加快國家創新驅動發展戰略的財政政策轉型研究*

王曉潔 郭 寧 楊鵬展（河北經貿大學財政稅務學院 河北 石家莊 050061）

加快國家創新驅動發展戰略的財政政策轉型研究*

王曉潔 郭 寧 楊鵬展（河北經貿大學財政稅務學院 河北 石家莊 050061）

本文梳理了財政支持科技創新的總體演進歷程，揭示了其演進特征及存在的缺陷，并進一步提出了一些政策建議。包括：明確政府和市場分工，構建統籌配置創新資源的機制；財政政策目標由促進研發向有利于創新的基礎研究體系構建轉變；財政支持創新驅動的方式要體現市場思維；完善財政支持科技創新的治理體系等政策建議。

國家創新驅動發展戰略 財政政策轉型

黨的十八大提出實施創新驅動發展戰略，強調科技創新是提高社會生產力和綜合國力的重要支撐。我國的科學進步比西方國家晚了200年（宋健，2008），所以從主導思想上我國一直處于技術追趕的地位，相應實施了和技術追趕相配套的體制、政策。經過30多年的追趕，我國現在已經到了從“技術模仿國”到“技術創新國”的轉軌階段。站在新的歷史起點上，必須改變以產業和技術追趕為主要目標的戰略思維、政策體系，構建起有利于促進創新驅動戰略實現的一套新的政策體系、治理理念，而其中財政政策作為支持科技創新的排頭兵、引導者，也必須盡快轉型以適應國家創新驅動發展戰略的需要。

一、財政支持國家創新發展戰略的總體演進歷程

（一）“財政包干”體制下的科技創新政策（1979-1993）

1978年改革開放后，鄧小平提出了“科學技術是第一生產力”的方針，這是中國歷史上第一次把科學技術視為發展經濟的主要動力。1985年《中央關于科技體制改革的決定》出臺，確定了我國科技活動的重點方向是為經濟發展服務，而經濟建設又必須依靠科學技術。這一時期全國人大頒布實施了《專利法》、《科技合同法》、《科技成果轉化法》等一系列法規，保證了科技進步活動的法律地位。

財政上，我國中央政府和地方政府開始了“劃分收支，財政包干”的“分灶吃飯”體制，并較大幅度提高了科技支出水平。1982年國家通過專款方式實施國家科技攻關計劃，構建了以國家各類科研計劃為核心的科研經費投入和支出體制。這一時期，國家的863計劃、星火計劃、火炬計劃等先后執行，并適當引入競爭機制，初步形成了計劃管理和市場體制相結合的科技財政計劃管理體系。

這一時期的另一特點是促進科技產業化的財稅政策逐步形成體系，標志性的文件有《國務院關于批準國家高新技術產業開發區有關政策規定的通知》。為支持高新區的發展，國家實施了一系列的財政、稅收、土地等各方面的優惠政策。由于中央和地方政府實施“分灶吃飯”的財政體制，地方政府為增加財政收入，也紛紛開展了地方政府間的稅收競爭，出臺各種優惠政策以吸引更多企業進駐開發區。

（二）“分稅制”下的科技創新政策（1994年至今）

1.科教興國階段（1994-2005年）。1994年是中國社會主義市場經濟元年，與此相應，財政上開始探索分稅制改革。在此背景下，1995年中共中央頒布《關于加速科學技術進步的決定》，首次提出科教興國戰略，黨的十四屆五中全會把科教興國戰略列為加速社會主義現代化建設的重要方針之一。這一時期財政投入的特點主要有三：一是要求各級政府加大對科技的投入，并提出“科技經費的增長要高于財政經常性收入增長”的剛性要求。二是財政支持方式由單一化走向多元化。由過去主要依賴財政直接撥款的方式，走向投資、貸款貼息、補助資金和風險投資等多元資助方式。三是為提高科技資金的使用效率，開始探索科技評價活動制度。

2. 國家創新驅動發展戰略階段（2006年至今）。2006年中共中央、國務院頒布了《關于實施科技規劃綱要增強自主創新能力的決定》和《國家中長期科學與技術發展綱要（2006-2020年）》。2015年又頒布了《關于深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》，明確到2020年基本形成適應創新驅動發展要求的制度環境。2016年中共中央、國務院又印發了《國家創新驅動發展戰略綱要》，提出了三步走戰略目標。可以看出，從2006年到2016年的10年間，政府層面把“創新驅動”放在了前所未有的高度，出臺了系列政策、法規以保證其實現。財政上，分稅制改革進一步深化，尤其是中央政府財力極大增強，為我國創新驅動戰略的實施打下了豐厚的財力基礎。這一時期財政在支持創新驅動發展戰略上主要呈現出三個特點：一是財政資助的形式由集中化向分散化轉向。2000年我國實施部門預算改革，各部門和機構的科技投入資金直接列入各個部門，不再由科技部門歸口管理和分配，科技資金呈現分散化趨向，當然科技專項資金依然由科技部統一分配。二是財政投入結構上開始注重轉向基礎科研領域。三是逐步形成了一套完善的激勵科技創新的財稅政策體系。

二、財政支持國家創新驅動發展戰略的演進特征及缺陷

（一）財政支持國家創新驅動發展戰略的演進特征分析

1.財政支持科技創新政策由政府行政命令向政府主導轉變。1978年隨著改革開放的深入，尤其是1992年中國步入市場經濟轉軌階段，中國的經濟體制、政治體制發生著深刻的變革，政府對科技創新活動的支持慢慢轉變為以政府投入為主，以市場競爭機制為輔的方式。典型事例就是構建了競爭性資助機制，改革原有的行政命令式科技體制，比如現在國家自然科學基金項目、“973”項目、國家自然科學基金委的“杰出青年基金項目”、長江學者計劃、以及國家社科基金項目等，都采用了競爭機制。雖然引入競爭機制，但財政對科技創新活動的支持政策以及對科技資金的資源配置還是體現了政府主導的特征。

2. 中央和地方財政支持科技創新具有明顯的“自上而下”向“上下結合”轉化的體制特征。建國初期財權主要集中于中央財政手中，相對應構建了中央財政支持科技創新為主的撥款體制，此時的財政科技撥款具有明顯的“自上而下”的特征；1980年中央和地方政府實行了“劃分收支，分級包干”的財政體制，俗稱“分灶吃飯”。中央政府下放財權、事權給地方，使地方逐漸成為責、權、利相結合的一級財政主體，支持科技創新理所當然成為地方政府的一項事權。1994年分稅制改革，中央和地方進一步明確劃分了財力，雖然相應的支出責任沒有劃分清晰，但支持地方的科技創新成為地方政府一項很重要的責任，中央政府下達的支持創新的科技專項資金也大多需要地方政府按比例配套。由圖1看出1990-2006年中央政府的財政科技支出占比一直高于地方政府，而2008年后地方政府的財政科技支出占比開始高于中央政府，地方政府科技支出占比由1990年的30%提高至2014年的55%。自此，財政支持科技創新的政策由單純的“自上而下”演變為了“上下結合”，并且出現了地方政府財政科技支出高于中央政府科技支出的趨勢。

（二）財政支持國家創新驅動發展戰略存在的缺陷

圖1 中央政府和地方政府財政科技支出占比變化圖

財政支持科技創新的政策脫胎于計劃經濟時期，至今很多政策依然帶有“計劃經濟”的遺留痕跡，政府主導特征明顯，主要表現為對微觀主體的直接、過度干預，容易引發微觀主體普遍大規模的尋租行為而破壞了正常的市場秩序，具體表現如下：

1．財政支持科技創新政策的選擇采用行政化而非市場手段容易誘發尋租行為。財政補貼是國家支持科技創新、鼓勵高新技術發展、實現國家科技戰略偏好的一種重要手段，有利于盡快實現國家所鼓勵產業的發展。但關鍵是財政補貼給誰？是直接補貼還是間接補貼？是補給供方還是需方？這成為補貼是否有效率的關鍵。以高新技術產業為例，我國先后于1999年、2001年、2004年和2007年出臺了四個版本的《當前優先發展的高技術產業化重點領域指南》，包括10個方面130項重點領域，每一領域又包括十多個具體產品或技術，涵蓋面非常寬泛，而且和財政補貼、稅收減免、土地優惠、信貸支持聯系在一起，具有強烈的計劃指導色彩。以政府選擇代替市場機制的方式，還容易誘發盲目投資，引發產能過剩。

2．科研投入資金的“官本位”遏制了創新發展環境。目前我國政府投入的科技經費中課題制占了70%，這些課題都是政府導向的，科技人員不能按照自己的興趣方向去做，就很難產生創新。這種官本位的投入體制，無法體現市場意志，阻礙了創新。我們目前的科研經費管理制度、財務報銷制度基本上以物質消費為標準，沒有尊重研究人員投入的勞動價值。這種科研經費管理制度已經嚴重制約了科研人員的創新積極性，需要通過制度創新、理論創新突破現有的制度約束，掃除科研創新的障礙，真正激發科研人員的創新積極性，為創新發展營造良好的發展環境。

3．財政支持科技創新的支出結構失衡。由于我國一直實施的是財政科技投入體制，忽視了有意識的培養市場的自主創新能力，雖然2006年我國頒布了《關于實施科技規劃綱要增強自主創新能力的決定》，開始有意識地強調向自主創新轉變，但長期形成的思維慣性，以及市場的內生動力不足，效果不明顯，導致的結果一是研發支出比例不高；二是基礎研究不足。

從實踐看，大多數企業走向了復制、模仿的道路，加之知識產權保護制度的不完善，企業創新意愿不高。以汽車行業為例，德國大眾汽車公司的研發支出高達135億美元，超過了中國整個汽車公司的研發支出總和（680.2億元）。

在現有的研發（R&D）經費支出結構中，如圖2所示，基礎研究投入占比最低，1995-2014年占比一直穩定在5%左右；應用研究占比出現明顯下降，從1995年的26%下降至2014年的11%；試驗發展則一直保持優勢，在R&D經費支出中所占比例最高，從1995年的68%上升至2014年的85%。基礎研究投入過低不利于原始創新的形成。

4．財政支持科技創新的政策缺乏協調。自上而下設定的財政支持的優先領域會給不同部門之間的協調帶來難題，一方面體現為財政管理部門和科技部門以及其他相關部門之間的協調問題，“政出多門”一直是我國行政管理體制的一個大弊端，這一點在支持科技創新政策上暴露無遺。以我國軟件出口為例，發改委、科技部、商務部、信產部、以及軟件企業所在地政府都有相應的政策和資金支持，財政部給予出口補貼，政府支持力度不小，可是由于政出多門、資源分散，政策協調性差，預期效果并不好。另一方面體現為財政支持資金的零亂、重復。主要表現為計劃設定缺乏差異性，存在研究領域重復或投資重復等問題，以省級農業科技成果轉化及推廣專項資金為例，其項目主管部門有省農業廳、省農科院、省財政、省農業廳等多個部門。

圖2 R&D經費內部分配比例

三、加快國家創新驅動發展戰略的財政政策轉型建議

（一）明確政府和市場分工，構建統籌配置創新資源的機制

市場機制是迄今為止被證明最有效率的一種資源配置方式，其在激勵創新、推動效率提升和產業轉型升級方面發揮著重要作用，同時鑒于在基礎科學與技術研究等公共領域存在不足，因此政府的作用也不可或缺，關鍵是明確政府和市場的分工，處理好二者之間的關系。

在技術趕超階段政府可以發揮較大的作用，但到了創新階段，特別是前沿領域創新，沒有可以參照的目標，技術、商業模式的快速變化要求迅速轉換思維和進行創造性調整，很多時候處于前沿的企業尚在探索技術前景，而政府更無從判斷一種技術是先進還是落后。所以政府要做的是為市場的參與者提供更加公平開放的環境，為創新活動的開展培育營造良好的生態環境，為技術創新培養所需要的高技能人才，以促進經濟發展由要素驅動向創新驅動轉變。只有市場和政府相互協調，統籌配置創新資源新機制，才能盡快實現2020年科技進步貢獻率達到60%，研發（R&D）經費支出占國內生產總值比重達到2.5%的目標，以保證我國盡快步入創新國家之列。

（二）財政政策目標由促進研發向有利于創新的基礎研究體系構建轉變

當前財政支持政策應加快由與“跟蹤模仿”相配套向與“創新驅動”相配套轉變，這就需要改變過去以支持“試驗發展”為主的經費支出模式。《國家創新驅動發展戰略規劃綱要》明確提出，大力支持自由探索的基礎研究，面向科學前沿要加強原始創新。從國際橫向比較看（表1），西方發達國家都已經走上了大力投資基礎研究的道路，這些國家研發活動（R&D）中基礎研究的比例最低的也在15%以上，瑞士高達30%以上，而中國僅為5%，遠遠低于這些國家。科研活動中的基礎研究領域最易出現市場失靈，其不確定性更高，而且短期內無法迅速實現產業化，可一旦研究成功，會產生極大的外部效應，因此這類研究適于由政府提供資金。我國要立于科技創新國之列，必須將財政支持的重點向有利于創新的基礎研究體系構建轉變，階段性目標可以定位于到2020年基礎研究在R&D中的比例達到10%。

（三）財政支持創新驅動的方式要體現市場思維

表1 2012年研發活動（R&D）的國際比較 （單位：%）

1．發揮財政杠桿作用吸引社會資本投入快速增加。發揮好財政資金的杠桿作用，調整和優化財政科技資源配置方式，綜合運用無償資助、后補助、貸款貼息、風險補償等多種投入方式，可吸引更多企業資本、金融資本投向科技創新，擴大投資的乘數效應。一是對從事戰略性新興產業開發的高成長性企業，探索采取企業研發經費投入后補助和獎勵補助等方式，引導企業加大科技投入。二是發揮支持企業自主創新優惠政策的激勵作用，鼓勵高新技術企業將享受到的所得稅減免部分，以及執行研發費用稅前加計扣除政策時所享受的應納稅所得額的減除部分，安排用于研發創新活動，激發企業加強科技投入的積極性和主動性。三是加大科技金融財政投入，引導金融機構加大科技信貸投入。建立科技創業及股權轉化投資基金，采取風險補償、融資擔保、階段參股和跟進投資等市場化運作方式，放大財政投資效應。

2.綜合運用科技保險、創新券等市場化工具引導創新資金。科技保險是支持科技創新的一種金融工具，是我國《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006-2020)》出臺以來實施的新探索。高科技企業在初創期面臨諸多的不確定風險，為鼓勵高新技術企業的發展，政府一般采用直接財政補貼的方式鼓勵企業創新。而科技保險采用的則是“財政補貼+商業保險”的運作方式，財政部門為企業提供科技保險保費補貼專項資金，采用的是后補助方式，把高新技術企業的風險市場化。

創新券是由政府向科技型中小企業和創新創業團隊無償發放的權益憑證，主要用于鼓勵科技型中小企業和創新創業團隊購買知識機構的創新服務，并可抵押貸款。創新券改變了過去政府直接投入中小企業的方式，把中小企業、研發機構、財政部門一體化了，改變了過去中小企業有創新需求，但沒有研發經費和研發機構，科研機構有創新能力但較難實現成果的市場化，財政部門有經費，但不知道如何提高花錢效率的困境。創新券把這些主體串聯起來，找到了公共財政資金支持中小企業創新的最短路徑。2016年河北省出臺了《河北省科技創新券實施細則》，規定科技型中小企業和創新創業團隊每年最高可獲10萬元創新券，可與自籌經費1∶1使用。

（四）完善財政支持科技創新的治理體系

《國家創新驅動發展戰略綱要》提出要實現創新型國家必須依靠“科技創新”和“體制創新”雙輪驅動。“創新型國家”戰略目標的實現需要政府上下統一行動，一方面要加強中央與地方政府之間在科技政策與創新政策方面的協調，另一方面要協調好掌管科技資金的各個部門之間的關系，避免部門之間的競爭以及在增加公共研發投入方面的重復投資與浪費。河北省財政廳出臺了《關于整合省級專項資金的實施方案》，科技創新是其重點整合的領域，將原有22項科技專項資金整合為9項，并將其他領域支持科技發展的資金進行集中歸納。

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[6] 張永偉.從追趕到前沿——技術創新與產業升級之路[M].北京：中信出版社，2011.

責任編輯：周 優

A Research on Accelerating the Transition of Fiscal Policy for National Innovation-driven Development Strategy

Xiaojie Wang, Ning Guo & Pengzhan Yang

This paper analyses the overall evolution process of fnancial support on scientifc and technological innovation, reveals the evolution characteristics and the existing defects. Finally it puts forward relevant suggestions, including clarifying the responsibility division of government and market, establishing the mechanism of overall arrangement of innovation resource; transforming the fscal policy objectives from promoting research to constructing the basis system that benefts the innovation; refecting the market thinking in the fnancial support for innovation-driven; and improving the governance system of fnancial support for science and technology innovation.

National innovation-driven development strategy Fiscal policy Transition

F810.42

A

2095-6126(2017)01-0022-05

* 本文為河北省教育廳重大攻關項目《京津冀協同發展的財稅政策研究》(ZD201514)和河北經貿大學京津冀一體化發展協同創新中心2014年度招標項目(2014PYXM02)的階段性研究成果。