錄、實行質量可追溯制度的合作社達8500多家，通過“三品”認證的合作社達到1810家。三是提升了農業產業化水平。合作社帶動發展了一大批專業村、專業鄉，促進了農業生產的區域化布局和規模化生產，為龍頭企業提供了可靠的原料產品。四是加快了農業技術推廣應用。目前，山東省80%以上的農民專業合作社都能為農戶提供多種形式的技術推廣服務。五是促進了農民收入持續增加。據典型調查，農民專業合作社社員比非入社社員戶均增收一般都在20%以上。六是創新了農村社會管理機制。合作社通過培訓、引導和示范成員等，正在成為新形勢下黨和政府農業農村工作的重要載體。

二、存在問題 不容忽視

從合作社自身發展水平看，呈現出“四低”的問題。一是帶動能力低。缺乏一批知名度較高、規模比較大、產品過得硬、品牌叫得響的合作社。二是服務能力低。大部分合作社還停留在為社員提供簡單的生產技術服務上，真正達到生產、加工、銷售一體化的則寥寥無幾。據統計，截至2015年，山東省創辦農產品加工實體的合作社僅為828家。三是規范化程度低。相當一部分合作社運作不規范，民主管理決策等制度流于形式，相當一部分合作社與社員只是一種產品買賣關系，缺乏應有的凝聚力和號召力。四是管理者素質低。合作社發起者、管理者多是村干部、種養能人或農村經紀人，管理理念、服務能力難以跟上形勢發展需要。

從合作社當前面臨的社會環境看，存在著“三高”的問題。一是市場變化對合作社提出了更高的要求。目前，農產品生產的消費者需求導向越來越明顯，農產品質量安全受到高度關注，加之農產品市場競爭愈加激烈，而合作社受技術、資金、人才等方面制約，在應對市場方面顯得力不從心。二是政策扶持體系尚未完善，抬高了合作社發展的門檻。稅收、信貸、科技、人才、用電、用水、用地等方面的政策措施還不配套，很多優惠政策沒有得到有效落實，發展環境并不寬松。尤其是融資渠道不暢，由于缺乏可抵押或質押的資產，合作社很難直接得到金融機構的信貸支持。三是過度依賴政府和龍頭企業，提高了合作社做強做大的難度。在合作社發展之初，確實需要政府、龍頭企業等外界力量的大力支持。但一味依賴外界支持，忽視自身建設，合作社將難以發展壯大。

從合作社整體發展情況來看，存在著“三不”的問題。一是產業發展不協調。目前，山東省農民合作社主要集中在種植業和畜牧業，數量約占80%，而林業、漁業、農機、水利等合作社數量則較少，規模也較小。二是地區發展不均衡。目前，臨沂、濰坊、棗莊、菏澤等地農民合作社發展較快，地方政府出臺的措施、探索的力度也較大，但相比較而言還有一些地區發展速度、重視程度、發展質量都弱一些。三是認識不到位。一些地方干部甚至是主要負責同志缺乏對合作社和《農民專業合作社法》的正確認識與全面了解。另外，由于農民教育工作的滯后，很多農民群眾缺乏對合作社的基本認知和正確判斷。

三、查擺原因 理清思路

法制建設滯后。《農民專業合作社法》和《山東省農民專業合作社條例》已經滯后于蓬勃發展的合作社實踐，亟待修訂和完善。

政府的指導服務滯后。指導部門的多部門化和行業化，造成條塊分割，令出多門，互不對口，信息不對稱。農民專業合作社指導服務的隊伍和力量明顯不足，難以適應合作社日益增長的需求。此外，合作社的服務指導種類偏少，除了培訓部分理事長和結合項目聯系少數合作社之外，再無其他。

政府支持合作社發展的力度和方式有偏差。第一是認識不到位。第二是財政支持力度小而散。第三是對合作社采取單一管理式模式，主要停留在資金、項目爭取和示范社評選等表層。第四是資金跟著項目走，澆花不澆根，財政資金使用效益不高。

合作社功能發揮受限。我國農民專業合作社的作用發揮尚不到位，聯合組織建設受制約，導致其所經營的農產品的加工轉化水平、科技含量和附加值都較低，市場競爭力不強，獲利空間狹窄。

農村信用合作體系尚未建立。受現行金融制度的影響，農民專業合作社難以獲得貸款。雖然各地政府都對專業合作社實行優惠政策，但由于很多合作社沒有健全的財會制度和資信歷史，也沒有足夠的抵押資產，貸給合作社的資金數額少，成本高，風險大，根本無法滿足合作社發展的需要。盡管有些地方政府通過財政渠道籌集了部分擔保資金，為合作社的貸款進行擔保，但也屬于治標不治本。

四、展望未來 明晰路徑

構建政府服務指導體系。應充分借鑒湖北、湖南和新疆等地的經驗做法，明確農業部門為合作社指導部門。應依托農業行政主管部門設立農民合作社指導服務局等指導機構，統籌開展合作社的指導、跟蹤、服務、扶持、評價和調研等工作。

加大規范合作社發展的力度。應逐步建立強制性外部審計監管制度，對合作社信息采集精準化，出臺相關的合作社檢測實施辦法；建立合作社的退出機制，及時取締不規范合作社。

引導農民合作社合作與聯合發展。應及時出臺推進農民專業合作社合作與聯合發展的引導政策。鼓勵業務和產品相近的合作社通過合并重組等措施，形成規模效應。鼓勵產業鏈上下游的合作社之間或合作社和企業之間組建聯合社，延伸合作社的鏈條，實現三產融合。也應探索構筑聯合社的再聯合或組建合作社集團。

財政支持政策創新。要持續完善合作社扶持政策體系。扶持合作社的項目和資金要以合作社信用值為標準，符合規范要求的合作社給予大幅度傾斜。發揮財政資金的導引作用，引導社會資金進入。

加強農民信用體系建設。要加快和完善農村信用體系建設的相關法律法規和制度建設，構筑農民專業合作社信用信息平臺，建立信用監管機制。要創新合作社融資模式，在繼續開展縣級“融資增信試點”的同時，通過風險補償，引導更多金融機構與農民合作社開展信用合作。應加快啟動以日韓農協模式和臺灣地區農會模式為參考的、旨在推動“三位一體”綜合合作與服務的農民合作社建設試點。

加大人才培養力度。應鼓勵高等院校開設合作社課程，為合作社輸送高素質人才。吸引優秀大學生參加到農民合作社的建設發展中，不斷提高合作社的管理能力。各級政府和有關部門應分層次對各市縣的領導干部及鄉村干部進行定期培訓。

（作者單位：青島農業大學合作社學院）