城市社區治理運作機制探析

摘要：當前我國城市社區的轉型與發展明顯受制于城市社區治理運作機制的不健全。元治理理論范式與當前我國城市社區治理具有高度契合性。該范式強調了政府在治理網絡中的主導地位，政府的角色定位是“協調者”、“責任人”與“監督者”。同時，元治理視閾下的城市社區治理還應重視多元治理主體的共同參與，旨在構建由協調機制、責任機制和監督機制所組成的整體性運作機制。協調機制保證政府權能與治理彈性；責任機制提升社區治理互信與協作；監督機制擺脫治理困境與治理風險。在元治理理論指導下完善條塊化協調機制、互補性責任機制與常態化監督機制，是優化我國城市社區治理運作機制的絕佳路徑。

關鍵詞：元治理；城市社區治理；運作機制

中圖分類號：D630

文獻標識碼：ADOI：10.3963/j.issn.16716477.2017.01.0017

作為一種社區管理機制，社區治理已得到社會各界的廣泛認同，成為推動社區建設的重要方式。當前，我國城市社區建設進入穩步發展階段，與此同時，各地區在社區管理、社區治理、社區服務等方面已探索出諸多特征鮮明的城市社區發展模式。但不可否認的是，目前的社區治理運作機制也存在明顯的缺陷。政府、社區居民、社區居委會、社會組織、駐區單位等治理主體之間的溝通與互動欠缺，呈現出一種“集體失聯”的形態，各主體在參與社區治理時缺乏必要的積極性和有效性。社區治理運作機制的碎片化困境已成為制約社區實現善治的瓶頸。在此背景下，如何克服城市社區治理運作機制的缺陷、擺脫困境，就成為完善社區治理、走向社區善治的重要命題。

一、文獻綜述與問題的提出

元治理理論在提出后的20多年時間內，以其獨到的解釋力被廣泛運用于不同國家諸多領域的治理進程之中。它在各種治理范式框架中具有代表性，既能在宏觀層面重塑政府、市場與社會之間的關系，又能在微觀層面上指導某一具體領域的治理行為。元治理理論范式與當前我國城市社區治理的現狀具有高度契合性。通過構建元治理模型，用于指導我國城市社區治理實踐，并完善其運作機制，是實現城市社區善治的絕佳路徑。

（一）城市社區治理

德國社會學家斐迪南·滕尼斯早在《共同體與社會》這部著作中最先使用了“社區”（community）一詞，用于描述那些存在于前工業社會的、具有共同價值取向的同質人口組成的關系密切、守望相助、富有人情味的社會關系和社會利益共同體。國內學界將社區界定為地域性社會，其中既有社區研究歷史方面的淵源，同時也是社區研究在中國現代化進程中應用與實踐的必然結果。[1]自“社區”的概念引入國內學界以來，學者們對社區的理解和闡釋普遍具有地域性因素。例如，徐勇認為，“社區是指由聚居在一定范圍內的人們所組成的社會生活共同體，是由一定的人口、地域、設施、管理機構、文化現象和社區意識等要素構成的小社會”[2]。又如，唐忠新認為，“社區指的是由居住在某一地方的人們結成多種社會關系和社會群體，從事多種社會活動而構成的社會區域生活共同體”[3]。就“社區”的一般內涵來說，“社”即為人群，“區”就是地區、空間、環境，可以簡單將其理解為聚居在一定地域上的人群生活的共同體。城市社區是相對于農村社區而言的，是指在一定的城市地域范圍內，由一定規模的人群按照某種社會關系組成的、具有綜合性社會功能的社會區域共同體。

治理理論早先由英國學者羅德·羅茨提出，他認為治理“意味著統治的含義發生變化，意味著一種新的統治過程得以產生，意味著有序統治的條件已和以往大相徑庭，是以新的手段來統治社會”[4]。法國管理學家讓-皮埃爾·戈丹認為，“治理可以用來破除陳規，沖破保護官僚主義的圍墻；治理具有現代性，它對舊有的社會關系提出質疑，同時，治理可以代替公共干預主義”[5]。美國管理學家庫伊曼和范·弗利埃特指出，“治理所構建的社會結構與秩序不能依賴外部強加，它需要依靠諸多行為者之間的互動來發揮作用”[6]。可見，治理理論旨在重新調整和塑造政府、市場與社會等治理主體之間的關系，它為治理過程中的角色定位和利益分配等體制性問題的解決提供了理論指導。參考治理的內涵來界定社區治理，我們可以將社區治理理解為治理主體共同參與社區治理事務，為社區提供公共產品和公共服務的行為。

1.關于城市社區治理的規范研究。學者們從不同的角度對城市社區治理展開規范研究。例如，吳光蕓、楊龍基于社會資本的視角來解讀社區治理問題，他們認為，“社區居民之間互惠的、普遍的信任，以及通過社區組織而構建起來的社會參與網絡構成了社區的社會資本；社區治理的實質就是信任、互惠與合作；社會資本理論范式下的社區治理包括三個維度：社會網絡、互惠規范和激勵監督”[7]。張洪武聚焦于社區治理的秩序問題，他指出，“社區治理的多中心秩序不僅依賴于社區之外更高層次的頂層設計和制度供給，還依賴于社區內部各治理主體之間通過互動博弈所構建的規則體系；由公共責任理念指導、公共規則約束的社區多中心治理秩序，是擺脫‘公地困境’、改善集體行動并實現社區善治的基本前提”[8]。陳偉東、吳恒同探討了城市社區的治理方法和路徑選擇，他們認為，“建國后，城市社區治理方法實現了由經驗方法向行政方法的過渡，當前仍以行政方法為主；社會結構的變遷和國家治理理念的轉型，使得缺乏彈性的行政方法已無法有效完成社區治理與居民自治的使命；基于居民需求結構和特點，當代城市社區治理應選擇以精細化和理性化為特征的專業化道路”[9]。張平、隋永強在元治理視閾下論述了中國城市社區治理的主體結構，在他們看來，“中國城市社區治理主體結構呈現出‘一核多元’的特點，‘一核’是指中國共產黨是唯一的領導核心，‘多元’主體包括政府、社區居委會、社區社會組織、駐區單位和社區居民等；依據元治理理論范式，在黨的領導與政府主導下，構建社區治理主體協同共治的局面”[10]。隋玉杰從社會系統理論、需要理論和抗逆力、充權與優勢理論出發，對當前社區治理結構方面的某些創新性舉措進行審視，探求其背后的運作機制、動力機制和可持續性發展機制；他將當前社區治理結構劃分為功能對位型、需求滿足型和自力更生型等，并指出理想型社區治理結構的構建需權衡各種治理結構類型的利弊[11]。陳亞輝著眼于社區治理的模式，他認為，“隨著社區治理方式的轉型，網絡化伙伴關系已成為社區發展的大勢所趨；社區網絡化治理的關鍵是通過管理網絡使社區快速反映公民訴求，提供高質量的公共產品和公共服務；未來的社區發展應注重實現社區公共價值，連接社區公共服務伙伴關系，強化政府責任，提升社區公共服務能力”[12]。

2.關于城市社區治理的實證研究。近年來，實證研究已成為城市社區治理領域研究的熱點。例如，唐文玉基于社區個案研究城市社區中的權威效能治理指出，“‘權威效能治理’展現了社區中國家力量和社會力量之間的‘權威—服從’關系，社會力量充當著國家滲透社會生活的功能性和結構性的‘基礎設施’；在‘權威效能治理’范式下建構起來的是一種有限社會公共性和能動性的‘管理型公共領域’，其職能主要是拓寬國家提供公共服務的范圍，以便國家對社區實施‘柔性控制’” [13]。馮猛以北京東城區6號院的環境整治行動為例，從社區治理的基本要素出發，構建了一個研究社區治理困境的分析框架；這一框架基于社區困境發生的原因，針對治理行動規則、行動結構和行動過程，提出本質困境、結構困境和過程困境三種理論范疇，并提出擺脫以上困境的若干途徑[14]。張紅、張再生在問卷調查的基礎上，運用AMOS 17.0軟件對調查數據與假設模型進行了結構方程的擬合檢驗，在他們看來，“完善居民社區治理參與的條件，提高居民參與社區治理的便利度，提升社區治理參與的效率，是推進社區治理、實現社區善治的有效路徑”[15]。吳曉林基于臺灣臺北市社區的調查，指出“臺灣城市社區治理呈現出以半官方性質的‘里組織’、社區發展協會和官方力量為主體的三角結構，這種治理結構打破了‘恩庇關系’對社區的影響，試圖將微觀層面的政府干預趕出社區，為社區自主發展創造更多空間”[16]。李曉壯從政府、市場、社會三維分析框架出發，通過對北京市社區調查來分析政府、市場和社會三大社區治理主體之間的相互關系，發現其處于非良性的運行狀態之中，存在“社區居委會行政化趨于嚴重、行政區劃體制改革滯后城鎮化、社區共享部位產權不清晰等比較突出的體制性問題”[17]，進而指出體制改革創新是破解社區治理問題的當然路徑。

（二）元治理理論

目前，“元治理”（Metagovernance）已日益成為國內外學界討論的熱點理論之一。英國學者鮑勃·杰索普是最早提出并界定“元治理”概念的學者之一。關于元治理興起的原因，杰索普指出，“元治理是為了克服治理失靈而進行的對自我管理的管理或自我組織的組織，追求科層制、市場和網絡三種治理的協調”[18]。杰索普將自組織作為一種治理機制，認為公私合營企業和其他形式的自組織比傳統的立法等級機構和行政手段更為有效。同時，他還指出自組織也可能出現治理失靈，進而提出“元治理”目標：設計更合適的制度規范，設想更合適的遠景，從而促進各個領域的自組織發展，協調組織之間的目標、空間和時間尺度、行動及后果等。由此杰索普提出國家在治理中依然發揮相當重要的作用，比如制定規章制度、督促制度實施、創新制度等，但國家必須提供治理的基本規則，保證不同治理機制與規制的兼容[19]。元治理旨在尋求控制和自治的平衡。治理意味著分權、自治、多中心與公民參與等要素，元治理則是對這種去權威化、去中心化的治理趨勢的控制。凱里·多貝斯泰恩指出，“元治理要求在治理體系內確保政府的影響力、控制和命令；元治理的掌舵功能指的是國家為實現各治理主體的利益和權力的平衡制定基本規則”[20]。

元治理理論引入國內學界之后，學者們結合中國治理現狀對其進行了本土化的理解和闡釋。例如，于水等在元治理視域下研究政府的治道邏輯和治理能力，他們指出，“現代政府的治理應以政府的‘元治’為主體范式，以政府和社會的良性互動為前提條件，以政府能力的提升和善治為目標；元治理范式力圖通過國家治理體系的建構，重塑政府、市場與社會的三維關系，探求提升政府治理能力的可行路徑”[21]。唐任伍等在元治理視閾下研究中國環境治理的策略選擇問題，他們指出，“在我國環境治理的傳統模式下，政府以‘統領’而非‘治理’的姿態出現，各種治理模式、市場與社會網絡機制無法有效運行；根據元治理范式，強化自治理，強調與政府權力相對應的責任，通過保持治理模式的多樣性來增加治理彈性，從而有效應對環境治理這個復雜系統”[22]。郭永園等認為，“強調國家在公共治理中的重要作用的元治理理論相比于治理理論更契合中國‘強政府’的現狀以及對科層治理傳統偏好，可以充分發揮中國特色社會主義的制度優勢”[23]。李劍在元治理視角下探討地方政府創新問題時指出，“‘元治理’范式重塑了政府在社會治理中的中軸角色，但必須明確的是，這種對國家（政府）作用的推崇并非是向科層等級治理模式的回歸，更不是傳統的‘國家中心論’的重復，元治理提出的‘將國家請回中心’的理念更加側重于政府的責任而非權力”[24]。

通過梳理和歸納國內外學者關于元治理理論的研究，我們可以將“元治理”的內涵界定為：在多個治理主體所構建起的治理網絡中，政府充當“協調者”、“責任人”與“監督者”的角色，政府利用科學合理的議程設定、良好的溝通協調以及精心設計的組織安排，構建一個健康而有序的治理機制，進而實現公共價值和公共事務的善治。

二、中國城市社區治理運作機制的元治理模型

我國城市社區治理模式和結構變化的基本趨勢是從單一治理主體逐步轉向多元主體協同共治。城市社區治理本質上就是在城市社區范圍內，依托多元治理主體和多元化的治理方式，協同治理社區公共事務，進而增強社區凝聚力，實現社區善治。為了克服治理失靈的風險，元治理理論旨在對政府、市場和公民社會等治理形式、機制或力量進行一種宏觀把握和設計，調整各種治理機制之間的平衡，重新整合各種治理機制之間的復雜合作。

（一）元治理視閾下城市社區治理主體結構

元治理視閾下的城市社會治理主體包括政府、社區居委會、社會組織、駐區單位和社區居民（如圖1）。

1.政府。面對一個多元治理主體并存的治理體系，政府首先要適應元治理的角色定位，它是社會制度與機構完善以及社會凝聚力的責任承擔者。“元治理不可混同于一個至高無上、控制一切治理安排的政府，相反，它擔當制度設計、提出遠景設想的任務，從而促進不同領域的自組織。”[25]改革開放以來，我國城市社區發展路徑是通過自上而下的社會計劃來推行的政府推進模式，地方政府的基層組織是推行新政策的重要主體。社區黨組織在社區發展中仍居于主導地位。十八大報告明確提出，在城鄉社區治理中，要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理體制。在我國城市社區治理中，黨和政府是社區元治理的核心。

2.社區居委會。元治理理論強調政府的核心地位，但并不意味著否定其他治理主體功能的發揮。社區居委會作為群眾性的自治組織，要在黨和政府的支持和幫助下，充分發揮自治功能，為社區居民提供公共服務，實現“自我管理、自我教育、自我服務、自我監督”。社區居委會是居民會議執行機構與社區治理的重要依托，黨和政府只有借助于社區居委會這一載體才可能完成社區治理的任務。

3.社會組織。城市社區社會組織是在社區范圍內從事活動，以實現居民利益訴求、為居民提供服務、推進社區發展為宗旨的服務性、公益性和自治性的社會組織。元治理視閾下的社區社會組織接受黨和政府的領導和扶持，進而發揮在社區治理中的能動作用。社區社會組織以自組織的方式集合與表達居民的權利意識和利益訴求，通過溝通、協調、調解等方式，集結整合居民意愿，為黨和政府的科學決策提供有效參考。

4.駐區單位。駐區單位是指在社區范圍內營利或非營利的企業、行政機關、事業單位等組織的總稱。盡管駐區單位與社區之間不存在隸屬關系，但它作為城市社區治理的重要支撐，其設施、場地、人才、資金等資源優勢構成元治理中黨和政府治理資源的補充，提升社區資源的利用效率。

5.社區居民。社區居民是社區治理的根基所在，廣大居民積極參與社區治理是實現社區可持續發展的力量和源泉。社區居民通過主動參與社區民主選舉與民主決策，進行民主管理，并踐行民主監督，以保證社區公共精神的弘揚與社區凝聚力的集聚。

圖1城市社區治理元治理模型圖

（二）城市社區的元治理運作機制

城市社區元治理運作機制中的“協調機制”、“責任機制”與“監督機制”是一個緊密互動的整體，構成元治理范式下城市社區治理運作機制的三個子系統（如圖2）。政府在其中分別承擔著“協調者”、“責任人”和“監督者”的角色。

1. “協調機制”：保證政府權能與治理彈性。政府權能是指政府管理公共事務的權威；治理彈性則是指政府在各種治理模式之間進行有效的選擇或組合，強調對社會指導的能力。“協調機制”旨在保證政府權能與治理彈性。“治理與元治理的本質區別在于，前者強調政治組織脫離政府和國家的過程，而后者則明確注重保證政府在治理制度中的影響力、指揮力和控制力的實踐和過程。”[26]多中心治理將政府看作是多元治理主體中平等的“一元”，這種治理模式削弱了政府權能，它無法有效解決多元治理主體之間的利益沖突和目標分化問題，缺乏必要的整合與協調力量，容易導致多元治理的失效。元治理范式所構建的治理機制雖然也強調了各治理主體的互動和參與，但政府的權威仍居于主導地位。在元治理中，政府的功能主要表現為制定規則與協調行動，進而推動自組織和各治理主體的發展，既實現“元治”，又不毀壞“自治”。“協調機制”是城市社區元治理運作的前提和基礎。隨著城市社區治理的發展和深入，將不同治理主體所承擔的治理任務進行協調與整合是改善社區治理的關鍵，整合過程也是不斷明確各治理主體功能界限的過程。就社區治理而言，要肯定黨和政府的力量在社區建設中的主導性，不斷加強黨組織建設，發揮執政黨的組織優勢以及在社區工作中的政治核心作用。其具體任務包括推動和領導社區自組織、社區社會組織與社區服務體系建設，增強治理彈性，構建新型社區管理機制。

2. “責任機制”：提升社區治理互信與協作。元治理強調了政府及其他治理主體的責任意識，“元治理需要在透明的環境中運作，培育多主體之間的信任和更有效的協作。只有具備了以上條件才能達到預期的效果”[27]。可見，承擔各自的責任是實現各治理主體互信與協作的前提。基層政府組織作為社區治理主體系統中的主導力量，其主要職責是經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務；基層社區群眾性組織是社區主體中的基礎性力量，充分發揮其利益協調、解決沖突的功能，以及提供公共服務、反映訴求和規范行為的作用，協助基層黨組織和政府組織做好社會管理工作，是構建新型社區的重要特征。在城市社區治理中，元治理視閾下“一核多元”的治理主體都將提供公共產品和公共服務作為職責所在。“公共產品和公共服務的制度邏輯導向了一個合作主義的政策領域時代。在合作主義的政策框架中，政府謀求與社會其他組織建立伙伴關系，構建公共服務的政策網絡。”[28]社區治理主體之所以展開協作，是因為它們能夠切實感受到共同的價值觀念，這種觀念就是推進社區治理走向善治的責任觀念。因此，構建社區責任機制，是社區治理互信與協作的保證。

3. “監督機制”：擺脫治理困境與治理風險。任何治理范式和社會組織都需要有效的管理和有力的監督才能健康發展，城市社區作為與廣大居民利益息息相關的組織單位更應如此。如果失去應有的政府行政監督和社會民主監督，容易導致職權濫用、社會失序等后果，陷入治理困境和治理風險之中，進而嚴重影響政府的公信力與合法性。當前，我國城市社區治理的監督機制不完善主要表現在以下幾個方面：第一，社區自組織由于缺乏明確的指導，導致社區成員在內心難以形成對社區的認同感與責任感，這勢必造成社區組織自我監督的不力；第二，盡管城市社區的監督主體諸多，但由于監督機制的不健全不完善，多元主體難以形成監督合力，無法起到應有的監督效果；第三，在社區內部供給公共產品和公共服務的過程中，由于缺乏統一的約束與協調機制，導致協調失靈，利益沖突難以有效化解。“元治理意味著政府應該在治理的監管、駕馭和協調方面發揮關鍵的作用，動員治理中所必要的資源，有效促成治理中的合法性與責任性。”[29]總之，在當前的城市社區治理中，政府“元治理”的監督功能無法得到有效的發揮，并未承載起構建新型社區運作機制、特別是監督機制的重任。

總而言之，結合我國社區治理的實際運作狀況，筆者將社區元治理運作機制構建成“協調機制”、“責任機制”與“監督機制”所聯結成的一個有機整體。“協調機制”是各主體在參與城市社區治理的過程中明確職能分工、表達訴求、梳理和調整利益分配的過程，它是實現城市社區治理良性運轉的前提條件；“責任機制”是城市社區治理的“粘合劑”，它是各治理主體之間達成互信與合作的保證；“監督機制”旨在化解各治理主體之間的利益沖突，它是維持城市社區治理良性運轉的最后一道“安全閥門”。就社區元治理的三個運作機制而言，元治理對政府所應發揮的功能與承擔的責任提出了更高的要求。政府在保證自身權能與治理有效性的同時，還要提升其他治理主體參與社區治理的積極性，在擺脫治理碎片化困境的任務中必須處于主導地位。

圖2元治理運作機制示意圖

三、基于元治理模型的案例分析與治理機制優化路徑

模式往往表示特定的制度設計、組織結構、機制和運行方式的結合，以此從整體上展示類型學的意義。社區治理中的模式是基于社區實踐進行總結和反思而得出的具有代表性的治理形式。它是社區治理主體之間的特定關系、運作機制、制度規范與實踐邏輯，體現著國家與社會之間的特定關系。從近些年的社區治理實踐來看，在全國范圍內陸續涌現出依據元治理模型而探索出的城市社區治理新模式，諸如上海的“街道街區模式”、武漢的“江漢模式”、沈陽的“社區自治組織模式”、寧波模式、成都錦江模式、北京魯谷街道模式、青島浮山后模式、深圳鹽田模式等等。它們基于元治理的視閾以制度創新的形式重新分配權力，發揮基層黨組織和政府組織的主導功能，協調社區治理主體間的關系，培育責任意識，完善監督機制，進而大大提高了社區管理與服務能力。在此，本文列舉若干元治理實踐案例，以期對優化城市社區治理機制有所啟示和借鑒。

（一）強化政府主導，構建條塊化協調機制

以“上海模式”為例，上海社區治理的基本思路是，以“兩級政府、三級管理”為主線，以街道轄區為操作單位，形成“條包塊管、以塊為主”的管理格局。“兩級政府、三級管理”的主要涵義是，擴大和落實街道的管理權力和財力。在目前街道黨工委、街道辦事處分別作為區委、區政府派出機關性質不變的前提下，街道辦事處在街道黨工委的領導下，依據法律法規和區政府的授權，對轄區內的城區管理、社區服務、社會治安綜合治理、精神文明建設、街道經濟組織，行使組織領導、整合協調、監督檢查的行政管理職能。“條包塊管、以塊為主”，主要是指理順區政府職能部門的專業管理（條管）與街道綜合管理（塊管）之間的關系，要求基層公安、工商、市政等專業職能部門接受上級職能部門和街道黨工委、辦事處的雙重領導。簡言之，就是把市、區兩級政府的一部分職能分離出來向街道層面集中，加強第三級管理，實現街道與居委會一體化。政府治理重心下移，將街道行政權力的中心轉移到街道辦，放權于街道，使治理資源在街道有效合理地分配。

“上海模式”強化了政府在城市社區治理中的主導功能，政府對社會性、地區性和公益性的社區事務充當協調者和監督者的角色。這種模式貫徹了元治理理論所強調的政府處于核心地位的基本理念，其主要特點就是突出了街道辦事處在社區治理中的地位和效能，使它在城市基層政權管理中處于承上啟下的關鍵位置。上海社區治理機制的改革，克服了舊有治理體制條塊分割、協調失靈的弊端，是元治理理論在城市社區治理實踐中的成功運用。

（二）明確職能分工，構建互補型的責任機制

以“江漢模式”為例，武漢江漢區社區治理的優勢在于，將政府行政調控機制與社區自治相結合，實現了政府行政職能與社區自治功能、政府責任與社會組織責任的互補。江漢區的社區治理改革主要歷經三個階段：第一階段（2000—2002年），這一時期的改革重點是轉變政府職能，理順政府與社區的關系。明確規定街道負責行政任務，承擔行政責任；社區享有充分自治權，在實踐中居委會和街道辦不再是上下級的行政關系，居委會有權拒絕行政攤派任務。但第一階段的改革導致新架構的社區治理機制與傳統的行政體制不斷摩擦，無法有效擺脫資源配置、社區自治、合作行動三大困境[30]。第二階段（2003—2007年），這一時期的改革側重于提升社區自治功能，構建社區協作機制。具體做法是：建立健全社區事務分類管理和準入制度，進而減輕社區居委會工作負擔，解除“行政捆綁”。在明確各治理主體職責劃分的基礎上，使居委會真正從繁瑣的行政事務中抽離出來。第三階段（2008年至今），2008年之后，江漢區啟動新一輪改革，這次改革的重點是推進政府社會職能協作化過程，解決城市社區治理和公共服務供給過程中效率低下的問題。具體做法是：進一步理順社區業務，明確社會居委會責任。江漢區將社區工作事務劃分為兩類，一是綜合協管業務類，包括治安、市容、環保、交通協管；另一類是社會保障業務方面，如勞保、社保、醫保、低保等申請、資格審查等。

“江漢模式”成功的經驗在于運用元治理范式將政府行動與社會行動進行有效的銜接。通過梳理各治理主體的職責，明確責任劃分，實現治理功能互補。互補性責任機制的構建既增強了社區治理各主體間的協調互動，也提高了社區治理的效率，同時還為社區良性發展提供了廣闊的空間。武漢江漢區經過長期的探索構建了新型城市社區治理模式，實現了基層政府與社區自治機制的成功接洽，轉變了城市社區治理格局。

（三）鼓勵社區評議，構建常態化監督機制

以“魯谷模式”為例，其主要特點之一是發揮社區民主評議監督職能，培育社區民間組織。以魯谷社區為例，該社區建立了一個街道層次的社區成員代表會議，由200多名居民代表、駐社區單位代表和社區內的地方人大代表和政協委員組成，并且設立了社區委員會及其辦公室作為社區成員代表會議的協調機構和執行機構。魯谷社區定期召開社區成員代表會議，實行社區代表重大事項巡視制度、聽證制度、評議制度，定期組織社區成員對政府有關職能部門及派駐機構與人員進行民主評議考核。考核結果上報上級主管單位和區委組織部備案，作為干部任免和評優的重要依據。社區評議制度的完善實現了社區監督機制常態化。

從“魯谷模式”來看，社區治理常態化監督機制的構建關鍵在于黨組織和政府組織能否切實發揮“元治理”的功能。健全常態化監督機制需要以黨和政府的監督為中心，將黨內監督依托于社會力量，培育社區社會組織和社會成員的自我監督，以群眾監督的面目出現。此外，以社區居民監督委員會這一形式實現社區層面監督的夾縫鏈接，在社區發展的關鍵轉型期引導其逐步走向自治善治。社區居民監督委員會應由民主選舉產生，向社區成員負責，接受社區成員評議。元治理視閾下的社區治理監督機制是通過黨內監督與黨外監督、班子內部監督與外部群眾監督相互溝通、互為依托、形成合力的監督體制來實現的。

四、結語

治理理念若想發揮實效，需要相配套的運作機制與之契合。每種機制要想維持自身的有效性，也需要對其自身不斷加以完善。各地的城市社區治理實踐已證明，城市社區元治理運作機制有效克服了治理過程中的諸多難題。城市社區治理作為政府與其他治理主體對社區生活的合作管理，需強調多元社會主體的共同參與，更應重視政府在其中所具有的元治理的特殊角色和作用。元治理并不意味著建立一套一成不變的治理方式，它所體現的是治理模式與治理主體多元關系的管理，政府仍只是多元系統中的成員之一，但在政府擔負保護該社會的制度機構完善與社會凝聚力的責任時，政府元治理職權的行使可以發揮其他治理主體所不具備的治理機制協調與監督作用。這不僅可以為自組織治理提供制度保障，而且在治理模式失效的情況下，政府可作為最后手段采取補救措施。元治理范式下的城市社區治理協調機制、責任機制和監督機制的構建，有效克服了當前城市社區治理運作機制的不足，在發揮基層政府主導作用的同時，也有效維護了多元治理的有效性，對實現社區善治具有重要意義。

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（責任編輯王婷婷）