棉豆目標價格改革效果調查與思考

徐雪高 張 振

棉豆目標價格改革效果調查與思考

徐雪高 張 振

為完善農產品價格形成機制，更加注重發揮市場形成價格的作用，2014年我國正式啟動東北和內蒙古大豆、新疆棉花目標價格補貼改革試點，目前大豆、棉花均已完成兩個操作周期。未來我國還將對其他政策性收儲的農產品逐步進行價格改革探索，因此，及時總結比較棉豆價格改革效果具有重要的啟示意義。

棉豆改革基本實現預期，棉花好于大豆

一是均實現了市場決定價格。目標價格改革以來，棉豆價格逐步回歸市場，國內外價格聯動性顯著增強，價差開始逐漸縮小。2016年，國內外大豆價差為0.47元/斤，比2015年縮小0.22元/斤；2015年，國內外棉花價差實現逆轉，國內棉價開始低于國際，2016年國內棉價比國際低6%左右。目前，棉花是唯一的國內價低于國際價的大宗農產品。

二是均實現了產品優質優價。

實施臨儲政策時，棉豆不論好壞一個價，農民只重產量不重品質。價格改革后，市場價格可以有效反映產品質量差異，調動了農民生產優質農產品的積極性。新疆一些地方優質籽棉價格比普通籽棉每公斤高出1元以上，棉農紛紛轉種優質棉。國產蛋白大豆價格比油用大豆每公斤高0.2元左右，豆農開始注重大豆品質指標，紛紛轉種高蛋白質大豆。

三是均基本保障了農民收益，棉優于豆。2014年以來，國際棉豆價格持續下跌，但由于有目標價格補貼，農民種棉種豆能夠有效益、基本不虧本。根據成本收益年鑒數據顯示，2014、2015年新疆棉農加上補貼后每畝凈利潤分別達164.4元和89.5元，黑龍江豆農加上補貼后每畝的凈利潤分別為91.5元和-6.8元，但吉林、遼寧、內蒙古豆農加上補貼后每畝的凈利潤均虧50-100元。

四是均明顯激活了產業鏈條，棉優于豆。目標價格改革后，棉豆市場價格隨行就市逐步下行，不僅減輕了加工企業采購成本，也理順了上下游價格關系，促進產業健康發展。2015年，新疆紡織服裝產業固定資產投資達317.9億元，較上年增長231%，新增紡織服裝企業382家，新增就業9.7萬人，2016年繼續保持良好增長勢頭。國產大豆蛋白加工企業原料成本降低，企業經營效益有所提升；但榨油企業開工率仍然較低，產業鏈仍沒有激活，國產大豆用于榨油的僅為10%左右。總體來說，價格改革對大豆產業發展有利。

棉豆價格改革效果差異原因分析

從上文分析看，棉豆目標價格改革效果最大的差異在于保障農民基本收入和激活產業鏈條兩方面。

農民基本收入保障差異的根本原因在于補貼計算方法的不同。

2014年，新疆棉花目標價格補貼方式采取“財政資金的60%按種植面積補，40%按實際交售量補”。2015年，新疆棉花目標價格補貼方式采取“財政資金的90%按實際交售量補，10%在南疆四地州按種植面積補”。從這一變化可以看出，按實際交售量來主導補貼還是比較準確公平的。東北三省和內蒙古的大豆目標價格補貼方式采取“財政資金100%按種植面積補”，相關學者研究也表明，由于農戶種植面積難以準確統計，大豆目標價格補貼攤薄現象較為突出。

產業鏈條激活效果差異的根本原因在于兩者產品特性差異，國內外棉花產品同質而大豆異質。國內外棉花均為轉基因產品，通過目標價格改革，可以使國內棉花價格回歸市場，上下游價格倒掛消除，理順了產業鏈關系，有效激發了產業鏈各主體特別是棉花加工企業活力。而國內外大豆有轉基因和非轉基因之分，目標價格改革后國內外大豆價差雖然縮小但會始終存在。由于進口大豆只能用于加工榨油，因此，國內食用大豆市場與進口大豆市場是分割的兩個市場，兩者互不影響。但是國產油用豆既能用于食用加工也能用于榨油，因此，其成為國內食用大豆與進口大豆的價格傳導媒介，價格也必然介于兩者之間。榨油企業用國產油大豆加工，首先原料成本就高，在市場競爭中處于弱勢。因此，國產大豆榨油企業開工率低、活力沒有激發也成必然，與價格改革關系不大。

但是，棉花的成功經驗大豆難以借鑒，核心問題仍在于產品特性差異。棉花可進行“卡口”管理，具備按交售量進行補貼發放的必要條件。棉民必須將籽棉銷售到軋花廠，由軋花廠去籽打包成皮棉，然后才能進入加工流通領域。因此，棉花有軋花廠這一“卡口”，通過認定軋花廠收購加工資質，并重點對其監管監督，可以有效避免“轉圈棉”、虛開發票等騙取補貼行為的發生。而大豆農民收獲后可以直接進入加工領域，包括榨油企業、豆制品加工企業、成千上萬的家庭作坊等，無法進行“卡口”管理，難以監督某一主體或某一環節，在操作上難度比較大。

政策建議

一是繼續推進改革試點，完善政策設計。對比研究國外目標價格制定方法，科學確定我國棉豆目標價格；結合國家宏觀調控目標和農民耕作習慣，適時公布目標價格水平；繼續完善棉豆交售量和種植面積統計方法，促進補貼更加精準高效；繼續完善補貼發放方式，及時足額發放補貼。此外，農產品目標價格補貼政策屬于“黃箱”政策，不僅受現行WTO規則的制約，還會在新一輪農業談判中受到更大挑戰。要借鑒美國經驗，探索使用脫鉤或半脫鉤的補貼方式，將補貼政策向“藍箱”政策靠攏。

二是因品施策，漸進推進。從國際經驗看，在歷史數據翔實、統計方法科學、信息技術先進等條件下，大宗農產品均可以開展目標價格改革，美國的做法就是最好的例證。但從目前我國現實國情看，短期內在大宗農產品中全面推開尚不具備條件。從試點效果看，具備種植區域比較集中、國內外產品基本同質、種植面積或產量數據容易核實等條件的農產品在短期內推開更容易成功。如食糖，主要集中在廣西種植，甘蔗均要經過榨糖廠，國內外食糖品質基本相同，可以借鑒棉花操作方式率先推開。其他農產品價格改革可以借鑒這些試點經驗，采取漸進推進、先易后難、先其他后口糧的戰略，逐步進行。

三是加快政策創設配套，強化關鍵措施支撐。政策目標的多重性容易陷入選擇困境。目標價格補貼政策承擔著“發揮市場機制”和“保障農民基本收益”的雙重功能，由于難以完全兼顧，導致政策效果打了折扣。要加快政策創設，剝離價格補貼政策的“保障農民基本收益”功能，使政策目標更清晰明確。積極探索建立價格改革“政策筐”，供不同的農產品選擇合適的政策或政策組合。進一步完善農產品價格改革的相關配套政策，重點豐富農業保險產品，如作物收入保險、價格保險、指數保險等。加快農村土地確權、完善農產品期貨市場等工作，為農產品價格改革政策提供面積、價格等基礎數據支撐，確保政策的有效實施。

（作者單位：江蘇省農業科學院農業經濟與信息研究所、農業部農村經濟研究中心）