創新驅動、功能性產業政策與稅制優化

張 斌（中國社會科學院財經戰略研究院 北京 100028）

創新驅動、功能性產業政策與稅制優化

張 斌（中國社會科學院財經戰略研究院 北京 100028）

隨著我國經濟進入“新常態”，經濟增長迫切需要從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動。黨的十八屆五中全會將“創新發展”列為五大發展理念之首，明確指出“創新是引領發展的第一動力”。為了促進發展動力的轉化，激發全社會的創新活力，近年來我國進一步加大了相關稅收優惠政策的力度，在創新驅動發展戰略的實施中發揮了重要作用。

但我們應當看到，創新驅動作為經濟發展的更高階段，需要在政府與市場關系重新定位的高度重塑產業政策的基本思路和框架，同時還要符合我國現階段產業結構升級和技術發展的具體要求。稅收要在促進創新驅動發展的過程中發揮更大的作用，也不應局限于稅收優惠政策，而要在觀念和思路轉變的基礎上，致力于通過稅制的優化為創新驅動發展提供更好的外部環境。

一、實施創新驅動發展戰略的必要性與主要任務

在經濟增長的過程中，自然資源、勞動力、資本等要素的投入是必不可少的，但在邊際收益遞減規律的作用下，單純依靠要素投入的經濟增長是難以持續的。因此，通過創新，也就是“生產要素的重新組合”以實現技術進步和生產率的提高是經濟持續增長的關鍵。邁克爾·波特在《國家競爭優勢》一書中從相關產業國際競爭力的角度將一個國家的經濟發展分為生產要素導向、投資導向、創新導向和富裕導向四個階段，其中創新導向是一個國家經濟持續增長的最高階段。

早在2001年3月，我國《國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》中就明確提出了“建設國家創新體系”的要求。2001年我國加入世界貿易組織（WTO）以來，伴隨著經濟的持續高速增長，我國的技術進步和產業結構升級也取得了顯著的成就，但從總體上看，這一階段的經濟增長仍主要依靠勞動力從第一產業向第二、第三產業的轉移和充分利用國內外的資源投入，具有典型的要素驅動、投資驅動的特征。2008年國際金融危機爆發以來，我國經濟增速持續下行，2009年后實施大規模基礎設施建設拉動的經濟增長也難以持續，說明盡管外需萎縮和內需不足對經濟增長有重要影響，但“人口紅利”逐步喪失導致的潛在經濟增長率下降，經濟內在增長動力不足是經濟下行的主要原因。因此，通過創新促進技術進步和生產率的提高是未來我國經濟增長的必然選擇，也是推進供給側結構性改革，跨越“中等收入陷阱”，實現“社會生產力水平整體躍升”的關鍵所在。

從全球經濟發展趨勢分析，2008年金融危機爆發至今已有8年之久，世界經濟仍復蘇乏力，主要發達國家也在大力推進創新驅動戰略，力圖占據新技術革命的制高點，如美國的《國家創新戰略》、德國的《2020高技術戰略》、日本的《顛覆性技術創新計劃》等。從我國經濟發展的歷程和具體國情出發，創新驅動發展戰略的主要任務按照創新的性質可以分為三個方面：

一是“企業首創”層面。我國經濟發展不平衡在產業和企業層面表現為存在著大量技術、管理落后的傳統產業和企業，“企業層面”的創新就是要通過落實鼓勵“大眾創業、萬眾創新”的各項政策，支持各類市場主體不斷開辦新企業、開發新產品、開拓新市場，培育新興產業，實現先進技術、商業模式、管理方法的擴散以提升整個經濟的活力和各個行業、企業的效率。

二是“國內首創”層面。隨著我國制造業技術水平的不斷提升，長期以來依靠吸引外資帶來的技術轉移和引進成套設備為主的技術進步潛力逐步下降，在核心關鍵技術方面越來越依賴自主創新。但在以“趕超”為特征的創新過程中，模仿和學習帶來的后發優勢仍然發揮著重要作用。

三是“世界首創”層面。面對新技術革命帶來的機遇與挑戰，在新能源、下一代互聯網技術、量子通訊、智能制造等領域，我國需要與發達國家保持齊頭并進的態勢，力爭在關鍵的戰略性新興產業中實現“彎道超車”。

二、從選擇性產業政策到功能性產業政策

在我國這樣一個人口眾多、經濟發展不平衡的發展中大國落實創新驅動發展戰略需要在“三個首創”層面同時推進，這對處理好政府與市場的關系提出了更高的要求。《中共中央國務院關于深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）中明確指出：加快實施創新驅動發展戰略，就是要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。

從產業政策的角度來看，創新驅動發展戰略下處理好政府與市場的關系具體體現為弱化選擇性產業政策，強化普惠性、功能性產業政策。所謂“選擇性產業政策”，是指以“后發優勢”為理論基礎，以政府選擇特定產業進行有針對性的扶持以實現“趕超”發達國家為目標的產業政策。選擇性產業政策通常以直接干預市場、替代市場與限制競爭為特征，其立足點為“挑選贏家”(Picking Winner)，即政府通過投資審批、目錄指導、直接補貼、稅收優惠等措施扶持特定產業或企業的發展以實現進口替代或獲得國際競爭力。對后起國家而言，在特定產業的發展趨勢明確、技術路線清晰，對本國經濟發展和技術進步的外溢性較強，但其發展需要的初始投入高、回報周期長、產業鏈條長，因而在市場主體投資不足的情況下，如果政府具備較強的決策和執行能力，選擇性產業政策可以發揮較好的作用。

然而，選擇性產業政策不僅對政府的決策和執行能力有很高的要求，同時也容易產生“尋租”等問題。更為重要的是，在技術路線和市場前景不確定的創新領域，由于缺乏“模仿”和“學習”的對象，政府選擇的難度和風險大大增加，這時，選擇性產業政策就要轉為“市場導向”的功能性產業政策。所謂“功能性產業政策”，是指政府以“為市場主導的產業發展提供服務”為目標，在消除市場壁壘，促進競爭以激勵創新的同時，致力于通過普惠性政策措施和制度建設降低市場主體的交易成本和創新成本的產業政策。邁克爾·波特曾明確指出，在創新導向的發展階段，政府的政策應該放棄過去干預產業的做法。“當一個經濟體走向深化和多重方向時，政府不可能再掌握或控制既有和新發展產業的動向，……此一時刻的政府應該做一些間接活動，注入刺激或創造更多更高級的生產要素、改善國內需求質量、鼓勵新商業出現、維持國內競爭熱度等。”①

對我國現階段而言，盡管在“國內首創”層面的創新領域仍有選擇性產業政策的一定空間，但從總體上看，產業政策的基本思路應轉向市場導向的、普惠性為主的功能性產業政策。

三、創新驅動發展戰略視角下的稅制優化

稅收政策是產業政策的重要組成部分，為落實創新驅動發展戰略，近年來我國在原有高新技術企業稅收優惠政策的基礎上，陸續出臺了固定資產加速折舊、研發費用加計扣除、職工教育經費稅前扣除、股權激勵個人所得稅優惠、有限合伙創業投資企業法人合伙人企業所得稅優惠、技術轉讓所得企業所得稅優惠、轉增股本個人所得稅優惠等一系列稅收優惠政策，這些政策通過中關村等國家級自主創新示范區的試點已經在全國范圍內推廣，對促進創新驅動發展戰略的實施發揮著重要作用。

但是，如果將創新驅動視為事關我國經濟發展全局的重大戰略，從重塑政府與市場關系的高度，稅收對促進創新驅動發展的作用就不僅局限在稅收優惠政策層面，而應按照功能性產業政策的要求，從降低市場主體創新成本、培育經濟長期增長動力出發推進整體稅制的優化。具體來說，主要包括以下幾個方面：

第一，按照功能性產業政策的思路全面評估現行各項稅收優惠政策，努力縮小選擇性政策的范圍，逐步提高稅收優惠政策的普惠性，減少對市場主體創新活動的干預。

第二，提高征管效率，降低企業遵從成本。在減少選擇性優惠政策，擴大普惠性政策的同時，稅務機關應進一步完善征管流程、加大政策宣傳力度、優化納稅服務，減少各類審批事項和手續，著力降低企業的遵從成本，切實使稅收優惠政策惠及符合條件的創新企業。

第三，優化稅制結構，推進稅費改革，減輕企業稅費負擔。我國現行稅制以企業納稅為主，不僅流轉稅、企業所得稅主要由企業繳納，大量專項收入、政府性基金也直接或間接面向企業征收。這種稅制結構抑制了消費，不利于擴大國內需求，企業在經營過程中還需墊支大量稅款，財務負擔較重。從長期看，應通過逐步提高個人所得稅等直接稅的比重大幅降低來自企業的稅收；近期則應研究推行增值稅年度“留抵退稅”等制度，減輕企業新產品開發等創新活動的財務負擔。

第四，大量的中小企業和初創企業在創新驅動中發揮著不可替代的重要作用，在進一步完善對創投企業、天使投資稅收優惠政策的同時，建議將增值稅起征點由月銷售額3萬元提高至7萬-10萬元，以此鼓勵初創企業的發展。從長期看，在提高起征點的基礎上，應取消增值稅小規模納稅人制度以促進中小企業融入產業協作網絡，煥發創新活力。

第五，從20世紀90年代互聯網興起帶來技術和商業模式創新開始發展到今天，數字經濟已從“邊緣走向中心”，代表著最具活力的創新力量并對經濟各領域產生持續而深刻的影響。但數字經濟的發展也對現行稅制和征管帶來了挑戰。如何在“稅制中性”、“稅收公平”的前提下改造和完善現行稅制，使其適應數字經濟領域的創新和發展，是創新驅動發展戰略下稅制改革面臨的重要任務。

[1] 詹姆斯·羅賓遜從政治經濟學視角看產業政策與經濟發展[J].比較,2016,(1).

[2] 江飛濤,李曉萍當前中國產業政策轉型的基本邏輯[J],南京大學學報（哲學·人文科學·社會科學）,2015,(3).

[3] 尚力強,韓霖研發稅收優惠：一般政策目標及全球化帶來的新問題——國際財稅協會第69屆年會主題綜述[J].國際稅收,2016,(3).

[4] [美]邁克爾·波特國家競爭優勢（下）[M].北京:中信出版社,2012.

圖／李鴻翔

責任編輯：高 陽