落實科技創新稅收優惠政策效應分析
——以安徽省政策落實情況為樣本

安徽省地方稅務局課題組

落實科技創新稅收優惠政策效應分析
——以安徽省政策落實情況為樣本

安徽省地方稅務局課題組

創新作為引領發展的第一動力，已經擺在我國發展全局的核心位置。為促進發展動力的轉化,激發全社會創業創新的活力，我國出臺一系列鼓勵科技創新稅收優惠政策。該政策體系以企業所得稅為主，涵蓋增值稅、企業所得稅、個人所得稅、房產稅和城鎮土地使用稅等多個稅種。本文擬以安徽省為樣本對我國科技創新稅收優惠政策落實情況進行分析。近年來，安徽省將科技創新作為推進科學發展、加速安徽崛起的核心戰略，以推動科技成果轉化、培育新的經濟增長點和增長極為主攻方向，全面推進創新型省份建設，高新技術產業、戰略性新興產業正在成為全省經濟轉型升級的新動力。

表1 2011—2015年安徽省高新技術企業享受稅收優惠情況

一、科技創新稅收優惠政策情況分析

（一）2015年科技創新各項稅收優惠政策落實情況

經安徽省國稅、地稅部門聯合統計，2015年全省共落實11項科技創新稅收優惠政策，占已頒布科技創新稅收優惠政策的50%。從減免稅款規模看，減稅最多的為高新技術企業優惠稅率政策，全省1 152戶高新技術企業減免企業所得稅38.34億元，占全部科技創新稅收優惠政策免征稅款的61.58%；其次是研發費用加計扣除稅收優惠政策，全省1 678戶企業加計扣除額共計75.24億元；第三是軟件產品增值稅即征即退優惠政策，全省337戶企業享受增值稅即征即退共計3.74億元；第四是固定資產加速折舊政策，全省有5 311戶企業履行了固定資產加速折舊優惠政策備案手續，備案金額8.81億元，戶均稅前扣除16.59萬元。

（二）高新技術企業稅收優惠政策效應分析

高新技術企業稅收優惠政策的落實切實減輕了企業負擔，對企業技術創新和可持續發展起到了良好的推動作用，對全省高新技術企業發展拉動效應明顯。一是企業戶數增長較快。2011年全省高新技術企業1 617戶，2015年達到3 157戶，年均增長速度達到19%。二是產值穩定增長。2011年高新技術產業產值為8 830.3億元，2015年產值達到15 313.8億元，年均增長14.7%。

（三）研發費用加計扣除稅收優惠政策效應分析

2010—2014年，安徽省享受研發費用加計扣除政策的企業戶數逐年增加，年平均增長22%；全省加計扣除累計總額為223.2億元，年平均增長26.52%。研發費用加計扣除政策對于激勵企業加大研發投入、提高企業自主創新能力具有較好的激勵作用，縮短了科學技術成果向現實生產力轉化周期。隨著該項政策的持續落實，安徽省企業R&D經費投入呈現增長態勢。2010—2014年，全省企業R&D經費投入累計總額為1 108.9億元，年平均增長率28.16%。2014年，安徽省有R&D活動的企業占全部企業的比重達到40.77%，遠遠超過中部六省中其他五省。2014年全年專利申請數量達到99 160件，授予數量48 380件，位居全國第8位。2014年技術合同市場成交額16.8億元，位居中部六省第二位，全國12位。

表2 2010—2014年研發費用加計扣除政策執行情況

二、科技創新稅收優惠政策執行中發現的問題

2014—2016年上半年，從享受相關政策的戶數和減免稅數額來看，目前頒布的22項科技創新稅收優惠政策中，安徽省企業僅享受了其中11項，主要集中在高新技術企業優惠稅率和研發費用加計扣除方面，其余相關優惠政策落實企業戶數和金額都較小。例如新辦集成電路企業“兩免三減半”稅收優惠，2015年全省僅有12戶企業享受了優惠，減免稅款1.12億元；技術先進型服務企業優惠稅率政策全省僅有9戶企業享受，減免企業所得稅金額0.063億元。促進科技成果轉化方面的技術入股個人所得稅優惠政策近三年均為零，說明有關股權獎勵個人所得稅政策尚未得到有效利用。優惠政策落實情況不平均，主要有以下幾點原因：

（一）普惠性優惠政策惠及面寬，而針對特定對象的特定性優惠受眾面窄

大部分企業都能從普惠性政策中享受到不同程度的稅收優惠。如研發費用加計扣除政策，因免稅門檻低，適合大多數企業的實際情況，較好地激發了企業的積極性。而某些特定優惠由于設定的條件過于嚴格或僅適用于特定行業或項目，大部分企業達不到條件而無法享受。例如技術先進型服務企業稅收優惠，既有地域要求又有條件設定。要求企業位于21個服務外包示范城市，還需符合一系列認定條件，比如要求企業從事離岸服務外包業務取得的收入不低于企業當年總收入的35%。安徽省僅有合肥是示范城市，合肥很多企業要么由于其離岸服務外包業務收入占比不達要求，要么由于企業本身缺少承接境外工程資質，開展的可能是轉包服務，無法認定為技術先進型服務企業，因而不能享受優惠。據粗略統計，2014年以來，全省從事服務外包的企業已超過500家，其中50家左右的企業服務外包額超過百萬美元，但2014—2015年享受此項優惠的企業僅為7戶。再如創投企業稅收優惠，政策將被投資企業主體限定為未上市中小高新技術企業，而高新技術企業資格又需要經過多部門認定，很多中小科技型企業在創業初期財務核算和管理跟不上，無法被認定為高新技術企業。很多創業投資企業雖然投資了中小科技型企業，但是因為被投資企業未能通過高新技術企業認定而無法享受稅收優惠。安徽省近兩年享受該項優惠的創投企業屈指可數。

（二）政府的政策導向和扶持至關重要

近年來，安徽省將高新技術企業培育數量納入政府考核體系，各地政府對本地高新技術企業培育十分積極。2011—2015年，全省高新技術企業戶數從1 617戶發展到3 157戶，年均增長速度達到19%。同時，安徽省還致力于創新省份建設，除稅收激勵手段外，還采取省市縣多級財政補貼和財政獎勵的辦法，鼓勵市場主體參與創新，多出創新成果。例如，2014—2015年出臺支持重點產品研發、實施重大科技專項、重點支持骨干企業建立研發機構等多個政策措施。此外，安徽省還將自主創新有關指標納入省屬企業業績考核和績效評價范圍，以鼓勵企業加大科技創新方面的投入。

從享受相關優惠政策的企業分布情況看，合肥占比最大，占全省享受優惠稅率高新技術企業的36.7%，排在第二位和第三位的分別是蕪湖和蚌埠。這三個城市享受高新技術企業稅收優惠的企業戶數占全省戶數近三分之二。三地研發經費投入占生產總值的比例達到2.9%，高出全省1.01個百分點。這固然是因為合蕪蚌地區擁有較好的科技基礎，但同時也和國家政策支持分不開。2016年，國務院批復同意合肥、蕪湖、蚌埠3個國家高新技術產業開發區(統稱合蕪蚌國家高新區)建設國家自主創新示范區，3個地區創新進入良性循環。

（三）追求利益最大化是企業考量各種涉稅優惠的主要標準

對于收益小而付出成本高的稅收優惠政策，很多企業怕麻煩怕風險而主動放棄。例如固定資產加速折舊優惠政策，該政策可以讓企業用利潤提前彌補固定資產投入，實質上使企業獲得一筆無息貸款，特別對技術進步快和設備更新頻繁的企業來說具有積極意義。但是企業稅前扣除的折舊總額并沒有改變，僅僅是“先行扣除”的時間性差異。有的企業出于稅會差異核算工作量大、加速折舊計算復雜、涉稅風險大的顧慮，考慮到該項政策并非實質性減稅措施，因而積極性不高。還有的企業因為長期虧損或者處于“兩免三減半”、“三免三減半”等優惠期，考慮當期及未來的盈利能力，選擇加速折舊未必是最優選擇。再比如技術轉讓收入免征企業所得稅優惠政策，從安徽省落實情況來看，近年來技術合同交易額度始終保持穩定增長，但享受免稅的企業戶數、免稅金額與活躍的市場交易之間存在較大差異。以2015年為例，當年全省僅有41戶企業備案享受減免企業所得稅優惠，優惠金額僅為1億元左右；企業享受免征增值稅申報金額約占技術合同交易額7%左右，享受稅收優惠的企業數量、金額與每年技術合同交易額并不匹配，這其中很重要的一個原因是增值稅專用發票抵扣問題。買方通常要求賣方為其開具增值稅專用發票，并將增值稅稅負向賣方轉嫁。議價能力較弱的賣方一般只能選擇放棄增值稅免稅優惠。

（四）目前的稅制設計使盈利企業更能夠享受到稅收優惠帶來的利益

目前科技創新稅收優惠主要集中在對已形成科技實力的高新技術企業及已享有科研成果的技術性所得實施優惠，側重于研發創新成功企業的終端環節，對于盈利企業意義明顯。在研究與開發、設備更新、風險投資等重點環節稅收支持力度不夠。科技開發初期的企業，由于需要投入大量資金用于研發以及固定資產投資，在研發成果轉化前很難產生銷售收入，沒有或極少有盈利則享受不到優惠。例如現有集成電路設計和軟件稅收政策的最大優惠是從企業獲利年度起實行“兩免三減半”。該行業的特點是前期投入大、風險高、收益慢，新辦企業經營初期虧損較多。稅收的直接減免只能屬于滯后激勵，真正前期需要給予政策扶持的企業反而無法從政策中獲益。從軟件開發和集成電路設計行業的企業所得稅稅種登記情況來看，安徽省2014年為1 885戶，2015年達到2 879戶，增幅達52.73%，而享受稅收優惠的企業的僅有十余戶，政策優惠惠及面極小。

（五）企業享受稅收優惠的力度和企業自身條件有關

一是管理規范、財務和稅收管理基礎較好的大中型企業，相對中小企業來說更為重視稅收優惠政策為企業帶來的收益。往往能夠通過自身的技術、財務管理提前做好準備，達到減免稅條件要求。二是企業更重視能夠帶來直接收益的稅收優惠，對于僅給予成本補償的稅收優惠則重視不夠，運用較少。如職工教育經費稅前扣除比例提高的優惠，本意是為了引導企業加強人才培養，為企業科技創新提供智力資源，但是在實際操作中企業應用積極性明顯不足。主要因為職工教育經費對于企業來說是真金白銀的流出，特別是中小企業受人員流失和資金壓力的影響，在職工教育培訓方面的支出積極性不夠。安徽省企業近兩年職工培訓費用均未超過千萬元，說明政策效應不明顯。以合肥某區國家稅務局2015年職工教育經費申報情況為例，11戶軟件企業有7戶企業職工教育經費投入占工資總額的比例低于2.5%這一標準，其中6戶企業職工教育經費投入比不足1%；蚌埠市地稅部門管轄的高新技術企業2013年實際發生職工教育經費支出僅占企業職工工資薪金總額的1%左右，說明政策落實上還沒有體現積極的激勵和引導作用，對企業人力資本的激勵措施還存在不足。

安徽省科技創新稅收優惠政策落實情況從側面反映出我國目前科技創新稅收優惠政策存在的一些問題。主要包括優惠環節設計不夠合理，以所得稅優惠為主的事后優惠較多，對技術創新關鍵階段的激勵不足；稅收優惠條件過于嚴格，造成普惠性稅收優惠企業享受困難，特惠性稅收優惠惠及面過窄；對中小企業創新激勵力度較小；鼓勵人力資本投資和科技人才培育的稅收政策較為缺乏等。

三、優化我國科技創新稅收優惠的政策建議

目前，我國科技創新稅收優惠政策體系在如何協調發展基礎研究和應用技術研究、促進產業結構升級、鼓勵知識密集型服務業發展、培育戰略性新興產業等方面目標尚不清晰。建議在政策設計上把握以下原則：一是能激發企業作為創新主體的創新積極性；二是重點傾斜需要優先發展和重點發展的行業和項目；三是鼓勵長期科技投資，為“中國制造”向“中國創造”轉變提供支撐；四是加大科技成果轉化支持力度，提高技術轉移和轉化效率。具體優化措施如下：

第一，全面梳理已頒布的科技創新稅收優惠政策，對其中政策重疊、政策沖突、政策制定操作性不強的情況進行清理，提高科技創新稅收優惠政策的系統性。此外，從提高政策效應角度考慮，定期對頒布的稅收優惠政策進行政策效應評估。特別是對稅收優惠資助項目的科技創新成果進行后續評估，防止優惠政策濫用，提高政策有效性，利于后續優惠政策的改進完善。

第二，突出科技創新稅收優惠政策的內部中性原則，讓更多企業的創新活動享受到稅收優惠。一是降低高新技術企業認定標準。新修訂的《高新技術企業認定管理辦法》（國科發火[2016]32號）在認定條件上對于研發費用比例和高技術產品（服務）收入比例問題仍未有明顯突破。建議降低被認定企業特別是規模以上企業的研發費用比例限制和高新技術產品（服務）收入比例限制。二是簡化固定資產加速折舊政策的計算辦法，給予企業明確比例的加計扣除，降低企業核算難度，提高企業積極性。三是降低特惠性政策門檻，如逐步擴大或取消技術先進型服務企業所得稅優惠政策的適用城市限制，防止出現政策洼地，造成區域不公。

第三，加大對研發投入環節的政策支持。國際上通常將激勵研發的稅收優惠手段分為投入型優惠(Input Incentives）和產出型優惠（Output Incentives）。投入型優惠可以有效刺激研發相關投資，對就業、經濟增長、生產效率與研發活動產生正效應。OECD國家一般采用投入型優惠，這樣能夠有效地分擔企業研發風險，鼓勵企業加大研發階段的投入。一是建議繼續放寬研發費用加計扣除政策的限制。對非跨境公司、中小企業境外研發費用可以考慮給予一定比例的扣除，具體扣除比例可參照OECD標準（不超過30%）；二是對于研發費用比上年增加的部分，提高加計扣除比例；三是對于一些特殊領域的研發活動、重點扶持項目的研發活動等，允許企業提取技術開發準備金并給予稅前扣除，專項用于企業技術研發。

第四，加大對基礎研究的扶持。對于能夠產生實際應用或效益的研發活動給予政策扶持。制定有利于科研機構和高等院校科研成果向企業轉移的稅收激勵政策，對高校服務企業的各類技術性收入給予免稅待遇。對技術轉讓企業給予增值稅即征即退優惠，使企業不會因為稅制設計問題放棄優惠。

第五，加大對中小科技型企業的支持力度。中小企業尤其是中小科技型企業是市場創新主體中最為活躍和最富活力的部分。但由于其財務基礎較弱，技術創新具有高風險性，使得其創新活動較難得到商業銀行的信貸支持。因此，相關稅收優惠政策的支持對中小企業來說更具實用性。一是建議放寬創投企業投資對象的限制，將投資對象放寬為中小科技型企業。若被投資的中小科技型企業被認定為高新技術企業，則加大投資額抵免稅款的比例；二是提高中小科技型企業研發用固定資產投入的稅前扣除比例，給予其技術研發更多的成本補償；三是對于中小科技型企業成果轉化初期虧損或微利期間給予延長虧損結轉年限以及微利期間免稅的待遇。

第六，優化對人力資本的稅收激勵機制。除給予技術入股遞延納稅的優惠外，對于個人獲得的技術進步獎金、技術成果轉讓收入、特許權使用費等給予個人所得稅優惠；對企業科技人員培訓費用給予加計扣除等優惠性措施。

第七，給予地方適度的優惠政策調整權限，以利于各地根據自身情況制定適合本地的優惠政策，改善地區發展不平衡的現象，也避免各地濫用財政補貼、財政返還等手段提升本地區科技創新扶持的問題。

[1] 尚力強，韓霖.研發稅收優惠：一般政策目標及全球化帶來的新問題——國際財稅協會第69屆年會主題綜述[J].國際稅收，2016（3）.

[2] 國際科技稅收優惠政策（匯編）[EB/OL].http://www.zjtax.net/newsDetail.html?id=9026,2013-07-01.

[3] 徐鹿,王艷玲.高技術產業自主創新稅收優惠政策國際比較[J].會計之友, 2012(2).

課題組組長：周敬軍

課題組成員：傅二林 李 珺 孫海黎

執筆人：李 珺

責任編輯：高仲芳