何種產業政策是恰當的

聶日明

2016年9月以來，產業政策與有為政府的討論成為輿論的一個焦點。林毅夫作為支持有為政府和利用產業政策優化發展路徑的一方與堅持市場自由競爭的張維迎在11月進行了一次公開辯論。在此前后，許多專家學者卷入，是近十幾年難得一見的公共討論。

1994年市場經濟地位確立后的十年，就改革路徑，中國經歷了幾次著名的公共大討論，包括國企改革、電信政策、醫療改革、后發優勢與劣勢、國退民進等。有意思的是，這幾次討論的焦點人物，大多是北京大學中國經濟研究中心（現在的國家發展研究院），其中有兩次論戰的主角之一是林毅夫（分別與張維迎和楊小凱）。

產業政策的作用與弊端

林毅夫支持產業政策有其學術背景。早在1994年林毅夫在總結中國改革經驗的時候，認為中國此前的計劃經濟致使經濟陷入舉步維艱的地步是因為資源錯配，中國的發展戰略不符合稟賦優勢。隨后中國放松產權約束、放權讓利刺激受壓抑部門的資源配置，才帶來了迅速的經濟增長。

按這個邏輯更進一步，如果可以事先判斷中國的比較優勢以及需求結構發展的趨勢，及時調整產業結構和產業組織形式，讓供給結構更好地適應需求變化，不僅是糾正市場失靈的手段，也是落后國家實行趕超戰略的必要途徑，這也就是產業政策。

從定義出發，產業政策要起作用，至少有兩個前提。第一，政府具有制定產業政策的能力，包括能前瞻地看到需求結構的變化，洞悉眼下產業結構的優劣勢，并且據此設計激勵機制，引導產業資本向機制設計的方向調整。第二，政府是中性且愿意有所作為，一個不偏向任何社會集團也不被任何社會集團所左右的政府。

這恰是產業政策被詬病的地方。張維迎認為政府不可能比市場更聰明，很多人認為應該扶持的產業并不是最值得發展的朝陽產業；其次，政府一旦參與到產業的扶持與打壓，也就存在官商合謀的可能，腐敗和利益輸送無法避免。張維迎認為政府應該退回到守夜人的角色，加強法治、維持市場秩序。

那中國的現實是怎么樣的？近二十年來，中國GDP總量突飛猛進，已經穩居世界第二。地方政府“有為”的產業政策被認為是這一結果的關鍵因素，其中一個典型模式是，政府給予資本優惠政策，如稅收減免、低價供給工業用地、配套公共服務，吸引外資入駐，帶來GDP，解決新增就業，并貢獻豐沛的稅收。

制度經濟學的鼻祖科斯在與王寧合著的《變革中國：市場經濟的中國之路》中也承認，包括蘇州工業園區、昆山高新技術產業開發區在內的90多個國家級經濟技術以及數目巨大的省市縣級工業園對中國的經濟增長起到了重要的作用。

GDP帶來的就業崗位吸引了外來人口涌入，推動城市化。除了每年數百萬的高校畢業生以外，還有農民工進城，如今已有近3億農民常年在城市就業、居住，城市年均新增就業人口1000萬以上。

人口從農村到城市、從小城市到大城市，促成城市土地價格飆升，政府通過出讓土地，回收城市化的紅利，也為城市基建及補貼工業化籌資。

這個循環里，政府沒有特別聰明，甚至沒能好好借鑒發達國家的經驗，政府也不是中性政府，官員各自有著自己的利益。但產業政策功不可沒，沒有這些產業政策，也就沒了城市化的驅動力。這些是很多官員、專家支持產業政策的理由。

但我們也要看到，這些產業政策之所以生效是在加入WTO的背景下。為了履行入世承諾，中國進行了大量的經濟體制改革，包括放開市場準入、實行國民待遇、建立統一市場，也規范了市場管理體制，限制政府權力、增加政府透明度。這刺激了經濟主體的活躍性，讓中國的市場化改革更為徹底，民營企業獲得了大發展，造就了經濟繁榮。

入世還為中國生產帶來了龐大的需求，中國龐大的勞動力供給和環境保護相對于境外的比較優勢，使得多數領域的中國制造在國際上都有競爭優勢。大多數領域的產業政策，只要不是錯得太離譜，都會獲得正的回報，這并不是因為產業政策的前瞻與精確，而是趨勢使然。

這也可以理解為什么2008年以后中國多個行業產業政策陷入危機。部分地方政府快馬加鞭上馬或行業整合的光伏、鋼鐵、煤炭等產業出現嚴重過剩，這是因為入世帶來的需求已經穩定或者下降，政府并沒有前瞻性地預見到這一點，或者預見到、但無法有效的削減產能，這時的產業政策反而成為經濟周期波動的放大器。

產業政策的這些弊端在這兩年格外明顯。2015年發改委等中央部委力推去產能，在環保、信貸、準入等多個維度調整產業結構，削減鋼鐵、煤炭的產能，政府推出的產業政策甚至細化到直接決定企業應當削減的產能規模。但2016年下半年，市場復蘇，需求擴大，煤炭竟然出現供給不足、價格高速上漲的現象，市場的變化令產業政策制定者困惑，產業政策也讓市場經營主體無所適從。

有為政府首先應是有限政府

退一步講，20年前的中國，市場經濟秩序尚未形成、法治欠缺，產業政策雖然不完美，但發揮的作用可能是大于其負面影響。到了今天，中國市場經濟秩序基本形成，市場的效率也達到一定的水平，這個時候的產業政策可能是弊遠大于利。在相對發達的市場中，產業政策帶來的套利空間讓制定政策的官員和企業無法抵擋其間的誘惑。

例如新能源汽車的發展。主要汽車強國都曾推出相應的產業政策，如貸款擔保、研發支持等，中國通過財政補貼、免費上牌等政策刺激新能源汽車的研發、生產、銷售，但2016年爆發了企業、地方政府官員聯合騙取電動車補貼的丑聞，中國的電動車產業大而不強、重復建設，巨額的財政補貼幾近打水漂。官員因此而受賄的規模也遠超以往，國家能源局原副司長魏鵬遠因煤炭項目審核、煤炭企業承攬工程、催要貨款、推銷設備等事項上受賄超過2億。

回過頭來看，通過產業政策吸引企業和人才到一個地區的目的在于解決就業、創造GDP，讓經濟更有效率地發展。這些企業和高端人才到一個地區，也是謀求其利潤與收入，這個應該是市場給予的，不應該是政府給的。

這也表明，吸引企業和人才的產業政策，應該是制度與環境，而不是財政補貼、政府信用擔保、準入特權等。從這一點講，比其他地區更低的稅率是一個好的產業政策，但財政補貼可能就差很多，要筑巢引鳳，宜居、擁有優質公共服務要遠勝于建人才公寓、給勞動力補貼。

最后，即使產業政策必須要掏出真金白銀，決策程序也需要合法、合理。以著名的新能源汽車企業特斯拉為例，美國內華達州給予特斯拉高達13億美元的減稅優惠，其回報是長期的稅收和產值回報。但稅收及政府債券由議會決定，政府無權決定，內華達州州長需要召集特殊立法會議，通過這項議案。隨后內華達試圖復制這一模式，引進樂視在美國投資的新能源汽車項目，但因樂視陷入經營危機，項目已經難以為繼。

這也是企業和政府的不同之處。政府花的是納稅人的錢，是強制再分配的行為，應該慎重，否則很容易出現辛辛苦苦從窮人、中產階級征來稅收，轉移至企業和富人。因此，盡管內華達州以特殊立法會的形式通過招商引資政策，也并沒有實際的稅收和財務損失，但在沒有對整個交易進行合法和充分的審查的情況下就動用權力召集立法會，也招致州財長的強烈批評。這也要求制定產業政策的“有為政府”首先應該是一個“有限政府”，只有界定了政府制定產業政策的權力邊界，才能讓產業政策成為驅動經濟繁榮的引擎而不是添亂。

編輯：鄭賓 393758162@qq.com