國際民航組織出版物的體系架構(gòu)及制定特征研究

鮑夢(mèng)瑤 李 迅

民用航空產(chǎn)業(yè)具有高度的國際化特征，為促進(jìn)全世界民用航空安全、有序的發(fā)展，1944年成立了國際民航組織（International Civil Aviation Organization，ICAO），目前已有191個(gè)國家獲得國際民航組織成員國資格，該組織的使命及作用的核心之一是依據(jù)《國際民用航空公約》（《芝加哥公約》）的根本原則，制定和維護(hù)國際標(biāo)準(zhǔn)和建議措施（Standards and Recommended Practices，SARPs）及空中航行服務(wù)程序（Procedures for Air Navigation Services，PANS）。

國際民航組織作為國際民用航空標(biāo)準(zhǔn)制定組織，成立70 多年來，其出版的文件數(shù)量不斷增加，文件的組織和編排也不斷改進(jìn)，并日臻成熟、自成體系。目前，該組織管理著貫穿《國際民用航空公約》19個(gè)附件的12 000多項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)和建議措施、 5個(gè)空中航行服務(wù)程序及相應(yīng)的近千份指導(dǎo)材料，其為整個(gè)國際航空出版物體系理清框架，不但在國際民用航空標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一化上起到了積極的推進(jìn)作用，而且為國際航空法律秩序提供了強(qiáng)有力的保障；同時(shí)，在這些出版物的指導(dǎo)下，該組織有力地推動(dòng)著國際民用航空的發(fā)展。

我國自1974年恢復(fù)參加國際民航組織活動(dòng)，并于2004年當(dāng)選成為一類理事國。近20年來，作為國際民航組織的創(chuàng)始國和一類理事國，我國航空運(yùn)輸每年保持10%以上的速度發(fā)展。近年，我國民航也開始逐步重視并希望更多地參與到國際民航組織的標(biāo)準(zhǔn)制定、修訂和建議活動(dòng)中。2010年國際民航組織第37屆大會(huì)，我國共提交12份工作文件（Working Paper，WP）和信息文件（Information Paper，IP），如《在國際航空可持續(xù)發(fā)展框架下應(yīng)對(duì)全球氣候變化》（A37-WP/181）；2013年國際民航組織第38屆大會(huì)，我國共提交17份工作文件和信息文件，如《建議加強(qiáng)全球航空貨運(yùn)保安的路線圖》（A38-WP/133）；2016年國際民航組織第39屆大會(huì)，中國共提交22份工作文件和信息文件，如《航空器駕駛員電子執(zhí)照》（A39-WP/334）和《輕小型無人機(jī)運(yùn)行和監(jiān)管》（A39-WP/335）。盡管我國在大會(huì)上提交的工作文件（提案）數(shù)量逐步增加，但是由所提交的工作文件正式生成工作卡（Job Card）進(jìn)而開展后續(xù)工作的較少，導(dǎo)致我國在國際民航標(biāo)準(zhǔn)制定/修訂領(lǐng)域方面的話語權(quán)較為有限。究其原因是：現(xiàn)階段我國民航對(duì)國際民航組織的出版物缺乏整體了解和客觀認(rèn)識(shí)，尚不熟悉國際民航組織的標(biāo)準(zhǔn)制定/修訂規(guī)則及程序。為提升中國民航的影響力，我國亟需從國際民用航空標(biāo)準(zhǔn)的被動(dòng)跟隨者向參與者、制定者、引導(dǎo)者轉(zhuǎn)變。

基于以上原因，根據(jù)在國際民航組織工作的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，本文對(duì)國際民航組織出版物類型、體系架構(gòu)、以及附件和空中航行服務(wù)程序的制定/修訂流程進(jìn)行闡述和剖析，并在此基礎(chǔ)上結(jié)合我國在國際民航組織第39屆大會(huì)上的提案給出典型案例和建議措施，旨在幫助國內(nèi)了解國際民航組織的出版物現(xiàn)狀，有助于我國民航與國際民航組織建立完善的合作模式、更好的參與到國際民航組織的國際標(biāo)準(zhǔn)制定、修訂或建議活動(dòng)中，逐步提升我國民航在國際民用航空標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域的主導(dǎo)權(quán)和話語權(quán)。

1 國際民用航空組織的出版物類型

根據(jù)《國際民航組織出版物條例》（Doc 7231）第II條～第V條，出版物指本組織以印刷或電子形式發(fā)布的、帶有國際民航組織徽標(biāo)的任何可銷售和不可銷售的材料，包括：

● 《國際民用航空公約》、公約各附件（包括理事會(huì)根據(jù)該公約通過的國際標(biāo)準(zhǔn)和建議措施），以及本組織出版或再版的其他國際航空文書；

● 文獻(xiàn)；

● 工作文件；

● 其他出版物。

其中，這里限定的“文獻(xiàn)”是一種被認(rèn)為具有永久性質(zhì)或?qū)Ω鞒蓡T國有特殊重要性的出版物，包括：記錄大會(huì)或理事會(huì)的行動(dòng)文獻(xiàn)、理事會(huì)和空中航行委員會(huì)召開的會(huì)議的報(bào)告、就航空活動(dòng)的特定方面提供指導(dǎo)和信息或促進(jìn)統(tǒng)一采用國際標(biāo)準(zhǔn)和建議措施的手冊(cè)。“工作文件”是一種作為國際民航組織的會(huì)議的討論基礎(chǔ)或信息來源的出版物。“其他出版物”包括：通告、航圖、國際民航組織出版物目錄、國家級(jí)信件（State Letter）等。

2 國際民用航空組織的出版物體系架構(gòu)

根據(jù)《國際民航組織出版物條例》（Doc 7231），經(jīng)梳理國際民航組織的出版物體系架構(gòu)如圖1所示，分為4個(gè)層級(jí)：

● 《國際民用航空公約》；

● 《國際民用航空公約》的附件（以下簡(jiǎn)稱附件）；

● 空中航行服務(wù)程序（PANS）/ 地區(qū)補(bǔ)充程序（SUPPs）；

● 指導(dǎo)材料。

層級(jí)不同對(duì)應(yīng)出版物的性質(zhì)也有所不同，可能是國際標(biāo)準(zhǔn)和建議措施、具體操作程序或指導(dǎo)材料。需要指出：附件是《國際民用航空公約》（Doc7300）的附件，是實(shí)施《國際民用航空公約》所述原則的具體規(guī)定，國際民航組織以《國際民用航空公約》附件的形式制定了各種國際標(biāo)準(zhǔn)和建議措施。由于標(biāo)準(zhǔn)和建議措施屬于公共國際航空法律（Public International Air Low），故國際民航組織的準(zhǔn)立法功能集中體現(xiàn)在根據(jù)《國際民用航空公約》第37條、第54條和第90條授權(quán)其理事會(huì)制定和修訂國際標(biāo)準(zhǔn)和建議措施。現(xiàn)階段《國際民用航空公約》的附件有19份，如表1所示。

空中航行服務(wù)程序是是經(jīng)理事會(huì)批準(zhǔn)并建議各成員國采納和應(yīng)用的文件，內(nèi)含配合國際標(biāo)準(zhǔn)和建議措施的具體操作程序，是對(duì)附件具體規(guī)定的細(xì)化。就其性質(zhì)而言，空中航行服務(wù)程序中的規(guī)定尚不成熟，故尚未達(dá)到可定為標(biāo)準(zhǔn)與建議措施的程度；且因其規(guī)定過于具體，故不宜納入附件。現(xiàn)階段空中航行服務(wù)程序有5份，如表2所示。

地區(qū)補(bǔ)充程序是由國際民航組織理事會(huì)批準(zhǔn)僅在ICAO各分支地區(qū)范圍內(nèi)適用，其是為了滿足特定分支地區(qū)的特定要求而制定的程序方面的規(guī)定，并建議成員國在與他們相關(guān)的飛行情報(bào)區(qū)內(nèi)實(shí)施。地區(qū)補(bǔ)充程序中的材料雖然與空中航行服務(wù)程序的材料相似，但該文件是載有關(guān)于地區(qū)適用的空中規(guī)則和空中交通服務(wù)、航空電信及氣象服務(wù)等各種具體的地區(qū)程序。目前僅頒布一份地區(qū)補(bǔ)充程序，即《地區(qū)補(bǔ)充程序》（Doc 7030）。

指導(dǎo)材料是除上述層級(jí)以外的出版物，包括技術(shù)手冊(cè)、空中航行規(guī)劃、通告（Cir）等。其中：技術(shù)手冊(cè)是為了補(bǔ)充國際標(biāo)準(zhǔn)和建議措施及空中航行服務(wù)程序并促進(jìn)其執(zhí)行而制定的，幫助各成員國具體實(shí)施的指導(dǎo)文件，如《適航性手冊(cè)》（Doc9760）。空中航行規(guī)劃是對(duì)國際民航組織各空中航行地區(qū)的國際空中航行的設(shè)施和服務(wù)提出的詳細(xì)要求，如《全球空中航行計(jì)劃》（Doc 9750）。通告是對(duì)成員國有意義的專門資料，通常是基于所提供的統(tǒng)計(jì)資料做出的研究或說明，成員國提交的文件分析等，如《新型大飛機(jī)對(duì)無障礙物區(qū)的侵入：運(yùn)行措施和航空研究》（Cir 301）。同時(shí)指出Doc僅是對(duì)出版物的一種編號(hào)，不代表出版物的實(shí)際性質(zhì)。

表1 現(xiàn)階段《國際民用航空公約》的附件

表2 現(xiàn)階段空中航行服務(wù)程序

3 國際民用航空的附件和空中航行服務(wù)程序的制定

盡管國際民航組織的出版物類型多種多樣，在航行局的實(shí)際工作中，主要管理著《國際民用航空公約》的16份附件（除附件9、附件16和附件17）、5份空中航行服務(wù)程序及其相關(guān)指導(dǎo)文件的制定、修訂工作。以附件和空中航行服務(wù)程序的制定/修訂流程為例，如圖2所示。

通常，某事項(xiàng)（提案的來源）經(jīng)一系列的需求分析、可行性論證后，會(huì)由特定的專家組編寫對(duì)制定/修訂附件或空中航行服務(wù)程序的行動(dòng)提案或直接提交技術(shù)提案。在制定階段，專家組、秘書處、專業(yè)會(huì)議與航委會(huì)不斷迭代地對(duì)技術(shù)提案進(jìn)行討論，從而形成初步審議。在審議階段，技術(shù)提案將會(huì)與各成員國、各國際組織進(jìn)行征求意見，經(jīng)秘書處匯總形成最終審議。在通過/公布階段，將上述提案形成建議理事會(huì)采納和應(yīng)用的最終版本。對(duì)于空中航行服務(wù)程序，其經(jīng)航委會(huì)批準(zhǔn)后、經(jīng)理事會(huì)主席代表理事會(huì)進(jìn)行批準(zhǔn)；對(duì)于附件，其經(jīng)航委會(huì)建議在理事會(huì)會(huì)議上進(jìn)行表決，當(dāng)三分之二及以上票數(shù)通過時(shí)，由理事會(huì)將此種附件或附件的修正案分送各成員國，除非半數(shù)以上成員國向理事會(huì)表示反對(duì)，否則一般會(huì)在理事會(huì)送交各成員國3個(gè)月內(nèi)或在理事會(huì)所規(guī)定的更長時(shí)期終止時(shí)生效。

需要指出：針對(duì)某一個(gè)提案所涉及的附件和/或空中航行服務(wù)程序的制定/修訂工作通常需要經(jīng)歷2～7年。而制定階段往往耗時(shí)最長，需要經(jīng)歷0～5年。期間，航委會(huì)需要組建專家組，該組對(duì)提案涉及的政策、技術(shù)、程序等進(jìn)行研究并向航委會(huì)提出建議；且這一階段的研究工作只有通過了航委會(huì)初步審議才能進(jìn)入到下一階段，整個(gè)過程耦合迭代。因此，加強(qiáng)對(duì)國際民航組織附件和空中航行服務(wù)程序制定階段的工作流程、接口部門的研究和了解，將有助于提高工作效率、縮短制定/修訂周期。在制定階段，需要工作組（Working Group）與航委會(huì)、秘書處（專業(yè)領(lǐng)域）、專家組進(jìn)行協(xié)作，故附件和空中航行服務(wù)程序在制定階段的流程如圖3所示。

由圖3可見，其主線是：可能經(jīng)大會(huì)、理事會(huì)、秘書處、成員國、各國際組織、地區(qū)組、會(huì)議協(xié)同或部分參與形成會(huì)議報(bào)告。其中航委會(huì)專家組形成的會(huì)議報(bào)告（Meeting Report）通常由秘書處（專業(yè)領(lǐng)域）負(fù)責(zé)審閱；地區(qū)組（如地區(qū)規(guī)劃和實(shí)施小組（PIRG）或地區(qū)航空安全組（RASG））提交的會(huì)議報(bào)告則往往因涉及更多內(nèi)容，需由戰(zhàn)略和規(guī)劃工作組（Working Group on Strategic Review and Planning，WG/SRP）的主席參與審閱。WG/SRP的工作主要是辨識(shí)新的工作項(xiàng)并建議航委會(huì)批準(zhǔn)工作卡或采用其他行動(dòng)，同時(shí)負(fù)責(zé)審閱會(huì)議報(bào)告。

展開而言，如針對(duì)大會(huì)上某提案，通常由戰(zhàn)略和規(guī)劃工作組提出工作卡。期間，因航委會(huì)、WG/SRP、專家組對(duì)工作范圍和內(nèi)容的討論，可能需要召開多次SRP會(huì)議。當(dāng)這些討論達(dá)成共識(shí)后，在SRP末次會(huì)議上WG/SRP將形成的會(huì)議報(bào)告隨工作文件向理事會(huì)提交以報(bào)告草案，內(nèi)容涉及：建議的后續(xù)工作（工作卡）和后續(xù)安排等。

航委會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)工作卡進(jìn)行批準(zhǔn)，工作卡的批準(zhǔn)實(shí)際上意味著工作卡中所述工作開展的批準(zhǔn)。在后續(xù)的工作中，根據(jù)實(shí)際情況可對(duì)工作卡進(jìn)行修訂，但工作卡的修訂同樣需要航委會(huì)進(jìn)行批準(zhǔn)。工作卡中涉及的工作內(nèi)容由專家組與秘書處（專業(yè)領(lǐng)域）協(xié)同進(jìn)行，當(dāng)完成工作卡中約定的附件或空中航行服務(wù)程序修訂后，將形成的技術(shù)提案隨工作文件提交項(xiàng)目可交付成果工作組（Working Group on Programme Deliverables Production，WG/PDP）和委員會(huì)（Commission Groups，CGs）。WG/PDP的工作主要是對(duì)附件和空中航行服務(wù)程序中建議的修訂進(jìn)行初步和最終審閱。CGs是經(jīng)航委會(huì)主席委任、航委會(huì)中少數(shù)成員組成的特定領(lǐng)域技術(shù)小組，判斷工作組的工作成果是否符合工作卡中的任務(wù)目標(biāo)、任務(wù)要求和預(yù)期結(jié)果。需要說明，該階段提交的工作文件編號(hào)規(guī)則為AN-WP/xxxx.PDP；隨后根據(jù)會(huì)議反饋（如有建議或意見），迭代的采用討論文件（Discussion Paper，DP）進(jìn)行提交和討論。

當(dāng)上述工作完成后，技術(shù)提案進(jìn)入航委會(huì)初步審議階段，從而完成制定階段的耦合迭代過程。

4 典型案例

國際民航組織2016年9月第39屆大會(huì)上，我國提交了關(guān)于航空安全和空中航行標(biāo)準(zhǔn)化的《航空器駕駛員電子執(zhí)照》（A39-WP/334）工作文件。這里限定的“航空器駕駛員電子執(zhí)照”，是指航空器駕駛員執(zhí)照副本（航空器駕駛員執(zhí)照的電子版本），該副本以網(wǎng)絡(luò)化數(shù)字信息為基礎(chǔ)，由中國民用航空局飛行標(biāo)準(zhǔn)職能部門制作、核發(fā)并載有航空器駕駛員注冊(cè)和簽注信息。終端用戶可通過下載安裝相應(yīng)應(yīng)用程序（APP）的方式獲得其電子執(zhí)照副本。

這份工作文件介紹了中國民用航空局即將實(shí)施的航空器駕駛員電子執(zhí)照計(jì)劃，闡述本項(xiàng)計(jì)劃將確保航空器駕駛員執(zhí)照信息準(zhǔn)確、安全的同時(shí)，極大的方便持照人保存執(zhí)照和即時(shí)更新執(zhí)照相關(guān)簽注信息。該工作文件涉及附件1《人員執(zhí)照的頒發(fā)》第5章第5.1.2條（第5章人員執(zhí)照的規(guī)格 第5.1.2條材料：必須用優(yōu)質(zhì)紙張或其他合適的材料，包括塑料卡片在內(nèi)，清楚地印上5.1.1.2 所列的各項(xiàng)內(nèi)容）及其可能的修訂。同時(shí)，中國民用航空局通過這份工作文件提請(qǐng)大會(huì)：向各成員國介紹電子執(zhí)照項(xiàng)目，必要時(shí)協(xié)助通知各成員國獲取該項(xiàng)目信息的途徑；鼓勵(lì)各成員國制定實(shí)施航空器駕駛員電子執(zhí)照項(xiàng)目計(jì)劃；獲得成員國之間的電子執(zhí)照雙邊、多邊互認(rèn)，以防止境外運(yùn)行例行檢查時(shí)可能出現(xiàn)的障礙和理解偏差。

與此同時(shí)，在第39屆大會(huì)上，阿根廷提交了《以電子格式頒發(fā)人員執(zhí)照》（A39-WP/186）工作文件。該工作文件的目在于推動(dòng)就實(shí)施人員執(zhí)照頒發(fā)電子系統(tǒng)進(jìn)行可行性分析。若該提案得到大會(huì)接受，則啟動(dòng)相應(yīng)的技術(shù)研究，最終詳細(xì)制定附件1的修訂提案從而對(duì)附件1關(guān)于核發(fā)、實(shí)施和批準(zhǔn)電子執(zhí)照的相關(guān)要求進(jìn)行必要的修訂。

2016年10月，航空安全和空中航行標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)同意將上述提案上報(bào)理事會(huì)。中國民用航空局飛標(biāo)部門和國際民航組織航行局運(yùn)行安全部門官員（如安全官員、適航與執(zhí)照實(shí)施官員）于2017年3月組成工作組，在《航空器駕駛員電子執(zhí)照》（A39-WP/334）工作文件的基礎(chǔ)上，對(duì)附件1關(guān)于實(shí)施電子執(zhí)照和可能涉及的指導(dǎo)文件（如《建立與管理國家人員執(zhí)照頒發(fā)系統(tǒng)的程序手冊(cè)》）（Doc9379）的影響和修訂進(jìn)行可行性分析。目前，該部分工作處于圖2所示“行動(dòng)提案”環(huán)節(jié)，將進(jìn)入到制定階段。因此，可基于對(duì)附件制定階段流程的研究梳理，明確工作節(jié)點(diǎn)和工作接口，有助于該工作組后續(xù)附件修訂工作，更好的推動(dòng)全球航空器駕駛員資質(zhì)管理的數(shù)字化進(jìn)程。

由此可見，圖2和圖3所示的每一步工作環(huán)節(jié)都來之不易，需要各部門、各工作組經(jīng)過不斷的迭代論證，以保證協(xié)調(diào)一致的全球民用航空標(biāo)準(zhǔn)化。

5 結(jié)束語

國際民航組織作為國際民用航空標(biāo)準(zhǔn)制定組織，自1944年成立以來，其出版的文件數(shù)量不斷增加并自成體系。目前，國際民航組織管理著貫穿《國際民用航空公約》19個(gè)附件的12 000多項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)和建議措施、5個(gè)空中航行服務(wù)程序及相應(yīng)的近千份指導(dǎo)材料，這些出版物提供了世界范圍空中航行設(shè)施與服務(wù)職能和性能要求方面的標(biāo)準(zhǔn)化，并有力地推動(dòng)著國際民用航空的發(fā)展。

國際民用航空組織的出版物包括4種類型：《國際民用航空公約》、公約各附件），以及本組織出版或再版的其他國際航空文書、文獻(xiàn)、工作文件、其他出版物。國際民用航空組織的出版物體系架構(gòu)分為4個(gè)層級(jí)：《國際民用航空公約》；《國際民用航空公約》的附件；空中航行服務(wù)程序/ 地區(qū)補(bǔ)充程序；指導(dǎo)材料。

隨著國際民航業(yè)的不斷發(fā)展，許多內(nèi)容順應(yīng)最新發(fā)展和創(chuàng)新不斷演變，國際民用航空的附件和空中航行服務(wù)程序的制定/修訂對(duì)國際民航組織各成員國及其他利害攸關(guān)方至關(guān)重要。研究可見，該制定/修訂遵循一個(gè)結(jié)構(gòu)分明、透明和分為多個(gè)階段的過程，牽涉到組織內(nèi)部或與國際民航組織密切相關(guān)的許多技術(shù)機(jī)構(gòu)和非技術(shù)機(jī)構(gòu)，且歷時(shí)時(shí)間較長。

在我國民航運(yùn)輸業(yè)務(wù)高速發(fā)展同時(shí)，理清國際民用航空組織的出版物類型和體系架構(gòu)，熟悉國際民航組織公約的附件和空中航行服務(wù)程序的制定/修訂流程，把握制定/修訂流程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、工作接口、時(shí)間節(jié)點(diǎn)，有助于我國民航與國際民航組織建立完善的合作模式、提高工作效率，更好的參與到國際民航組織的國際標(biāo)準(zhǔn)制定、修訂和建議活動(dòng)中，對(duì)我國在國際民航標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域提升主導(dǎo)權(quán)和話語權(quán)具有一定的指導(dǎo)和借鑒意義。

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