以法治方式化解社會矛盾糾紛的探索

文/徐進

以法治方式化解社會矛盾糾紛的探索

文/徐進

以法治方式化解社會矛盾糾紛是全面推進依法治國的必然要求，但實踐中存在群眾信訪不信法、基層政府依法行政弱、基層法治隊伍建設不足等制約因素。正確依法解決社會矛盾糾紛，需從預防和減少矛盾糾紛發生、把解決矛盾糾紛納入法治軌道、暢通化解矛盾糾紛的渠道等方面著手。

黨的十八屆四中全會作出了全面推進依法治國的決定，進一步明確了法治在我國國家治理中的地位和作用。當前，我國正處于全面建成小康社會的決勝階段，經濟發展進入新常態，改革進入深水區，因征地拆遷、企業破產、環境保護、食品藥品安全、生產安全、社會治安等問題引發的社會矛盾糾紛逐漸增多，如何在有效維護穩定的前提下，更加理性地處理社會矛盾糾紛是一個重大課題。建設法治中國，實現國家治理體系和治理能力現代化，必須充分發揮法治的引領和規范作用。化解社會矛盾糾紛，必須發揮好法治這個有效手段，以法治方式來預防和解決社會矛盾糾紛，促進社會公平，維護社會穩定，這是建設法治國家的應有之義。

法治是化解矛盾糾紛的最佳方式

法治是運用法律治理國家權力、保護公民權利的基本方式。在社會矛盾糾紛化解的過程中運用法治方式，是歷史的趨勢，也是發展的必然。從歷史角度看，無論是西方國家還是古代中國，法治都是解決矛盾糾紛的可選方式之一。人類社會自有糾紛產生以來，大體上有三種解決矛盾糾紛的方式。一是復仇方式。當人們自身的利益受到外部侵犯時，都會產生一種本能反應，進而報復對方。除了憤怒的情緒表現外，更為直接的反應就是從行動上懲罰侵犯者。輕則斷絕交往，重則用自身力量使對方受傷、痛苦。恩格斯說：“同氏族人必須相互援助、保護，特別是在受到外族人傷害時，要幫助報仇。個人依靠氏族來保護自己的安全。”二是神判方式。神判是以神靈為后盾的糾紛裁決方法，存在于世界上不同地區和不同文化之中。每個初民社會都存在著神靈和超自然力量，他們寄望于神靈，并堅信它們會對人的任何一個特定的行為作出贊成或不贊成的反應。一旦人們對某件事情難以決斷時，就借助于神靈和超自然的力量。由于社會發展階段和文明進化程度的限制，相當多的民族采用神明裁判的方式來解決疑難糾紛。三是法律方式。相比于復仇解決法和神判解決法，法律出現作為糾紛解決的方法，是人類文明的巨大進步，這也是人類十分認可的一種方式。三種方式中，最終能夠得到人們認可并得以延續的也是法律方式。

以法治方式化解矛盾糾紛的制約因素

盡管我們一直在提倡運用法治思維和法治方式來化解矛盾糾紛，但在實際操作中，真正做到用法治方式去解決矛盾糾紛問題還存在著很大阻礙，這既有執法主體執行力度不夠等因素，也有執法客體法治意識不強等原因。具體而言，有以下幾個方面：

（一）群眾信訪不信法

信訪制度，從根本上講，其功能就是暢通民意、表達民情。但是，隨著經濟社會的快速發展，社會矛盾的增多，特別是維穩壓力越來越大，信訪變成了解決糾紛、化解矛盾的一種方式。在某一個特殊時期甚至變成了解決社會矛盾糾紛的一個主渠道。這樣就形成了群眾信訪不信法的一個心理態勢。從大量的群體上訪、鬧訪案件中可以看出，社會管理中最突出的問題就是群眾信訪不信法。這種行為使得社會矛盾糾紛的解決過于依賴行政方式，忽略了應該發揮作用的多元的法律渠道，使得信訪壓力越來越大。造成這種現象的原因，有群眾法律意識淡薄，司法途徑程序繁瑣、時間長、成本高；司法部門公信力不夠，群眾對司法產生不信任；一些基層干部不懂法、不守法等因素。

（二）基層政府依法行政弱

法治的良好運行，既需要公民的普遍懂法、守法、用法，更需要執法主體自上而下地切實遵從、執行。政府是法律權力的執行主體，法律執行力度的強弱體現著法治力量彰顯的深度。現實中，基層政府往往使用法律來約束執法對象，而在約束自身上卻大打折扣。一些基層領導干部的法治觀念尚未轉變過來，做決策，出臺政策首先不考慮是否合法，片面地強調經濟建設與維護穩定，不從根源上入手；一些基層干部不依法行政、不依法決策、不依法管理，瀆職、不作為或者亂作為的現象依然存在，濫用權力、權力越位、嚴重違反程序處罰的情形時有發生，在基層群眾中造成了惡劣影響，一定程度上還導致了矛盾問題激化，影響了黨群、干群關系；這些因素直接導致群眾對基層政府產生不信任甚至抵觸情緒，加深了矛盾糾紛化解的難度。

（三）基層法治隊伍建設不足

與社會矛盾糾紛逐漸增多相對應，相應的法制機構建設以及所需的專業可靠的法治隊伍建設顯得十分不夠。目前，基層很多法制機構、體制都有待健全、理順，行政復議機構辦公場所及人員配置嚴重不足，影響了行政復議作用的有效發揮；基層法院法官力量薄弱，鼓勵法官到基層法庭工作、提高基層法庭人員待遇等方面的政策亟須完善，尤其是欠發達地區高素質專業人才匱乏，嚴重影響了基層司法作用的發揮；目前基層人民調解員多數是兼職或志愿者，隊伍流動性過大，影響工作效果；調解經費不足，調解員工作補貼長期不到位，影響積極性和穩定性；非專業調解人員水平不高，調解方法簡單，更多停留在說教和情感影響上，依法引導群眾解決矛盾的辦法不多。

以法治方式化解矛盾糾紛的基本策略

以法治方式化解矛盾糾紛是社會發展的現實需要，也是全面推進依法治國的必然要求。建立法治的根本目的在于健全體制機制，化解矛盾糾紛，實現國家治理能力和治理體系現代化。正確、及時依法解決社會矛盾糾紛，確定解決社會矛盾糾紛的法治路徑，是提高黨的執政能力的需要，也是維護人民權益的需要。

（一）著眼源頭，預防和減少矛盾糾紛發生

矛盾糾紛從何處來，就需要從何處著手，很多矛盾糾紛的產生都與執法主體相關。作為執法主體的政府，必須從自身著眼，既要做執法者，更要做守法者。一是要依法全面履行職責。政府要切實抓好法治政府建設，堅持法定職責必須為、法無授權不可為的基本原則，進一步完善自由裁量權約束機制，勇于負責，敢于擔當，堅決糾正不作為、亂作為，克服失職、瀆職、懶政、怠政的亂象。要按照制度管權管事管人的原則，著力抓好依法行政，強化黨員干部的依法用權意識，推行權力清單制度，進一步明晰權力的邊界、行使權力應該履行的程序以及承擔的責任，切實解決執法缺位、越位、錯位的問題。二是要健全依法決策機制。要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，對決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，要追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任。三是要堅持嚴格規范執法。要進一步完善執法程序，建立執法全過程記錄制度，明確具體操作流程，健全行政裁量權基準制度，細化、量化行政裁量標準，規范裁量范圍、種類、幅度，依法懲處各類違法行為，加大關系群眾切身利益的重點領域執法力度。同時，還要落實行政執法責任制，嚴格確定不同部門及機構、崗位執法人員執法責任和責任追究機制，加強執法監督，堅決排除對執法活動的干預，從源頭上預防和減少矛盾糾紛的發生。

（二）嚴格執行，把解決矛盾糾紛納入法治軌道

社會矛盾大都是法律糾紛，解決這些矛盾糾紛自然要靠法律手段。換言之，就是要把解決矛盾糾紛納入法治化的解決渠道。一是要嚴格貫徹法定救濟規則。通過調解、仲裁、行政復議、行政訴訟等法律途徑解決群眾訴求，對于落實化解矛盾糾紛的主體責任、釋放體制內糾錯的良好效應以及引導群眾養成尊法守法意識等，都具有重要意義。對群眾反映的問題，有關職能部門應按照職責范圍梳理甄別，確定解決訴求的責任歸屬、時限承諾等，細化解決訴求的工作流程，明確解決訴求的職責清單，讓群眾知道“誰來辦”、“怎么辦”。對應當通過法定途徑解決的，應告知信訪人依照有關法律規定程序向有關機關提出；對屬于本級人民政府或者其工作部門處理決定的事項，受理后要及時轉送并督促有權處理的行政機關妥善解決。二是要嚴格依法維護群眾權益。按照“群眾訴求合理的解決問題到位、訴求無理的思想教育到位、生活困難的幫扶救助到位、行為違法的依法處理”的要求，推動責任主體認真負責地解決群眾訴求。注重分類研究群體性利益矛盾，屬于法規政策不落實的，加大督查力度，確保落實到位；屬于訴求不合理不合法的，做好政策解釋和思想疏導工作，打消其不切實際的預期。同時，加大矛盾糾紛排查化解力度，妥善解決群眾合理訴求。對排查出的個案采取分級落實包案責任人，及時掌握工作動態，分析問題、提出對策、落實措施，力求把矛盾化解在基層，做到小事不出村、大事不出鎮，難事不出區、矛盾不上交。三是要積極構建大調解工作格局。要在黨委政府的統一領導下，由綜治委及其辦公室組織協調，以司法行政機關為主導，會同派出所、農辦、計生、安監等部門，借助特約調解員力量，整合各部門資源，完善聯調聯動機制，提高調解成功率，優化調解運作方式，按照“統一受理、集中梳理、歸口辦理、依法處理、限期辦理”的運作方式，強化“大調解”效果，有效實現人民調解、行政調解、司法調解的有機銜接。重點加強醫療衛生、勞動爭議、物業管理、環境保護等行業性、專業性的人民調解組織建設，充分利用其熟知特定行業和專業領域的特點，有針對性地開展矛盾糾紛預防化解工作，把行業性、專業性調解工作納入“大調解”格局體系。

（三）完善機制，暢通化解矛盾糾紛的渠道

有些矛盾糾紛久拖未結甚至演變激化，大都與群眾訴求解決矛盾糾紛的渠道不暢有關。化解矛盾糾紛，還需要完善相應的機制，把群眾解決矛盾糾紛的途徑盡量多渠道化、人性化，這也是運用法治方式的相應要求。一是要建立矛盾糾紛預警機制。要探索設立社會矛盾糾紛預警中心，切實做好各類矛盾糾紛的分析研判、預警處置工作，對收集上來的矛盾糾紛信息，預警中心根據矛盾的成因、性質、類別、調處難度以及發展動向等因素，組織有關人員進行認真分析研判，及時評估和發布研判結果。二是要健全群眾利益表達機制。訴求表達是憲法和法律賦予公民的基本權利。但是，這種權利必須在法律允許的范圍內進行。要優化民生熱線、綠色郵政、視頻接訪、信訪代理等傳統信訪渠道，搭建起群眾反映利益訴求的“信、訪、網、電”多元化渠道；對采取上訪方式表達訴求的群眾，應引導其到依法有權處理的本級或上一級機關設立的接待場所表達訴求、主張權利，推動來訪事項在應有層級得到有效解決。三是健全群眾協商溝通機制。建立政府決策聽證制度，凡涉及群眾切身利益的重大決策，都要通過聽證方式廣泛聽取群眾意見。完善人大代表聯系群眾機制，通過建立健全代表聯絡機構，運用網絡平臺等形式密切代表同人民群眾聯系，聽取和反映群眾訴求。構建程序合理、環節完整的協商民主體系，拓寬國家政權機關、政協組織、黨派團體、基層組織、社會組織的協商渠道，充分發揮協商民主在群眾利益表達和協商溝通中的獨特作用。發展基層民主，推進基層協商制度化，建立健全居民、村民監督機制，維護基層群眾利益。要積極開展基層民主協商，在“聽證會”、“民主懇談會”、“民情溝通日”和“村民議事會”等制度基礎上，探索實施黨員代表、黨員人大代表定期會見選區選民制度、定期匯報工作制度，推動各種渠道之間的民主交流，對涉及群眾利益的實際問題廣泛協商、廣納群言、廣集民智、廣聚群力。

(作者系四川省達州市通川區人民法院院長）